行政學(xué)說(shuō)史：第七講 官僚制理論的時(shí)代新發(fā)展2.2

1、第七講 官僚制批判與辯護(hù)一、官僚制批判二、官僚制辯護(hù)三、兩者之間存在真正的沖突嗎？思考與討論你所感知的或你所接觸的官僚制是一個(gè)什么樣的形象（能否用一些形容詞來(lái)形容）？如果讓你為官僚制辯護(hù)，你將如何進(jìn)行辯護(hù)？官僚制怎么能夠既是好的又是壞的，既是高效的又是無(wú)效的？我們是否只能在“官僚化”和“非官僚化”中做出非此即彼的選擇？當(dāng)代中國(guó)的問(wèn)題到底是官僚制不足還是官僚制過(guò)度？我們改革的方向到底是強(qiáng)調(diào)用規(guī)章制度來(lái)規(guī)范政府的行為，即加強(qiáng)官僚制，還是像新公共管理主張的那樣給政府松綁，即摒棄或突破官僚制？“官僚機(jī)構(gòu)缺陷”安于現(xiàn)狀（dedication to the status quo）滯后（delay）害怕變化

2、（fear of change)拖拉（foot-dragging)不接受建議（imperviousness to suggestion)學(xué)習(xí)能力低下（inability to learn)優(yōu)柔寡斷（indecision)頑固不化（inflexibility）缺乏想象力（lack of imagination）障礙（obstruction)拖延(procrastination)僵化刻板(rigidity)停滯不前(stagnation)延遲(stalling)既得利益(vested interests)第七講 官僚制批判與辯護(hù)一、官僚制批判二、官僚制辯護(hù)三、兩者之間存在真正的沖突嗎？進(jìn)一步閱讀查

3、爾斯T葛德賽爾著：為官僚制正名一場(chǎng)公共行政的辯論，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年版。美詹姆斯.Q.威爾遜著、張海濤譯：美國(guó)官僚政治政府機(jī)構(gòu)的行為及其動(dòng)因，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1995年版。英帕特里克.敦利威著，張慶東譯：民主、官僚制與公共選擇政治科學(xué)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋，中國(guó)青年出版社，2004年版 。對(duì)官僚制的批判與辯護(hù)的焦點(diǎn)一、官僚制批判二、官僚制辯護(hù)三、兩者之間存在真正的沖突嗎？葛德塞爾對(duì)官僚制的辯護(hù)“當(dāng)傳媒、政客、特殊利益集團(tuán)、學(xué)術(shù)界和普通公民都在指責(zé)官僚機(jī)構(gòu)時(shí)，葛德賽爾卻揭示了長(zhǎng)久以來(lái)主導(dǎo)流行錯(cuò)誤觀點(diǎn)的謬論，并有力地論證說(shuō)：官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作良好?！保几癫鳎案鸬沦悹柫钊诵欧靥魬?zhàn)了官僚機(jī)構(gòu)及其

4、組成人員天生無(wú)實(shí)效、不民主、抵制變化的迷思?！保ê＝埽肮倭胖平o人們的印象就是一個(gè)不斷擴(kuò)大其疆域的帝國(guó)主義超級(jí)大國(guó)?！薄肮倭胖票豢醋魇菍?duì)議會(huì)民主的威脅?！薄肮倭胖票徽J(rèn)為是從上而下都是對(duì)人類的壓迫冷淡的，乃至毀滅性的?！薄肮倭胖拼碇F(xiàn)代社會(huì)的所有不是”（斯蒂芬.米勒）對(duì)官僚制的四個(gè)常見(jiàn)批判“對(duì)官僚制的誤解”假設(shè)所有官僚機(jī)構(gòu)都是一樣的；認(rèn)為私人機(jī)構(gòu)的效率總是高于公共機(jī)構(gòu)的效率的觀念；懷疑官僚制是不顧少數(shù)族裔和窮人的中產(chǎn)階級(jí)的機(jī)構(gòu)；認(rèn)為官僚制總是阻礙變革且不愿改變的想法。對(duì)官僚制的四個(gè)常見(jiàn)批判誤解一：官僚機(jī)構(gòu)之間具有絕對(duì)的一致性“很多時(shí)候，我們經(jīng)常會(huì)在學(xué)術(shù)界或者公眾的討論中聽(tīng)到這樣一種說(shuō)法：所有的

