公域之治的轉型-對公共治理與公法互動關系的-種透視

1、公域之治的轉型 對公共治理與公法互動關系的 種透視羅豪才宋功德 由民選的、法定的或者約定的公共機構行使公共權力來管理社會共同體、維 護公共秩序、提供公共物品以實現公域之治， 這是社會得以存續(xù)的 個基本前提。 公域之治盡管有多種模式， 但國家管理模式與公共治理模式無疑最具代表性。 對 于“管理 ”，中國的公眾和學者恐怕都不會陌生。 至于 “治理”，我們或許因為家 喻戶曉的“綜合治理 ”似乎也不太陌生，但事實上，引進、解釋、援引和關注 “公共 治理”概念卻為時不久。公共治理”中的 治理”譯自 合OVCF九扛九CC,也有學者將其譯 作“治道 ”。在詞源上，合OVCF九扛九CC 詞源于拉丁文和古希臘語

2、，原意是控制、 引導和操縱，長期以來一直與 合OVCF九垃C九t ” 詞交叉使用，主要用于與 國家公共事務相關的管理活動和政治活動。 自從世界銀行在其 1989 年的世界發(fā)展報告 中首次使用 “治理危機 ”這概念之后， “治理”概念便迅速進人政治學、經濟學和管 理學視野當中，并被賦予各種含義，出現多種用法。 按照全球治理委員會于1995 年在份題為我們的全球伙伴關系的研究報告中的定義，治理是指各 種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和， 它是使相互沖突 的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)過程。 依據指向的不同，治 理可以分為兩種基本類型 :是指向私域的私人治理，如公

3、司治理 ;二是指向公共領 域的治理，亦即公共治理。 有目共睹的是， “公共治理 ”概念在短短數年中后來 居上， 躍成為公共行政學的 個核心范疇。 我們相信，隨著公共治理與公法互 動關系的日益凸顯， “公共治理 ”這個概念在不久的將來也會成為公法學的 個基 本范疇。 本文先行 步，旨在拋磚引玉，希望能夠喚起更多的公法學者研究、 關注這全新主題。 、國家管理失靈推動公共治理興起 大致說來，公域之治模式主要有三種 : 是由國家作為唯 的管理主體，實行 封閉性和單向度管理的國家管理模式 ;二是由國家與各種社會自治組織共同作為 管理主體，實行半封閉和單向度的公共管理模式 ;三是由開放的公共管理與廣泛 的

4、公眾參與這兩種基本元素綜合而成的公共治理模式， 其典型特征是開放性和雙 向度。 當前，國家管理模式因其失靈而日益衰退，取而代之的公共管理模式通過開放公共過程來拓展公眾參與空間， 公共治理模式因此普遍興起， 逐漸發(fā)展成為 種主導性公域之治模式。()國家管理模式的基本特征與 “國家管理失靈 ”國家管理模式的基本特征 由于民族傳統(tǒng)的不同，以及對國家能力及其理性運作的信任程度不同，歷史 上曾出現了 “夜警國家 ”和“全能國家 ”這兩種基本的國家管理模式，二者在人性 基礎、行為假定、管理范圍和管理方式等諸多方面存在顯著差異。盡管如此，二者卻分享國家管理模式以下 些基本特征 : 則，國家管理的實質是統(tǒng)治，

5、旨在 維護公共秩序， 追求公共利益的最大化 其本質是維護統(tǒng)治秩序、 追求統(tǒng)治階 級利益的最大化。 二則，國家是唯 “合法 ”的管理主體，通過各類、各級國家機 構或者公營企業(yè)壟斷公共事務的管理， 不允許其他社會組織與其分享公共權力與公 共權威，形成 個以國家為中心的封閉性管理模式。 三則，作為國家管理的核 心，政府管理主要服從政治，而非科學，行政并不獨立，唯政治馬首是瞻。 四則，衡量國家管理正當性的標準，或者是 “君權神授”，或者是“精英統(tǒng)治”，或者是 “職 權法定 ”，皆屬謀求公眾認同的形式標準，而非崇尚自由、推崇真理、以人為本等實 質標準，這就導致國家管理過程容易變異成為公務人員消極服從規(guī)則

