城市公共經(jīng)濟管理課件

1、 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材第7章 城市公共經(jīng)濟管理重點問題城市財政收入的主要來源城市財政支出的分類城市財政支出的效率管理城市政府規(guī)制的含義和作用政府規(guī)制的理論流派城市政府規(guī)制的政策選擇自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式信息不對稱及其緩解機制 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.1 城市公共財政管理7.1.1 城市公共財政概述城市公共財政的含義城市公共財政（public finance）是指城市政府為實現(xiàn)公共管理職能而參與社會產(chǎn)品的分配和再分配活動。由于市場機制不能有效地提供公共產(chǎn)品和服務，城市政府應當責無旁貸地承擔起這項職能。 在市場經(jīng)濟體制下，城市公共財政具有三大職能

2、： （1）資源配置職能。（2）收入分配職能。（3）經(jīng)濟穩(wěn)定與增長職能。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.1 城市公共財政管理7.1.1 城市公共財政概述我國城市財政體制計劃經(jīng)濟時代“統(tǒng)收統(tǒng)支”改革開放以后1980年開始，中央在大多數(shù)地區(qū)實行財政包干為提高中央財政所占的份額，中國在1994年實施了分稅制改革 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.1 城市公共財政管理7.1.2 城市公共財政概述城市財政收入的來源 城市財政收入，是城市政府為履行其職能，保證公共支出需要而依法取得的收入。稅收收入國有資產(chǎn)收入公共收費投入債務收入城市財政收入特征：1、公共性2、強制性3、規(guī)

3、范性 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.1 城市公共財政管理7.1.2 城市公共財政概述城市財政收入的原則 總原則：公平分配，合理負擔 稅收的基本原則：公平原則效率原則適度原則法治原則 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.1 城市公共財政管理7.1.3 城市政府的財政支出城市財政支出的分類 城市財政支出，又稱城市政府支出，是以城市政府為主體，以政府承擔的事權為依據(jù)進行的貨幣資金的支出活動。財政支出是政府政策選擇的反映，它展示了政府活動的方向和范圍。城市政府為執(zhí)行公共政策，提供公共產(chǎn)品和服務，需要支付一定的成本。財政支出可以說是政府行為的成本。分類1）根據(jù)政府職能的

4、不同，財政支出可分為維持性支出、經(jīng)濟性支出和社會性支出。維持性支出以行政管理支出為主，它包括城市政權機關、政府機關和準政府組織的行政管理費用。經(jīng)濟性支出以政府投資支出為主。社會性支出以教育、文化、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等公共服務支出為主。2）根據(jù)財政指出的性質(zhì)不同，可分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。購買性支出是政府按照等價交換原則購買商品和勞務的支出。轉(zhuǎn)移性支出是政府單方面把一部分收入無償?shù)霓D(zhuǎn)移出去的支出。在政府財政支出總額中，如果購買性支出所占比重較大，說明政府直接配置的資源較多，政府對生產(chǎn)和就業(yè)的影響較大；如果轉(zhuǎn)移性支出所占比重較大，則說明政府收入分配的職能較強。 市政管理學（第三版） 21

5、世紀公共管理系列教材 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.1 城市公共財政管理7.1.3 城市政府的財政支出城市財政支出的原則彌補市場失靈原則社會利益最大化原則公平、公開、透明原則厲行節(jié)約、量入為出原則統(tǒng)籌兼顧、保證重點原則 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.1 城市公共財政管理7.1.4 城市財政支出的效率管理當前，我國城市財政支出中，維持性支出所占的比重較大，行政管理成本很高。城市管理普遍存在機構(gòu)臃腫、公務員隊伍龐大、行政效率不高等問題。城市財政負擔沉重，“吃飯財政”問題仍很突出。 城市財政支出不斷增長的原因：1）從需求方面看，城市化和城市人口的不斷增長、物價