5、官僚機(jī)構(gòu)都是不好的，并且，基于官僚機(jī)構(gòu)本質(zhì)上的一致性，從而其所表現(xiàn)出來(lái)的不好之處也具有一致性?！薄胺垂倭胖评碚撜J(rèn)為官僚組織身上總是體現(xiàn)出一種獨(dú)裁主義，態(tài)度僵化，所有的規(guī)則以及通道都是預(yù)先設(shè)定好的，很難和公眾進(jìn)行溝通，難以被人們所理解和接受?！被庹`解一：官僚機(jī)構(gòu)之間具有絕對(duì)的一致性“這種說(shuō)法從絕對(duì)意義上否定了官僚機(jī)構(gòu)擁有各種各樣的形式和不同的制度規(guī)范，而認(rèn)為這些組織都擁有同樣的惡的本質(zhì)?！薄拔覀凅w會(huì)到不同地方機(jī)構(gòu)在價(jià)值觀念、強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)和語(yǔ)氣態(tài)度上是有很大不同的?！薄凹词乖谕活愋偷墓倭沤M織中，彼此之間也存在著很大的不同，因此，決定論者所認(rèn)為的官僚組織的絕對(duì)一致性是不正確的?！钡吕荩喝籼畋砣斯?/p>

6、意隱瞞信息或提供虛假信息，借此獲得或企業(yè)獲得政府救助，依據(jù)法律規(guī)定，可給予最高罰款5000美元或入獄半年的處罰。密歇根州：此表必須填寫(xiě)，據(jù)此作為判斷申請(qǐng)者是否可獲得救助的依據(jù)。華盛頓州：請(qǐng)仔細(xì)閱讀下列每一個(gè)問(wèn)題并認(rèn)真回答，通過(guò)問(wèn)題的答案來(lái)描述自己目前的狀況?？八_斯州：你可以請(qǐng)朋友、親屬、代理人、雇傭工人、機(jī)構(gòu)工作人員，或者其他人來(lái)幫助你填寫(xiě)一下表格。新墨西哥州：如果你和家人目前收入極少或沒(méi)有收入，則有可能在近期得到政府發(fā)放的食品救濟(jì)券。明尼蘇達(dá)州：根據(jù)明州信息保密法案，你有權(quán)知道為何要提供以下信息，以及所提供的信息的用途。馬里蘭州：我的家庭擁有 （數(shù)字）個(gè)成人和 （數(shù)字）孩子，非常需要得到資助

7、。延伸：官僚組織的“非同質(zhì)性”敦利威對(duì)尼斯坎南官僚預(yù)算最大化模型的批判敦利威指出，尼斯坎南的模型存在一個(gè)致命的弱點(diǎn)，即假定所有的官僚機(jī)構(gòu)都是一樣的。正是在這樣的假定下，尼斯坎南將復(fù)雜的官僚機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單化了，并將他自己從某個(gè)官僚機(jī)構(gòu)中觀察到的官僚預(yù)算行為一般化為所有官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算行為。敦利威的“官僚重塑模型”敦利威的“官僚重塑模型”對(duì)官僚機(jī)構(gòu)和預(yù)算組成的分類以及不同類型官僚機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行了具體分析 。政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算類型：核心預(yù)算、機(jī)構(gòu)預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算以及超項(xiàng)目預(yù)算。政府機(jī)構(gòu)的類型：供給性機(jī)構(gòu)、管制性機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)讓性機(jī)構(gòu)、契約性機(jī)構(gòu)、控制性機(jī)構(gòu)、征稅性機(jī)構(gòu)交易性機(jī)構(gòu)以及服務(wù)性機(jī)構(gòu) 。 政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算類型預(yù)算類

