試論法院調(diào)解制度的弊端和完善

1、試論法院調(diào)解制度的弊端和完善 內(nèi)容提要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，曾對(duì)民事糾紛起到很大作用的法院調(diào)解制度顯露出諸多弊端，阻礙了我國(guó)民事審判改革的進(jìn)行，對(duì)這一制度進(jìn)行探討是非常必要的。本文旨就法院調(diào)解制度的弊端及完善問(wèn)題進(jìn)行探討。文章首先對(duì)當(dāng)前的法院調(diào)解制度進(jìn)行了深入分析，指出該制度存在著以調(diào)代審、以“和稀泥”代替“查明事實(shí)真相”、強(qiáng)制與自愿相矛盾、原有的調(diào)解制度與當(dāng)前的民事審判方式改革相沖突的四個(gè)弊端；接著針對(duì)弊端提出完善我國(guó)調(diào)解制度的構(gòu)想；切實(shí)落實(shí)好自愿原則、明確確定調(diào)解的適用范圍、實(shí)行調(diào)解程序與判決程序的分離，建立有效的監(jiān)督機(jī)制。法院調(diào)解，又稱(chēng)訴訟調(diào)解，是我國(guó)民事審判方式改革的重要內(nèi)容之

2、一。近幾年來(lái)，隨著民事審判方式改革的發(fā)展，在法學(xué)界和司法界都對(duì)法院調(diào)解制度提出了不同的看法，歸納起來(lái)有廢除、保留、改革完善三種不同觀點(diǎn)。筆者贊同第三種觀點(diǎn)。并試圖對(duì)法院調(diào)解制度存在的弊端及其完善問(wèn)題談?wù)勛约旱目捶?。一、法院調(diào)解制度的弊端改革我們的調(diào)解制度應(yīng)針對(duì)存在的弊端進(jìn)行。如果對(duì)法院調(diào)解制度存在的弊端沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)和深入分析就提出改革方案，不會(huì)有好的效果。歸納起來(lái)法院調(diào)解制度的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、以調(diào)解程序代替審判程序從客觀上縱容某些審判人員違反程序法辦案，使法定的程序形同虛設(shè)，從根本上損害了實(shí)體正義。調(diào)解程序與審判程序是兩種性質(zhì)不同的程序。從要求上看，調(diào)解程序比較簡(jiǎn)單，可以由審

3、判員一人主持，也可以由合議庭主持，并盡可能就地進(jìn)行，可以用簡(jiǎn)便方式通知當(dāng)事人、證人到庭。在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，只要當(dāng)事人自愿、調(diào)解協(xié)議合法，法律上并無(wú)別的程序要求。從適用范圍上看，我國(guó)訴訟調(diào)解的案件范圍定得很寬，且規(guī)定調(diào)解不得上訴，這無(wú)疑為法官規(guī)避?chē)?yán)格、具體的審判程序提供了極大的方便。調(diào)解本身所具有的這些特點(diǎn)能給法官帶來(lái)在相同時(shí)間內(nèi)辦更多的案件，回避作出困難的判斷、風(fēng)險(xiǎn)較小等益處。出于對(duì)自身利益關(guān)系的考慮，多數(shù)法官傾向于選擇快速、省力、風(fēng)險(xiǎn)小的調(diào)解，而回避費(fèi)時(shí)、費(fèi)力、風(fēng)險(xiǎn)大的判決。法官的這種調(diào)解偏好使得調(diào)解在實(shí)踐中仍站主導(dǎo)地位，一些本應(yīng)該適用審判程序結(jié)案的案件被代之以調(diào)解程序結(jié)案，使得嚴(yán)格遵循程

4、序規(guī)則進(jìn)行操作的狀態(tài)發(fā)生了變異，最終損害實(shí)體正義。以調(diào)解程序代審判程序比較典型的做法是：在當(dāng)事人不愿意解時(shí)，以各種方法強(qiáng)迫當(dāng)事人進(jìn)入調(diào)解程序，并以調(diào)解結(jié)案。再者就是在調(diào)解未達(dá)成協(xié)議時(shí)；徑行判決。這種未通過(guò)法庭調(diào)查、法庭辯論，未經(jīng)法定程序，當(dāng)事人尚未行使訴權(quán)的情況下，判決已做出來(lái)的做法與我國(guó)民事訴訟法所規(guī)定的：“當(dāng)事人如不同意調(diào)解，或者未達(dá)成協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)即時(shí)轉(zhuǎn)入訴訟程序”和“在訴訟程序中，直接查明爭(zhēng)議事實(shí)，確定雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，作出公正的判決”是背道而馳的。如果一審這樣做，當(dāng)事人有望通過(guò)上訴主張權(quán)利。但遺憾的是，二審法院也經(jīng)常這樣辦，這樣做不僅嚴(yán)重地侵蝕了當(dāng)事人的各項(xiàng)訴訟權(quán)利，而且從根本