6、或者其他權 威的過程。 五則，國家管理依托于體系龐大、層次復雜的宮僚體制，等級森嚴， 管理主體與管理對象明顯不平等， 下級無條件服從上級， 公眾無條件服從政府， 主 要采取強制性方式，管理方式僵化。 六則，國家管理經常自我免責，缺乏充分的 自我監(jiān)督，與此同時， 卻片面強化公民的法律責任和道德責任， 通過使用或者威脅使 用 嚴刑峻法的方式來預防和制裁公民的違法行為，以實現對公民的規(guī)訓。國家管理失靈的典型癥狀 歷史經驗表明，國家管理看似滴水不漏，實則嚴而不厲。 僵化的國家管理經 常導致公域之治目標的落空，暴露出國家管理的失靈 :則，國家管理能力不足。 為了解決源源不斷的經濟社會問題， 國家機關盡管

7、超負荷疲勞運轉， 但仍然力不 從心，因立法能力不足而致立法滯后，留下法律空白 ;因執(zhí)法能力不足而致法律 經常被束之高閣，出現政府失敗 ;因司法能力不足而致通過公正化解糾紛來監(jiān)督權力與救濟權利的司法目標大打折扣。 二則，國家管理效果不佳。 國家管理經常 反應遲鈍，行動遲緩，跟不上經濟、社會發(fā)展節(jié)奏 ; 國家權力運作過程經常出現梗 塞，機制更新緩慢 ;國家管理的越位、錯位、缺位或者不到位，導致國家之于公民而 言經常是維權不足、 侵權有余， 出現集體選擇劣勢與私人選擇劣勢的并存， 嚴重地 制約著社會資源的最優(yōu)配置和社會財富的公平分配，造成公共關系緊張。 三則， 國家管理的正當性受到質疑。 由于國家管

8、理經常在公平與效率、自由與秩序、公、人益 與私益之間顧此失彼， 阻礙著經濟社會發(fā)展， 制約著公民權益的增長， 妨礙著公 民自由的拓展和公民價值的提升， 公眾因此對國家缺乏信任感， 對國家管理狀況不 滿意，進而對國家管理的正當性提出挑戰(zhàn)， 對國家管理的必要性與可能性產生懷 疑。內、外二因的 “里應外合 ”造成國家管理失靈 造成國家管理失靈的原因是多方面的，概而言之，主要有內、外兩種，二者從 兩個方向上對國家管理模式施加壓力。 其中，內因主要有以下四點 :則，盡管 國家管理因奉行宮僚體制而具有整齊劃 和令行禁止的優(yōu)勢， 但換個角度看， 它可 能變成管理主體單 、管理方式機械、管理程序繁雜的劣勢，事

9、實上，國家管理 經常弄巧成拙、適得其反。 二則，為了確保國家管理的統(tǒng) 性和權威性，管理過 程傾向于內斂和封閉，形成管理主體與管理對象的二元對立，雙方法律地位不平等， 這就抽除了政府與公眾溝通、 互動的前提與基礎， 割斷了正當過程與結果正義之間 的內在聯系。 三則，立法機關、行政機關與司法機關，三者或者因無明確分權 而致權力制衡的弱化或者缺失， 或者因過度強調分工而致各自為戰(zhàn)、 相互掣肘， 難以 形成合力，導致國家管理協調成本過高，效率低下。 四則，缺乏 套完善的內部 制約、激勵機制， 造成公務人員行為選擇、 國家機構決策與國家管理目標三者之間 的嚴重脫節(jié)， 國家權力因此變異， 難免要出現立法交