8、型具體構(gòu)成核心預(yù)算類似于常用的“運(yùn)行成本”，它指那些直接花費(fèi)在機(jī)構(gòu)自身運(yùn)作之上的支出 機(jī)構(gòu)預(yù)算包括核心預(yù)算以及機(jī)構(gòu)付給私營(yíng)部門(mén)的所有資金，這是機(jī)構(gòu)自身的決定能夠直接控制的所有支出 項(xiàng)目預(yù)算包括機(jī)構(gòu)預(yù)算，以及該機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到其他公共部門(mén)機(jī)構(gòu)用以消費(fèi)的所有資金 超項(xiàng)目預(yù)算包括機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目預(yù)算，以及其他機(jī)構(gòu)利用自身資源而進(jìn)行的所有支出。政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算類型廣東省2012年“十大民生實(shí)事”專項(xiàng)資金不同政府機(jī)構(gòu)所對(duì)應(yīng)的預(yù)算類型機(jī)構(gòu)類型職能與性質(zhì)預(yù)算類型供給性機(jī)構(gòu)直接向公眾或企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)出或提供服務(wù)，用他們自己的人員來(lái)執(zhí)行大多數(shù)政策。供給性機(jī)構(gòu)的職能通常是勞動(dòng)密集型的 核心預(yù)算在機(jī)構(gòu)預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算中占很大比例 管制

9、性機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是限制或控制個(gè)人、企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)的行為 與供給性機(jī)構(gòu)有著同樣的核心預(yù)算/機(jī)構(gòu)預(yù)算和機(jī)構(gòu)預(yù)算/項(xiàng)目預(yù)算曲線，但它的預(yù)算規(guī)模相對(duì)要小，他們的運(yùn)行相對(duì)廉價(jià) 轉(zhuǎn)讓性機(jī)構(gòu)在總體上是資金傳遞性組織，主要處理政府向私人或私人公司提供的某些形式的補(bǔ)貼和授權(quán)的支付業(yè)務(wù) 核心預(yù)算在機(jī)構(gòu)預(yù)算中占較低的比例，核心預(yù)算并不隨著項(xiàng)目預(yù)算而持續(xù)膨脹。此外，一旦基本的行政機(jī)構(gòu)適得其所，機(jī)構(gòu)預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算的大規(guī)模增長(zhǎng)就不會(huì)對(duì)運(yùn)行成本產(chǎn)生什么影響 不同政府機(jī)構(gòu)所對(duì)應(yīng)的預(yù)算類型機(jī)構(gòu)類型職能與性質(zhì)預(yù)算類型契約性機(jī)構(gòu)涉及開(kāi)發(fā)政府招標(biāo)的服務(wù)規(guī)格或資本項(xiàng)目，然后向私人部門(mén)公司出租合同 核心預(yù)算在契約性機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)預(yù)算中只占適度

10、的份額，但機(jī)構(gòu)預(yù)算幾乎占據(jù)它們所有的項(xiàng)目預(yù)算 控制性機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是以資助資金或政府間轉(zhuǎn)移支付的方式引導(dǎo)資金流向其他公共部門(mén)，并監(jiān)控這些政府組織如何花費(fèi)和執(zhí)行政策 核心預(yù)算和機(jī)構(gòu)預(yù)算在控制性機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目預(yù)算中只占很小的部分，但由于它們通常監(jiān)督地方政府或機(jī)構(gòu)，所以它們的超級(jí)項(xiàng)目預(yù)算可能呈大規(guī)模增長(zhǎng) 征稅性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌集政府財(cái)政資金，是勞動(dòng)密集型、文件傳遞型的組織 人員規(guī)模和核心預(yù)算都很大 敦利威的“官僚重塑模型”敦利威認(rèn)為，官僚效用與預(yù)算增長(zhǎng)的相關(guān)程度，在總預(yù)算的不同部門(mén)之間、不同類型的機(jī)構(gòu)之間都有相當(dāng)大的差別?！安煌愋偷模ㄕ畽C(jī)構(gòu)）預(yù)算強(qiáng)調(diào)不同類型機(jī)構(gòu)的存在，其中有許多與現(xiàn)有公共選擇理論闡釋中的直