5、上損害了實(shí)體正義。2、以“和稀泥”代替“查明事實(shí)真相”，對(duì)法治建設(shè)形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的、深層的危害從理論上講，調(diào)解方式只適用于那些權(quán)利義務(wù)明確，基本事實(shí)清楚的案件，民事訴訟法也規(guī)定調(diào)解應(yīng)在事實(shí)清楚的情況下進(jìn)行。由于調(diào)解方式自身的局限性，決定了它不具備查明事實(shí)的功能，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，真正事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，只是當(dāng)事人因固執(zhí)己見(jiàn)而訴諸法院的案件，為數(shù)不多；而法院大量使用調(diào)解方式結(jié)案的事實(shí)，又給人們?cè)斐闪讼喾吹挠∠?。?shí)際情況是，有大量的民事案件，是在法院未查明事實(shí)真相的情況下，強(qiáng)行調(diào)解結(jié)案的?；咀龇ň褪呛拖∧?，搞折衷；不做審查、判斷證據(jù)的工作（而且，這也不是法院調(diào)解所能承擔(dān)的任務(wù)）；而是向雙方當(dāng)事人“做工作

6、”，“講道理”。因而調(diào)解結(jié)果不是“解決”糾紛，而實(shí)際上是“化解”糾紛，只要糾紛不存在，調(diào)解就達(dá)到了目的，不管當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)是否明白了。這樣做；表面看起來(lái)似乎是大量糾紛經(jīng)由調(diào)解這種雙方自愿、自主的方式解決了，實(shí)際上既對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的保護(hù)和對(duì)侵權(quán)行為的制裁不利，又對(duì)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利的行使無(wú)益；更嚴(yán)重的是，最終損害了當(dāng)事人對(duì)法院的信任，從而對(duì)法治建設(shè)形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的、深層的危害。有些當(dāng)事人，對(duì)調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解不滿(mǎn)才訴諸法院，相信法院會(huì)公正地解決問(wèn)題，沒(méi)想到法院調(diào)解還是老一套，與民間調(diào)解沒(méi)有什么差別，因此認(rèn)定為法院就那么回事，產(chǎn)生或加深了厭訟的想法。如果相當(dāng)數(shù)量的公民有了這樣的經(jīng)歷，產(chǎn)生了這樣的想法

7、，那對(duì)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定是極為不利的。因?yàn)槿绻鐣?huì)缺乏能夠有效保護(hù)自己權(quán)益的機(jī)制，公民往往只能實(shí)行“自力救濟(jì)”，從而產(chǎn)生極端的暴力和犯罪的后果。3、強(qiáng)制與自愿的矛盾，使自愿原則難以實(shí)現(xiàn)自愿反映了法院調(diào)解的本質(zhì)屬性，通過(guò)調(diào)解解決爭(zhēng)議與用判決方式解決爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性區(qū)別在于：前者是當(dāng)事人自愿達(dá)成的協(xié)議，后者是法院的強(qiáng)制性解決。調(diào)解是以自愿為根基的；判決是以強(qiáng)制為特征的，它們?cè)臼切再|(zhì)完全不同的解決糾紛的方式，我國(guó)民訴法卻把兩者相結(jié)合，使得自愿原則難以得到落實(shí)。因?yàn)樵谶@一訴訟模式中，法官具有雙重身份：一方面他是調(diào)解者。作為調(diào)解者，他只能幫助雙方當(dāng)事人澄清爭(zhēng)議事實(shí)，進(jìn)行說(shuō)服教育，以軟化彼此的對(duì)立情緒，消解雙方

8、的分歧，引導(dǎo)雙方就解決爭(zhēng)議的方案進(jìn)行協(xié)商或向雙方提示解決爭(zhēng)議的方案；促使、幫助當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議；另一方面，他又是訴訟的指揮者和案件的裁判者。他在與當(dāng)事人形成的民事訴訟法律關(guān)系中居于主導(dǎo)地位。由于法官的這種雙重身份，在當(dāng)事人心中會(huì)形成很大壓力：如果否定調(diào)解方案，會(huì)不會(huì)在審判員心中留下不好的印象？會(huì)不會(huì)有否定審判員權(quán)威之嫌？會(huì)不會(huì)因此而在審判過(guò)程中吃虧？這樣當(dāng)事人在對(duì)待調(diào)解方案的問(wèn)題上，就會(huì)有諸如此類(lèi)的非自愿的顧慮，并有可能影響其他自主決定。更為嚴(yán)重的是，由于審判員主持調(diào)解的過(guò)程中，已形成“先入之見(jiàn)”，如果有一方當(dāng)事人不接受調(diào)解結(jié)果，他可能主觀地認(rèn)為事實(shí)已經(jīng)清楚，沒(méi)有繼續(xù)審理的必要，從而徑行判決