10、易、 執(zhí)法謀私和司法不公的權 力 腐敗、權力濫用問題，使國家管理陷人國家權力機構化、機構職權私人化、私人 訴求合法化的怪圈，公共關系因假公濟私而惡化。 造成國家管理失靈的外因主要來自以下三個方面 :是國家管理模式無法適 應自然環(huán)境的變化。 隨著人們認識自然、改造自然能力的增強，人與自然之間的 關系變得日益復雜。 例如環(huán)境惡化刺激人們全面反思人類中心主義的管理觀， 頻繁發(fā)生的自然災害迫使人們重新考量國家的應急管理能力。 二是國家管理模式 無法適應社會結構日新月異的變化。 有目共睹的是，經濟的市場化和全球化， 對國家的經濟調節(jié)和微觀規(guī)制都提出更高要求;利益主體的多元化和社會構成的階層化催生各種利益

11、集團，它們迫切要求通過政治參與來改善其經濟狀況;技術創(chuàng)新不斷拓展公域范圍 例如網絡技術制造出全新的電子空間， 導致國家管理 任務劇增。 不言而喻，公域的拓展、公域問題的復雜化、公共關系矛盾的日益突 出、公域之治難度的不斷提高， 必然要導致與傳統(tǒng)的公域之治相稱的國家管理模式的 捉襟見肘。 三是封閉性、單向度的國家管理模式本身無法回應提升公民價值的 訴求。 公民的權益訴求不可能 成不變，會隨著經濟社會的發(fā)展而水漲船高，權、人益 的拓展具有剛性和不可逆性。 隨著經濟社會的快速發(fā)展， 元化的國家管理模 式顯然已經不可能從實體上回應這種提升權益的訴求。 不僅如此，隨著現代社會 主 體性的全面復蘇和主體間

12、性的迅速成長，公眾的程序性權益訴求更是與日俱增， 人們已經不再滿足于消極、 被動地等待國家供給公共物品， 而要以主體身份廣泛 參與公共物品的生產與分配過程，尋求公域之治過程正當與結果正義的統(tǒng) 。我們認為，國家管理失靈是以上這些內因與外因 “里應外合 ”的結果。 尤其 是自 20 世紀中后期以后， 方面，政治、經濟、社會發(fā)展變化的節(jié)奏越來越快， 公 眾對公共秩序與公民自由的要求越來越高， 對公域之治過程的透明性和開放性以 及參與其中的要求越來越強烈， 信息網絡技術的發(fā)展也為公眾參與提供了更加多 元的渠道 ;另 方面，由于權力資源日益稀缺，權力濫用的回報隨之提高，這就 導 致濫用的風險概率越來越高

13、，權力 “尋租 ”、權力腐敗現象越來越嚴重，國家管理 效率越來越不能令人滿意。 這兩個方面的發(fā)展變化對于步履維艱的國家管理模 式而言無疑是雪上加霜， 國家管理模式由于已經無法通過自我修正的方式來消化 這些問題，緩解這種內在張力，從而處于瓦解的邊緣。 正因為如此，在西方國 家普遍興起了 場旨在推行績效管理、 強調顧客至上與服務意識、 在政府管理中引進 競爭與市場機制的政府改革運動 這就是所謂的 “新公共管理運動 ” 。 美國著名政治學家、行政學家B.蓋伊彼得斯教授將這場眼花繚亂、席卷全球的公域 之治模式變革歸結為四種，即市場式政府（強調政府管理的市場化 ）、參與式政府（主張對政府管理有更多的參與

14、 ）、彈性化政府 （認為政府需要有更多的靈活性 ） 和解制型政府 （提出減少政府內部規(guī)制 ）。作為這場波瀾壯闊的行政變革的 個結果，重在實現管理主體多元化的公共管理模式首先脫穎而出， 而主張開放的 公共管理與廣泛的公眾參與相結合的公共治理模式也呼之欲出， 國家管理模式日 漸式微。（二）從國家管理拓展為公共管理 鑒于國家管理失靈的 個基本缺陷就是 元化管理，取而代之的公共管理， 就試圖通過管理主體的多元化來拯救管理模式。 所謂公共管理， 般認為是指 政府公共部門、 非營利部門等社會公共組織為建立與維持公共秩序、 實現和保護公 共利益的目的，運用政治的、法律的、經濟的和管理的理念與方法，依法制定與