11、線型官僚制范式并不一致?！?“只有我們準(zhǔn)確地知道了理性官員力圖促進(jìn)機(jī)構(gòu)支出有哪些要素時(shí)，才能解釋清楚官僚的預(yù)算最大化問(wèn)題?！闭材匪雇栠d對(duì)官僚組織的分類誤解二：私人機(jī)構(gòu)更加有效“這一信條（私人機(jī)構(gòu)更加有效）的產(chǎn)生是兩個(gè)觀點(diǎn)綜合的結(jié)果。觀點(diǎn)之一認(rèn)為即使政府的工作沒(méi)有糟糕透頂，政府也是一種惡。觀點(diǎn)二認(rèn)為私人組織的工作非常成功，否則的話它們就無(wú)法在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立足。從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)說(shuō)，圍繞官僚機(jī)構(gòu)展開(kāi)的批評(píng)主要認(rèn)為，官僚機(jī)構(gòu)缺乏能力、效率低下、不負(fù)責(zé)任、頑固不化，當(dāng)然批評(píng)并不局限于這些”。對(duì)官僚制的四個(gè)常見(jiàn)批判誰(shuí)的效率更高？化解誤解二：私人機(jī)構(gòu)更加有效（1）“政府和企業(yè)之間的差異并不是像人們想象的那樣清

12、晰?！保?）“企業(yè)組織本身的組織結(jié)構(gòu)也具有官僚組織的色彩?！保?）“對(duì)于私人組織而言，其目標(biāo)在于利益的獲取和規(guī)模的擴(kuò)充，而對(duì)于政府而言，很多時(shí)候會(huì)面臨復(fù)雜的、與既定法規(guī)不相協(xié)調(diào)的任務(wù)，政府必須遵守法律制定的程度，一旦政府的方向有偏離的趨勢(shì)，就必須嚴(yán)格要求它們撥亂反正”私有機(jī)構(gòu)更有效率嗎？羅納德.提普勒等的研究：對(duì)加州南部的67個(gè)政府供水組織和52個(gè)私人供水企業(yè)的供水成本進(jìn)行比較研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，從整體上來(lái)看，政府和私人組織在效率方面基本上沒(méi)有差異。薩姆.佩特茲曼的研究：74個(gè)由政府供電的城市的電價(jià)明顯低于由私人組織供電的72個(gè)城市的電價(jià)。邁克爾.克拉辛斯基的研究：研究安大略省的日間托兒中心，結(jié)果

13、發(fā)現(xiàn)，享受政府補(bǔ)貼的托兒中心在運(yùn)行成本上要明顯高于私人組織開(kāi)設(shè)的、不受補(bǔ)貼的托兒中心，成本較高的原因主要在于政府補(bǔ)貼的托兒中心的工作人員的工資較高、所接受的其他捐贈(zèng)物資又較少，同時(shí)提供的托兒服務(wù)質(zhì)量較高。詹姆斯.Q.威爾遜對(duì)官僚制的辯護(hù)“當(dāng)我們譴責(zé)官僚主義工作效率低時(shí)，我們的說(shuō)法并不絕對(duì)準(zhǔn)確” 。因?yàn)椋汗倭艡C(jī)構(gòu)相對(duì)于私營(yíng)機(jī)構(gòu)而言，其所面對(duì)的制約因素更多。官僚機(jī)構(gòu)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的價(jià)值追求不同。思考與討論官僚機(jī)構(gòu)行為的時(shí)候面臨的制約因素有哪些？官僚機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的價(jià)值追求有什么不同？官僚機(jī)構(gòu)面對(duì)的制約因素官僚機(jī)構(gòu)不能合法地保留其獲取的收入并把它用于其工作人員的個(gè)人利益；政府官員不是“剩余權(quán)益者”。官僚