6、的上升、不斷增長的公共產(chǎn)品和服務需求，都是公共支出增長的直接原因。2）從供給方面看，城市稅源的擴大、稅收征管的加強、財政收入的增長，為公共支出增長提供了財政保障。3）從制度安排看，全能政府的弊端、監(jiān)督和約束機制的松弛、行政機構(gòu)的預算最大化沖動、特殊利益集團的存在，也是導致公共部門規(guī)模擴大、財政支出規(guī)模不斷增長的重要原因。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.1 城市公共財政管理7.1.4 城市財政支出的效率管理提高城市財政支出的使用效率的可行措施：1改進城市公共產(chǎn)品的供給方式2規(guī)范財政支出，硬化預算約束3精簡機構(gòu)和人員，提高公共部門的工作效率4完善支出決策和執(zhí)行管理，提高財政支出

7、的使用效果 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.2 城市政府規(guī)制管理7.2.1 城市規(guī)制的基本含義1、政府規(guī)制的概念規(guī)制（regulation）是個外來詞匯，國內(nèi)很多學者將之譯為“規(guī)制”，也有學者譯為“管制”。其中，“規(guī)制”強調(diào)它是在法治背景下一種有規(guī)可循的控制活動。而管制并不一定具有法律依據(jù)，有些管制行為可能是隨機的、自由裁量的任意行為。發(fā)達國家的政府規(guī)制行為植根于法治的制度環(huán)境，任何規(guī)制行為的出臺都需要具有法律依據(jù)。城市政府規(guī)制，是指在法治的制度框架下，城市政府的有關部門以矯正市場失靈和維護社會多元利益平衡為使命，對微觀經(jīng)濟和社會主體實行的直接干預和控制行為。政府規(guī)制依據(jù)有關

8、的法規(guī)，通過許可和認可等手段，對企業(yè)的市場活動施加直接的影響。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.2 城市政府規(guī)制管理7.2.1 城市規(guī)制的基本含義2、政府規(guī)制的特點（1）政府規(guī)制以市場經(jīng)濟體制為制度前提。（2）政府規(guī)制是有據(jù)可循的管理。（3）政府規(guī)制具有明確的程序規(guī)定性。（4）政府規(guī)制具有法定的救濟途徑和糾錯機制。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.2 城市政府規(guī)制管理7.2.1 城市規(guī)制的基本含義 3、政府規(guī)制的種類經(jīng)濟性規(guī)制是為了保障公平競爭、防止資源配置低效和確保市民的使用權利，城市政府通過許可和認可的方式，對企業(yè)的市場進入、退出、產(chǎn)品的價格、服務的數(shù)量

9、和質(zhì)量等進行限制社會性規(guī)制是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護環(huán)境、保護未成年人、增進社會福利為目的，通過制定一定的標準去禁止和限制特定的企業(yè)行為。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.2 城市政府規(guī)制管理7.2.2 政府規(guī)制的作用政府規(guī)制的積極意義過度規(guī)制的負面影響過度規(guī)制容易引發(fā)企業(yè)尋租和政府腐敗。 有利于防止過度競爭， 提高經(jīng)濟效率 有利于維護公平的市 場交易 有利于增進公共利益， 提高社會整體福利水平過度規(guī)制抑制了組織創(chuàng)新，降低了經(jīng)濟效率。過度規(guī)制加重了財政負擔，損害了公共利益。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.2 城市政府規(guī)制管理7

10、.2.3 政府規(guī)制的理論發(fā)展1、公共利益理論 公共利益理論認為，政府可以代表公眾對市場作出理性的計算，并使市場規(guī)制過程符合帕累托最優(yōu)原則，從而保護客戶免受私人壟斷廠商的侵害。出于這一假定，對任何行業(yè)實行政府規(guī)制都符合公共利益，只要立法者不是以任性或歧視的態(tài)度辦事。出于公共利益考慮，哪里存在著市場失靈，就應該在哪里實施政府干預。由于政府規(guī)制的實證研究結(jié)果與公共利益理論的規(guī)范分析并不一致，甚至得出相反的結(jié)論，這使該理論遭到了一些批評。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.2 城市政府規(guī)制管理7.2.3 政府規(guī)制的理論發(fā)展2、規(guī)制俘虜理論 規(guī)制俘虜理論認為，政府對企業(yè)行為的規(guī)制，是為了