15、 執(zhí)行公共政策、管理公共事務、提供公共服務的活動。 公共管理模式推崇社會導 向、任務導向、 結果導向、顧客導向、市場導向等理念， 主張運用諸如編制戰(zhàn)略計劃、 加強領導與管理、推進組織的變化與發(fā)展、傾聽顧客聲音、提高服務質量、項目評 估、管理信息系統(tǒng)等管理方法。 就邏輯上而言，不同類型的國家管理模式在這場“拓展 ”運動中確立的重點與難點不可能同出 轍，甚至有可能恰好相反。 例如， 對于全能國家而言，主要是通過收縮國家管理范圍來拓展社會自治空間;而對于“夜警國家 ”而言，強化國家管理職能則是 個重要方面。 盡管如此，由于當前 正在進行的這種 “拓展”或者發(fā)生于轉型國家 例如中國、越南等，正在從全能

16、 政府向有限政府轉變 ;或者發(fā)生于受凱恩斯主義影響而導致國家職能過分膨脹的西 方國家 例如處于私有化和公共行政改革浪潮之下的英國、 新西蘭、美國等， 正在進行 場放松規(guī)制的規(guī)制改革運動。 因此就事實而言，從國家管理 “拓展”為 公共管理， 就是在對過于寬泛的國家職能加以全面反思的基礎上， 收縮國家管理 范圍，弱化國家統(tǒng)治，以便重建或者建構市場價值，培育和發(fā)展社會自治。 1.從國家管理拓展為公共管理發(fā)生的主要變化 關于從國家管理拓展為公共管理發(fā)生的深刻變化，有行政學者將其描述為由 內部取向轉向外部取向，由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效， 公共管理的政治環(huán)境、戰(zhàn)略管理、績效評估、公共

17、責任成為核心主題。 我們認為， 從公法的角度來看， 從國家管理模式拓展為公共管理模式， 在管理理念、 管理主 體、管理導向、管理層次、管理方式等諸多方面都發(fā)生顯著變化:則，管理理念取代統(tǒng)治理念成為公共領域的主導理念，推動公域精神的重塑。 二則，國家不再是控制公域的唯 主體，第三部門廣泛介人并與國家機關分享公共權威，出現 公共管理主體的多元化。 三則，衡量公共管理正當性的標準，不僅要求在形式 上符合法律或者契約， 還要求在實質上有利于提高公共產出績效， 強調公共組織或 非營利組織應當能夠提高納稅人所要求的效率和有效性，從過程導向轉為結果導向。 四則，對政府的全能假定和對公務人員的利他性假定，因普

18、遍出現的政府失靈而遭到諷刺與否定， 取而代之的是有限理性和利己假定， 政府因此全面轉型 : 由全能政府、權力政府、規(guī)制型政府向有限政府、責任政府、服務型政府轉變。五 則，為了順應扁平化的信息管理要求， 再加上社會自治組織的介人， 公共管理層 次明顯減少，由縱向模式向橫向模式轉換。 六則，公共管理方式的多元化初露端 倪， 在規(guī)制、處罰等強制性管理方式之外出現諸如指導、契約等非強制性管理方式。 此外，公共資源配置也主要由政府分配轉為政府分配與市場機制配置的結合;公共管理經費也由完全依靠稅收轉為部分依靠稅收， 部分依靠會費、 捐贈、收費等。 2.公共管理只能有限緩解公域之治的內在張力 盡管從國家管理

19、模式拓展為公共管理模式，對于理順公共關系、解決公共問 題、提供公共物品而言無疑是 個巨大進步， 使只能由國家訴諸強制方式壟斷實 行公域之治這種似是而非的觀念成為歷史。 但是，僅僅通過拓展管理主體的方 式 顯然不足以彌補國家管理模式的結構性缺陷。 事實上，在 “管理 ”這面共同的旗 幟下，深受管理理念支配的公共管理模式必然要在許多方面與國家管理模式大同 小異:則，二者都將維護公共秩序當做管理目標，都主要依靠行使公共權力的 公 共機構來實現公共管理目標， 私人則被假定為公共秩序的潛在威脅者， 只能成為 管理的對象。 二則，二者都旨在實現公共利益的最大化，而私人利益則被視作 公 共利益的對立面，在管