14、機(jī)構(gòu)不能按照其領(lǐng)導(dǎo)人的喜好分配生產(chǎn)因素。 必須實(shí)現(xiàn)并非該機(jī)構(gòu)自己選擇的目標(biāo)；政府機(jī)構(gòu)的目標(biāo)往往取決于外在因素，如立法機(jī)構(gòu)、法庭、政治家和利益集團(tuán)等的需求等 ?！耙夜倭艡C(jī)構(gòu)辦不了的事？這太容易了！”“從操作層面上來(lái)講，政府的處境也相當(dāng)?shù)钠D難，公眾很多時(shí)候希望政府完成的是一些彼此之間相互矛盾且不可協(xié)調(diào)的任務(wù)?！薄耙泼窬重?fù)責(zé)執(zhí)行下列彼此有沖突的任務(wù)：阻止非法移民進(jìn)入美國(guó)，同時(shí)保證美國(guó)發(fā)展所必須的足夠的農(nóng)業(yè)工人入境，嚴(yán)密監(jiān)視那些試圖進(jìn)入美國(guó)的外國(guó)人，同時(shí)推動(dòng)和促進(jìn)外國(guó)游客赴美，巡查并驅(qū)逐非法入境者，且不能因此破壞民眾生活，侵犯公民權(quán)利，解雇低收入雇用的工人”?！皟呻y處境”“人們期望矯正機(jī)構(gòu)的管教人員

15、在關(guān)押罪犯的時(shí)候既要保證犯人不能越獄，又必須降低關(guān)押的成本，同時(shí)還要教化他們重新成為好的公民?！薄皩?duì)于食品及藥物管理局的工作人員來(lái)說(shuō)，一方面他們必須阻止所有具有危險(xiǎn)性的藥品在市場(chǎng)上流通，另一方面又不能阻礙新藥的上市”?！碍h(huán)境保護(hù)局一方面需要負(fù)責(zé)凈化空氣、水、清除垃圾，避免環(huán)境成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品，另一方面他們所制定的規(guī)章條例又必須以不阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提?！薄叭藗円笳疄楣裉峁┳詈玫姆?wù)，但同時(shí)又必須節(jié)省開(kāi)支”?！皟呻y處境”“從外部來(lái)講，政府機(jī)構(gòu)受到多個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的制約，比如說(shuō)審計(jì)署、立法委員會(huì)、預(yù)算辦公室，以及研究機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目評(píng)估部門(mén)。這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作并不只是單純?yōu)榱送瓿伤麄兊臋C(jī)構(gòu)職責(zé)，更主

16、要的是為了服務(wù)于外部政治力量和其他的權(quán)力重心，比如說(shuō)行政人員、訴訟委托人組織、工會(huì)、議會(huì)各黨派、各階層的政治活動(dòng)家，還有那些走廊議員們?！薄坝捎谟羞@些利益多元化而又相互沖突的組織的存在，導(dǎo)致政府無(wú)論怎樣做都會(huì)受到批評(píng)?！薄胺蔽目d節(jié)”“是不是相比較私人組織來(lái)說(shuō)，政府中的繁文縟節(jié)更加盛行呢？導(dǎo)致這種情況產(chǎn)生的原因不在于政府的規(guī)章制定系統(tǒng)本身非常糟糕，而是因?yàn)檎嗟厥艿搅藖?lái)自外部的力量的監(jiān)督壓力，比如說(shuō)權(quán)力實(shí)施程序、道德法、會(huì)計(jì)核查和審計(jì)、公民服務(wù)規(guī)章以及信息自由法等。所有的這些監(jiān)督都源自于我們的憲法、權(quán)力制衡以及價(jià)值系統(tǒng)?！薄翱偠灾?，官僚系統(tǒng)內(nèi)的成員們總是處在一個(gè)兩難的境地之中，因?yàn)樗麄兯?/p>