11、滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制的最初發(fā)動者往往并不是政府，而是產(chǎn)業(yè)組織。政府規(guī)制的實質(zhì)是規(guī)制者和立法者被產(chǎn)業(yè)組織所俘虜和控制。在產(chǎn)業(yè)組織的游說下，不僅政策制定機構(gòu)會被俘虜，行政執(zhí)法者也會被俘虜。 美國經(jīng)濟學家斯蒂格勒對政府規(guī)制俘虜現(xiàn)象進行了開創(chuàng)性研究。其結(jié)論是，“規(guī)制由產(chǎn)業(yè)謀取，并主要根據(jù)其利益來設計和運作”，規(guī)制結(jié)果有利于生產(chǎn)者，受政府規(guī)制的產(chǎn)業(yè)并不比無政府規(guī)制的產(chǎn)業(yè)具有更高的效率和更低的價格。 規(guī)制俘虜理論也受到了一些批評。一些學者舉證，在現(xiàn)實中存在很多不被產(chǎn)業(yè)支持的規(guī)制，有些產(chǎn)業(yè)的利潤水平由于政府規(guī)制而下降。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.2 城市政府規(guī)制管理7.

12、2.3 政府規(guī)制的理論發(fā)展3、放松規(guī)制理論 過度規(guī)制抑制了市場競爭，不利于提高經(jīng)濟效率。自20世紀70年代末以來，發(fā)達國家紛紛進行政府規(guī)制改革，開始放松規(guī)制（deregulation）和重建規(guī)制。國家放松規(guī)制主要發(fā)生在經(jīng)濟領域，而社會性規(guī)制則表現(xiàn)出強化規(guī)制的趨勢。支持放松政府規(guī)制的理論主要有政府失靈理論和可競爭市場理論。 公共選擇學者布坎南指出，公共部門在提供公共產(chǎn)品時總是趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出成本規(guī)模過大。如同市場失靈一樣，政府同樣存在失靈問題。人們必須破除凡是政府就會一心一意為公眾謀取利益的觀念。政府是由政治家和公務員組成的群體，他們也是“經(jīng)濟人”，以追求自身利益最大化為行動準

13、則。可競爭市場理論認為，只要取消人為的進入和退出壁壘，同時依靠科技進步和技術發(fā)展盡量消除沉淀成本，就可以在自然壟斷行業(yè)形成可競爭市場。在一個進入和退出完全自由的市場中，不可能存在超額利潤。美國經(jīng)濟學家鮑莫爾認為，潛在競爭壓力的存在，將迫使現(xiàn)存企業(yè)只能遵循可維持定價原則和保持高效率的生產(chǎn)組織。因為如果有超額利潤的話，潛在競爭者就會迅速進入。于是，價格規(guī)制就成為多余的事情了。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.2 城市政府規(guī)制管理7.2.3 政府規(guī)制的理論發(fā)展4、激勵性規(guī)制理論 對于那些存在市場進入障礙的強自然壟斷產(chǎn)業(yè)，為防止企業(yè)操縱價格謀求壟斷利益，政府部門必須介入并實行規(guī)制措施

14、。在規(guī)制俘虜和放松規(guī)制理論的影響下，為了提高規(guī)制效力、降低規(guī)制成本，激勵性規(guī)制（incentive regulatory）理論應運而生。 由于存在信息不對稱，在政府規(guī)制過程中，企業(yè)行為會存在逆向選擇和道德風險問題。政府規(guī)制雖然可以避免某些方面的市場失效，但必須付出逆向選擇和隱藏信息等社會成本。政府為了制定有效率的規(guī)制政策，必須盡可能地獲得企業(yè)的真實經(jīng)營信息，而企業(yè)則傾向于隱藏信息（商業(yè)機密）。如果企業(yè)壟斷了經(jīng)營成本的真實信息，政府就難以按照實際成本制定管制價格。激勵性規(guī)制理論側(cè)重于研究如何設計激勵機制和設置正面誘因手段，鼓勵企業(yè)顯露真實的經(jīng)營信息，從而實現(xiàn)以最小成本獲得規(guī)制信息，并刺激企業(yè)提高