9、，以調(diào)解代替審判，或者可能會(huì)在審判過(guò)程中走過(guò)場(chǎng)，不認(rèn)真審查、判斷證據(jù)，在實(shí)際上以先前的調(diào)解方案當(dāng)作判決內(nèi)容。來(lái)自調(diào)解員的這種潛在的和實(shí)際的壓力，對(duì)當(dāng)事人充分自主地參與調(diào)解過(guò)程是相當(dāng)有害的，自愿原則因而不可能得到實(shí)現(xiàn)。4、原來(lái)的法院調(diào)解制度與當(dāng)前的民事審判方式改革互相沖突，嚴(yán)重阻礙了改革的進(jìn)行民事審判方式改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的舉證責(zé)任，徹底廢除完全由法官調(diào)查取證的制度。這樣一來(lái)，法官和當(dāng)事人在程序上的分工就發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，當(dāng)事人從而成為推動(dòng)程序展開(kāi)的主體，其展開(kāi)程序的基本動(dòng)機(jī)是說(shuō)服法官作出有利于自己的結(jié)論。也就是說(shuō)，舉證責(zé)任在邏輯上要求判決成為規(guī)定程序開(kāi)展的目標(biāo)。而法院調(diào)解制度中；法官的目

10、的是通過(guò)取得當(dāng)事人的和解、合意來(lái)結(jié)束訴訟。為此，法官在說(shuō)服教育當(dāng)事人的同時(shí)；還有必要調(diào)查收集證據(jù)，以及提供正確的調(diào)解方案，在不得已的情況下，才可以做出判決。很顯然，這樣的情況使法官自然成為推動(dòng)程序發(fā)展的主體，這與“縮小和弱化法院的職權(quán)，擴(kuò)大和增強(qiáng)當(dāng)事人權(quán)限”審判方式改革的目標(biāo)是背道而馳的。審判方式的改革還要求法院貫徹公開(kāi)審判制、實(shí)行法官獨(dú)立審判和責(zé)任制、強(qiáng)化對(duì)審判活動(dòng)的民主監(jiān)督等等。而訴訟調(diào)解的程序結(jié)構(gòu)，主要內(nèi)容是法官積極的職權(quán)調(diào)查和說(shuō)服教育當(dāng)事者的活動(dòng)。這些活動(dòng)完全可以在法庭之外或者在只有一方當(dāng)事者在場(chǎng)的情況下進(jìn)行。這使得訴訟調(diào)解缺乏有效監(jiān)督，同時(shí)也違背了公開(kāi)審判的原則。法官的獨(dú)立審判和責(zé)任

11、制是指法官享有獨(dú)立審理和裁判案件的權(quán)力，同時(shí)對(duì)自己的不正確或錯(cuò)誤裁判承擔(dān)完全責(zé)任的制度。而依我國(guó)的民事訴訟法調(diào)解不存在上訴問(wèn)題，調(diào)解書(shū)發(fā)生法律效力后，既不屬于本院院長(zhǎng)和上級(jí)法院依審判監(jiān)督程序主動(dòng)進(jìn)行再審的范圍，又不屬于檢察機(jī)關(guān)抗訴的范圍，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽那闆r又極少發(fā)生。因此，調(diào)解對(duì)于法官來(lái)說(shuō)是一種風(fēng)險(xiǎn)小的處理案件方式。而且調(diào)解無(wú)論是。在程序法的適用，還是在實(shí)體法的適用上都具有相當(dāng)大的靈活性，正如戈?duì)柖∷f(shuō)的那樣，“顯然，調(diào)解需要一種高于運(yùn)用法律能力的特殊技巧。盡管我們期重堅(jiān)持公正的標(biāo)準(zhǔn)，但調(diào)解過(guò)程比起我們所習(xí)慣的民事訴訟還是有一種更大的流動(dòng)性和非正式性的特征?！睂W(xué)者李浩則指出：“從嚴(yán)格依照實(shí)體

12、法規(guī)范達(dá)成調(diào)解協(xié)議到協(xié)議內(nèi)容，雖然并不符合實(shí)體法的規(guī)定，但也并不是法律所禁止都是允許的。因此調(diào)解實(shí)體合法性的范圍要比判決寬得多。”2在這種情況下，調(diào)解協(xié)議明顯違法的現(xiàn)象并不多見(jiàn)，而違反自愿原則，迫使合法、有理的一方當(dāng)事人作出讓步的所謂隱性違法時(shí)有發(fā)生，但因?yàn)殡[性違法具有隱蔽性的特點(diǎn)，再加之缺乏有效的監(jiān)督，追究法官的責(zé)任實(shí)際上往往無(wú)法落實(shí)。上述種種無(wú)疑都嚴(yán)重制約著審判方式的改革。因此，我們必須對(duì)法院制度加以完善，否則，本來(lái)主要是為方便當(dāng)事人自愿解決糾紛而設(shè)的一項(xiàng)制度就會(huì)轉(zhuǎn)而異化為法院為方便自己而濫用的不良制度，從而違背立法者的初衷。二、法院調(diào)解制度的保留和完善盡管調(diào)解制度在實(shí)踐中存在諸多的問(wèn)題，