17、應(yīng)對(duì)的不是某一個(gè)單獨(dú)的利益群體或是單純的市場(chǎng)需求，相反，他們所面對(duì)的而且必須面對(duì)的是政治的所有過(guò)程。在這一過(guò)程之中追求的是許多相互競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值觀和需求，因而不可避免地有一些訴求是無(wú)法達(dá)到的，有一些要求是無(wú)法滿足的?！惫倭艡C(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的價(jià)值追求不同私營(yíng)機(jī)構(gòu)更加關(guān)注效率，而效率并不是官僚機(jī)構(gòu)行為唯一的考量因素，對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)而言，公平問(wèn)題、責(zé)任問(wèn)題、順應(yīng)民意問(wèn)題以及完善財(cái)政制度問(wèn)題同樣是重要的?！靶矢叩木炀衷谒褜ぷ锓笗r(shí)可能不會(huì)向犯罪宣讀有關(guān)他們的權(quán)利的條文，不允許他們請(qǐng)律師，或不按法院簽發(fā)的保釋令而釋放他們。 ”“美國(guó)憲法所規(guī)定的制衡制度反映了我們渴望減少政府官員在管理工作中的專橫行為的一種愿望

18、。這種愿望的基礎(chǔ)是，認(rèn)為低效是為自由和具體問(wèn)題分析而付出的較小代價(jià)?！?化解誤解二：私人機(jī)構(gòu)更加有效“并沒(méi)有廣泛的證據(jù)可以標(biāo)明私人組織在提供公共服務(wù)時(shí)花費(fèi)的成本更少”，“也沒(méi)有切實(shí)的證據(jù)標(biāo)明公共組織在管理效率上比私人組織低?！薄皬恼w上來(lái)看，聯(lián)邦政府所服務(wù)的公眾對(duì)于政府服務(wù)的滿意度指數(shù)和整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)非常接近。從效率提高上來(lái)看，聯(lián)邦政府近年來(lái)在效率提升方面并不亞于私人組織?！睂?duì)官僚制的四個(gè)常見(jiàn)批判批判三：官僚制是反民主的“官僚制的形式理性、不透明性、組織僵化以及等級(jí)制的特性，使得它不可避免地會(huì)與民主制發(fā)生沖突官僚個(gè)人融合成一個(gè)集團(tuán)，并相互整合為官僚機(jī)器。這些官僚在利益上保持一致，以確保

19、機(jī)器的各項(xiàng)功能得以延續(xù)，并在社會(huì)上維持其權(quán)威?！保W文.E.休斯）“官僚是特殊的閉關(guān)自守的集團(tuán)官僚從來(lái)也不是市民社會(huì)本身賴以捍衛(wèi)自己固有的普遍利益的代表，反而，正是國(guó)家用以管理自己反對(duì)市民社會(huì)的全權(quán)代表”。（馬克思）誤解三：官僚組織區(qū)別對(duì)待公眾“官僚機(jī)構(gòu)服務(wù)于中產(chǎn)機(jī)構(gòu)，不顧少數(shù)族裔和窮人的死活，這是人們對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的第二個(gè)誤解。因而，公眾認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)四歧視窮人和少數(shù)族裔的”?！霸谧杂芍髁x者們看來(lái)，街頭官僚們總是把窮人當(dāng)作麻煩來(lái)看待，在稀缺資源的分配和優(yōu)先權(quán)方面，官僚們對(duì)窮人的需求總是置之不理，矛盾油然而生?！被庹`解三：官僚組織區(qū)別對(duì)待公眾“在官僚機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的時(shí)候，不同的公眾有不同的要求，

20、不同的要求導(dǎo)致了公共服務(wù)之間存在一定的不同?！薄翱偟膩?lái)說(shuō)，研究中的確發(fā)現(xiàn)對(duì)富人和窮人所提供的服務(wù)存在不同，但是這種差異卻并不是官僚們主觀上故意造成的。導(dǎo)致這種差異存在的原因在于歷史上的種族隔離、現(xiàn)今的收入差距、居住地區(qū)的客觀情況，以及各不相同的服務(wù)要求?！薄肮倭艂?cè)跊Q策的時(shí)候總是依照一定的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行的，他們的行動(dòng)受到歷史形成的現(xiàn)實(shí)和現(xiàn)今制定的要求的制約，并不能隨心所欲?！狈N族、收入水平與公共服務(wù)之間的相關(guān)性？弗蘭克.利維等的研究：街道修繕工作開(kāi)展與否和居住在這附近的是窮人還是富人無(wú)關(guān)。馬拉登卡的研究：當(dāng)人們有了更換交通信號(hào)燈的要求時(shí)，官僚機(jī)構(gòu)并不會(huì)依據(jù)提出要求的是黑人還是白人來(lái)決定是否更換