15、生產(chǎn)和經(jīng)營效率。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.2 城市政府規(guī)制管理7.2.4 政府規(guī)制的政策選擇1、維護多元利益平衡 2、放松經(jīng)濟性規(guī)制3、強化社會性規(guī)制 4、實施成本收益分析5、加強對規(guī)制者的規(guī)制 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.1 壟斷與自然壟斷壟斷的含義 所謂壟斷，是指排他性控制和獨占某種經(jīng)濟資源、產(chǎn)品、技術或市場。這種排他性的控制權，既可能對經(jīng)濟增長和經(jīng)濟效率產(chǎn)生負面影響，同時也是經(jīng)濟秩序的基本支撐點。 壟斷的類型A. 資源性壟斷C. 經(jīng)營性壟斷B. 技術性壟斷D. 強制性壟斷E. 自然壟斷是指一些產(chǎn)業(yè)由于具有規(guī)模經(jīng)濟

16、或成本沉淀效應，在沒有達到一定規(guī)模之前，或者在一定的區(qū)域內(nèi)，只能由一家企業(yè)經(jīng)營。若兩家或多家企業(yè)進入的話，就可能導致兩敗俱傷。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.1 壟斷與自然壟斷壟斷的影響（1）在存在可替代性產(chǎn)品的情況下，資源性壟斷并不能夠持續(xù)控制價格和獲取高額利潤。（2）在市場競爭中，技術性壟斷通常也難以“一勞永逸”。（3）經(jīng)營性壟斷也難以持久保持。（4）自然壟斷突破規(guī)模經(jīng)濟的“瓶頸”以后，同樣可以引入市場競爭機制。（5）強制性壟斷消除了潛在的競爭對手，因而會妨礙技術進步和經(jīng)濟效率。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然

17、壟斷管理7.3.2 自然壟斷行業(yè)的特點自然壟斷的經(jīng)濟特征（1）規(guī)模經(jīng)濟效應明顯（2）投資成本具有沉淀性（3）企業(yè)經(jīng)營具有公益性（4）壟斷企業(yè)處于支配地位 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.2 自然壟斷行業(yè)的特點自然壟斷的業(yè)務邊界凡是需要進行大規(guī)模網(wǎng)絡和管道建設的經(jīng)濟領域，都屬于自然壟斷行業(yè)。需要強調(diào)的是，對于需要進行管網(wǎng)建設的行業(yè)來說，并非其所有業(yè)務都具有自然壟斷性，自然壟斷的靜態(tài)邊界可以進一步細分。靜態(tài)角度自然壟斷的業(yè)務范圍具有相當大的可變性。首先，技術進步可以在很大程度上改變自然壟斷的邊界。其次，市場半徑的擴展以及市場容量的擴大也會改變自然壟斷的

18、邊界。動態(tài)角度 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.3 自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制自然壟斷行業(yè)的管理現(xiàn)狀長期以來，我國城市自然壟斷企業(yè)實行政府直接投資、壟斷經(jīng)營的管理體制，政府不對民間投資者頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。在這種制度安排下，企業(yè)領導由政府委派，資金由政府劃撥，價格由政府制定，盈虧由政府負擔，不存在任何經(jīng)營風險。20世紀80年代以來，美國、英國、日本等發(fā)達國家開始在電信、供水、供電、供氣、鐵路運輸?shù)茸匀粔艛嘈袠I(yè)積極推進民營化改革，引入市場競爭機制，打破了公營企業(yè)壟斷經(jīng)營的局面，有效提高了經(jīng)濟效率。20世紀90年代以來，我國城市政府也開始對自然壟斷行業(yè)進行改革，

19、通過實施政企分開、放松規(guī)制、引入競爭、實行股份化和民營化改造等措施，取得了一定的成效。但總體來看，我國城市的自然壟斷規(guī)制改革尚處于初始階段，在市場準入規(guī)制、價格規(guī)制等方面都還有待改進和完善。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.3 自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制自然壟斷行業(yè)規(guī)制的必要性抑制壟斷利潤，維護社會公平。防止破壞性競爭，保障生產(chǎn)效率和供給穩(wěn)定。 制約不正當競爭行為。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.3 自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制自然壟斷規(guī)制管理的目標7.3.3 自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制自然壟斷規(guī)制管理的目標成本效

20、益原則保護弱者原則適度競爭原則公開透明原則非歧視原則目標公眾參與原則可操作性原則目標 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.4 自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式特許投標競爭特許投標競爭，即在一定的質(zhì)量要求下，政府通過拍賣的形式，讓多家企業(yè)參與競爭自然壟斷行業(yè)的獨家經(jīng)營權，從而可以在投標階段對服務質(zhì)量及最佳服務價格形成比較充分的競爭，由報價最低的那家企業(yè)取得特許經(jīng)營權。特許投標競爭由市場決定價格，而不是由政府規(guī)制者決定價格。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.4 自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式區(qū)域間比較競爭也稱區(qū)域間標尺競爭，其基