20、理視野中沒有立錐之地。 三則，將公共機構與個人和私 人 組織視為 對范疇， 方是為維護公共利益而行使公共權力的管理主體， 另方 則是作為管理對象，二者法律地位明顯不平等。 四則，國家機構與社會公共組 織 的管理地位存在尊卑之別， 國家扮演主角， 社會公共組織只是配角， 只具有輔助 功 能、起補充作用 這集中體現為國家被當做 “掌舵者”，享有壟斷制定規(guī)則和 實 施、適用絕大部分規(guī)則的權力， 而社會自治組織則主要是公共規(guī)則的遵守者， 只在少數場合有可能成為部分公共規(guī)則的實施者和適用者， 基本上沒有公共規(guī)則制定 權。 五則，公共權力運作的基本模式是單向度的，公共意志從居于上位的管理 者那里流淌到處于

21、下位的管理對象那里， 后者只能唯命是從， 二者之間的區(qū)別僅 在于是個“源頭”還是多個 “源頭”，似乎并不存在根本性差異。 就此而言，作為國家管理模式的 種改良形態(tài)，公共管理模式只能在 定程 度上緩解公域之治的內在張力，無法根治國家管理的失靈 ;只是放松了管理模式 對經濟社會發(fā)展和技術創(chuàng)新的嚴重束縛， 并未將其解除。 “管理 ”理念依然如故， 深層次的失靈問題仍然懸而未決， 全面拓展公民自由、 提升公民價值的訴求仍然 得不到有效滿足。 不僅如此，由于取代國家管理模式的公共管理模式要求從過 程導向轉為結果導向， 這有可能誘致公共行政從重程序的極端走向藐視程序的另 個極端，忽略程序正義之于實體正義的

22、重要意義，從而帶來 種新的危險 :程序 正義被隨手扔掉，而實體正義卻遙不可及。 有鑒于此，要從根本上解決公域之治 的難題，就必須在公共管理的基礎上繼續(xù)前行， 尋找 種符合現代公域之治內在要 求，能夠通過分散權力來集中民意， 有能力解決直接民主與代議制民主兩難選擇 的公共治理模式。（三）公共治理的興起 :公眾廣泛參與基礎上的開放型公共管理 俞可平認為， “治理”詞的基本含義是指在 個既定的范圍內運用權威維 持秩序，滿足公眾的需要 ;治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引 導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。 國外有學者精 辟地指出， “實質上，治理是將不同公民的偏好意

23、愿轉化為有效的政策選擇的方 法手段，以及將多元社會利益轉化為統(tǒng) 行動，并實現社會主體的服從。 ” 我們認 為，所謂公共治理， 就其構成而言， 是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與 元素整合而成 “公共治理 :開放的公共管理 斗廣泛的公眾參與 ”，二者缺 不可。 其中，開放的公共管理是前提，主要用來發(fā)揮集體選擇優(yōu)勢 ;而廣泛的公眾 參與是基礎， 主要用來發(fā)揮個人選擇優(yōu)勢， 公共治理模式試圖通過這種整合來同時 擁有兩種優(yōu)勢。1.公共治理模式的基本特征 關于公共治理模式的基本特征，不少行政學者將其歸結為公共性、適應性、效 能性、法治性、回應性、公平性六個特點。 在我們看來，較私域的公司治理模 式和公域的公共管理模式而言， 旨在實現程序正義與實體正義的統(tǒng) 、治理過程與治 理績效的統(tǒng) 、形式理性與實質理性的統(tǒng) 的公共治理模式， 具有以下幾個基本 特征 :則，在公域之治的理念上，這種模式主張確立 種體現民主參與的治理 理 念，強調對公共關