21、交通信號(hào)燈，而是依據(jù)事故發(fā)生率、交通噪音大小、附近是否有學(xué)校等因素來(lái)作出選擇。擴(kuò)爾特的研究：在富人居住區(qū)（通常居住的都是白人）有較多的路燈，但在木房子聚集區(qū)（通常居住的都是黑人）消防栓的數(shù)量較多。利維和奧克蘭的研究：教育資金在不同收入人群和不同種族人群之間的分配呈現(xiàn)出“U”形狀，最富的地區(qū)和最窮的地區(qū)獲得的利益都高于中間收入地區(qū)。化解誤解三：官僚組織區(qū)別對(duì)待公眾“美國(guó)確實(shí)存在社會(huì)歧視但不能將歷史局限與整個(gè)社會(huì)造成的問(wèn)題歸咎于官僚組織”。人們一方面指責(zé)官僚制造成了社會(huì)不公正，但另一方面他們又在實(shí)際生活中依靠官僚制緩解不公正現(xiàn)象?！皼](méi)有官僚制，社會(huì)將變得更加不公正，政府行為將更具有不確定性”。官僚

22、的代表性“與許多其他國(guó)家中的文職人員的錄用不同，美國(guó)的官僚來(lái)自這個(gè)國(guó)家的各個(gè)社會(huì)階層、集團(tuán)以及宗教團(tuán)體?！薄霸谄湮穆毴藛T方面，美國(guó)這個(gè)國(guó)家的多樣性比在其他任何地方都得到了更好地體現(xiàn)”?！懊绹?guó)的官僚無(wú)論如何不是由封閉的精英圈子組成的?！惫倭诺幕菊蝺r(jià)值觀“雖然政府官僚有時(shí)被負(fù)面地描述成膽小怕事而又盲目自大，成事不足而又?jǐn)∈掠杏?，意志薄弱而又具有馬基雅維利主義色彩，但是事實(shí)上，官僚與一般民眾對(duì)于一些主要的公共和私人問(wèn)題的態(tài)度是相當(dāng)一致的?！薄芭c其他美國(guó)人相比，官僚更有可能參加投票，按時(shí)納稅，加入一些政治和社會(huì)性組織，以及維護(hù)少數(shù)族裔的權(quán)力和社會(huì)平等等原則?！惫倭诺娜烁瘛芭c理論上那些對(duì)官僚人格描述

23、的陳詞濫調(diào)所不同的是，這2100萬(wàn)的個(gè)體并沒(méi)有表現(xiàn)出僵化機(jī)械、墨守成規(guī)、小心翼翼、沒(méi)有人情味、盛氣凌人、令人敬畏、虛偽、高高在上，行事遮遮掩掩的個(gè)性特征。恰恰相反，這些特征往往在他們那里得不到體現(xiàn)?！睂?duì)官僚制的四個(gè)常見(jiàn)批判誤解四：官僚機(jī)構(gòu)總是阻礙變革且不愿改變杰拉爾德.凱登認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)天生就具有一種“惰性”，他列舉了種種“官僚機(jī)構(gòu)缺陷”：安于現(xiàn)狀、滯后、害怕變化、不接受建議、學(xué)習(xí)能力低下、頑固不化、缺乏想象力、僵化刻板、停滯不前等。正是由于上述“缺陷”，從而在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成了一種“舒適、平靜、放松的氣氛，在這種氛圍下，工作延續(xù)固定的模式”，“舊形式和舊規(guī)則獲得了保護(hù)，缺點(diǎn)和不足得不到克服，錯(cuò)