21、本思路是，以其他區(qū)域中與本區(qū)域受規(guī)制的自然壟斷企業(yè)的生產(chǎn)技術、市場需求相似的企業(yè)的生產(chǎn)成本為參照，制定本區(qū)域壟斷廠商的價格和服務水準，以激勵本區(qū)域內(nèi)壟斷企業(yè)提高生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、改善服務質(zhì)量。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.4 自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式價格上限規(guī)制也稱RPIX定價機制，它起源于英國學者李特查爾德（Stephen Littlechild）于1983年發(fā)布的一份報告對英國BT私有化后利潤的規(guī)制。價格上限規(guī)制的基本思路是，把受規(guī)制行業(yè)的產(chǎn)品和服務價格與零售價格指數(shù)（retail price index， RPI）結(jié)合起來，受規(guī)制行業(yè)

22、的價格上漲不能高于通貨膨脹率。同時，該定價機制還考慮到技術進步帶來的勞動生產(chǎn)率（X）的提高將會使行業(yè)的價格下降。價格上限定價機制的談判焦點是，如何選擇和確定勞動生產(chǎn)率（X）的值。X值的大小由各自然壟斷行業(yè)的技術經(jīng)濟特點決定。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.4 自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式社會契約規(guī)制也稱成本合同規(guī)制，是指規(guī)制機構(gòu)與受規(guī)制企業(yè)簽訂合同，就產(chǎn)品價格、運行成本等主要指標作出約定，規(guī)制機構(gòu)根據(jù)企業(yè)執(zhí)行約定的情況實施相應的獎勵和懲罰措施，以鼓勵企業(yè)降低成本、節(jié)約能源、保護環(huán)境和提高服務水平。社會契約規(guī)制注重通過合同的方式規(guī)制企業(yè)，這種規(guī)制方式既擁

23、有法定約束力，又比法律具有更大靈活性。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.3 城市自然壟斷管理7.3.4 合宜選擇政府規(guī)制措施公用事業(yè)部門和自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟和技術特征決定了它們不能完全市場化，政府部門不能完全放任不管。我國在放松傳統(tǒng)的行政管制的同時，需要引入激勵性規(guī)制機制，鼓勵公用事業(yè)部門和自然壟斷行業(yè)提高效率、降低價格和改進服務。 對于地區(qū)性壟斷很強的產(chǎn)業(yè)，可以采取區(qū)域間比較競爭規(guī)制辦法； 對于全國性壟斷或寡頭運營商，可以采取價格上限規(guī)制辦法； 對于城市公用事業(yè)，可以采取特許投標競爭辦法； 對于自然壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務,以及隨著技術發(fā)展不再具有壟斷性的業(yè)務,可以將其剝

24、離出壟斷行業(yè)，實行直接競爭。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.4 城市產(chǎn)品質(zhì)量管理7.4.1 信息不對稱理論信息不對稱的普遍性完全競爭模型的基本假設：生產(chǎn)者和消費者擁有充分的信息，他們分別據(jù)此進行理性決策。實際情況：一方處于信息優(yōu)勢地位，而另一方處于信息劣勢地位。市場中：生產(chǎn)者充分掌握產(chǎn)品的質(zhì)量、性能和成本狀況，相對于銷售者和消費者而言，明顯處于信息優(yōu)勢地位；銷售者的信息擁有量雖然不及生產(chǎn)者，但他們長期從事銷售活動，對各種品牌商品的質(zhì)量也有相當了解，相對于消費者而言也處于信息優(yōu)勢地位。對產(chǎn)品信息了解最少的是消費者，他們處于信息劣勢地位，常常成為被欺騙的對象。 市政管理學（第三版） 21世紀公共管理系列教材7.4 城市產(chǎn)品質(zhì)量管理7.4.1 信息不對稱理論信息不對稱產(chǎn)生的原因社會分工造成信息不對稱1信息搜尋需要支付成本2信息優(yōu)勢者的壟斷行為3 市政管理學（第三版） 21世