24、誤和過(guò)失日益重復(fù)。即使官僚機(jī)構(gòu)真的進(jìn)行了改革，其改革也一定是緩慢的、漸進(jìn)的、可預(yù)計(jì)的，而且改革的方向還不一定就是正確的”?；庹`解四：官僚機(jī)構(gòu)總是阻礙變革且不愿改變“總的來(lái)說(shuō)，我們可以發(fā)現(xiàn)官僚組織的文化中并沒(méi)有讓它們天生就對(duì)變革存在抵制心理，它們自身的結(jié)構(gòu)和所處環(huán)境并不能說(shuō)明政府機(jī)構(gòu)是遲鈍的、頑固不化的、不具備學(xué)習(xí)能力的，以及抵制變革的?！薄皬臅?shū)中所提到的政府改革相關(guān)案例中可以發(fā)現(xiàn)，相比較私人組織而言，政府的改革更加普遍?！薄罢畽C(jī)構(gòu)是具有非凡的創(chuàng)新精神的?！薄凹s有三分之一的城市的政府報(bào)告中提到，在他們轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生了政策方面的改革，并且市長(zhǎng)和市級(jí)管理者在改革過(guò)程中都發(fā)揮了重要的作用?！薄暗胤接⑿?/p>

25、們的光榮事例舉不勝舉，比如說(shuō)西雅圖為那些無(wú)家可歸的人們?cè)O(shè)立了電子語(yǔ)音郵件信箱，洛杉磯引進(jìn)了交通管理自動(dòng)系統(tǒng)，印第安納波利斯利用電腦系統(tǒng)來(lái)管理獲得醫(yī)療補(bǔ)助的病人的相關(guān)資料?！薄磅U里斯研究的1990-1994年間的案例中官僚阻礙變革的情況僅占18%，在1995-1998年間的案例中這一比例為17.4%”。小結(jié)：官僚制的“不能承受之重”1、官僚組織承擔(dān)著眾多復(fù)雜、自相矛盾且沒(méi)有實(shí)現(xiàn)可能性的目標(biāo)。一旦官僚組織無(wú)法完成人們的期望，就可能被指責(zé)缺乏效率、回應(yīng)性與責(zé)任感。2、委托代理的行政模式侵蝕了官僚制的能力。州與地方政府的官僚機(jī)構(gòu)遭遇到強(qiáng)烈的政治困難，大量的時(shí)間與資源都被浪費(fèi)在政治過(guò)程中而不是提供服務(wù)的

26、過(guò)程中。3、官僚制不僅要自身運(yùn)行正常還必須解決社會(huì)問(wèn)題。人們過(guò)高估計(jì)了官僚制解決問(wèn)題的能力。4、官僚制對(duì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用可能被低估。官僚制能夠?yàn)樯鐣?huì)變革提供資源支持、組織指導(dǎo)等多方面幫助，官僚組織是大規(guī)模、有計(jì)劃的社會(huì)變革的必要力量。小結(jié)：“官僚制迷思”美國(guó)公共行政領(lǐng)域中存在巨大的“官僚制迷思”一方面，官僚制的績(jī)效是令人滿意的，但另一方面，人們對(duì)于官僚制的負(fù)面評(píng)價(jià)越來(lái)越多。這種巨大的“官僚制迷思”的根源有可能存在于美國(guó)的獨(dú)特文化之中：美國(guó)人對(duì)于政府的習(xí)慣性懷疑使得官僚制特別容易受到攻擊，美國(guó)官僚制似乎成為自由、獨(dú)立與企業(yè)精神的對(duì)立面?！肮倭胖苹驹瓌t的比喻”“第一條基本原則是一個(gè)好的官僚體系對(duì)于一個(gè)自由社會(huì)、民主政治和資本主義經(jīng)濟(jì)是必不可少的?！薄暗诙€(gè)官僚制的基本原則是，由于其不可或缺性，因此必須對(duì)它加以適當(dāng)照料?！薄白鳛橐环N與歷史息息相關(guān)，體現(xiàn)著智慧、技能和人類希望的復(fù)雜的社會(huì)制度安排，官僚制必須受到精心的照料。這種培育照料的責(zé)任屬于公共行政領(lǐng)