13、但我們不得不承認(rèn)在完全尊重當(dāng)事人自主自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，確實(shí)有裁判方式所不可比擬的優(yōu)點(diǎn)。當(dāng)前，在兩大法系，采用自愿調(diào)解方式結(jié)案越來(lái)越受到法官的高度重視。美國(guó)民事訴訟程序在修改后，要求法官注重在庭審的會(huì)議中推動(dòng)當(dāng)事人達(dá)成和解，這說(shuō)明在某種程度上調(diào)解結(jié)案方式本身是合理的。因而我們當(dāng)前所要解決的問(wèn)題不是廢除法院調(diào)解制度而是如何完善它，使它發(fā)揮出應(yīng)有的作用。 完善我國(guó)調(diào)解制度，可以從以下幾個(gè)方面著手：1、必須切實(shí)落實(shí)自愿原則調(diào)解制度改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是充分貫徹落實(shí)當(dāng)事人自愿的調(diào)解原則，在自愿原則的基礎(chǔ)上達(dá)成的調(diào)解是有效的解決爭(zhēng)議的方法。而我國(guó)現(xiàn)有的民事訴訟法中，無(wú)論是在法律現(xiàn)有的規(guī)定上還是在審判實(shí)踐上，

14、法院調(diào)解依舊未擺脫以法院為主，以雙方當(dāng)事人為輔的職權(quán)主義模式。要解決這一問(wèn)題，必須從立法上對(duì)當(dāng)事人的自愿原則予以強(qiáng)調(diào)，適當(dāng)減少法院的干預(yù)。根據(jù)自愿原則，調(diào)解程序的啟動(dòng)必須要得到當(dāng)事人雙方的同意，如果有任何一方不愿意實(shí)行調(diào)解，或者不愿意由法院實(shí)行調(diào)解，則不應(yīng)當(dāng)實(shí)行調(diào)解，人民法院不能依職權(quán)主動(dòng)采取調(diào)解。在訴訟調(diào)解過(guò)程中，調(diào)解方案應(yīng)由當(dāng)事人提出，而不能由法官來(lái)確定。因?yàn)橐坏┯煞ü偬岢稣{(diào)解方案，都會(huì)給當(dāng)事人形成一種必須接受調(diào)解，否則會(huì)在判決中吃虧的壓力，由于法官操有審判大權(quán)，當(dāng)事人因害怕得罪法官而難以拒絕法官提出的方案，這是違背自愿原則的。法官所應(yīng)當(dāng)做的僅僅是盡量避免對(duì)雙方爭(zhēng)議的直接干預(yù)。在聽(tīng)取雙方對(duì)

15、案件事實(shí)的陳述和舉證后，對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行思想疏導(dǎo)和法制教育，代為雙方傳達(dá)信息，促使雙方達(dá)成協(xié)議。協(xié)議的形成必須以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)，如果當(dāng)事人就爭(zhēng)議協(xié)商不了的，或一方當(dāng)事人明確提出不愿接受調(diào)解；法官就應(yīng)毫無(wú)條件地對(duì)案件進(jìn)行判決，并且判決的進(jìn)行應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人不愿意調(diào)解或拒絕接受調(diào)解協(xié)議后立即開(kāi)始。為防止法官久調(diào)不決的現(xiàn)象，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解的期限作出明確的規(guī)定。為落實(shí)自愿原則還必須對(duì)民事訴訟中的某些不合理的規(guī)定作出修改和完善。如關(guān)于調(diào)解是否需要在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上分清是非的問(wèn)題。民事訴訟法第85條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非進(jìn)行調(diào)解。”這一規(guī)定顯然有值

16、得商榷之處。因?yàn)?，一方面，法官主要是主持和召集?dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，而不能對(duì)調(diào)解協(xié)議提出任何意見(jiàn)，這就完全不必要在調(diào)解過(guò)程中由法官分清是非，而關(guān)于案件的是非問(wèn)題完全應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人自己去理解，自己去認(rèn)識(shí)。另一方面，調(diào)解程序與判決程序是不同的，判決是要在事實(shí)清楚的情況下作出，而調(diào)解只要雙方當(dāng)事人同意即可，沒(méi)有必要查清事實(shí)，分清是非。另外應(yīng)當(dāng)指出的是，法院內(nèi)部下達(dá)調(diào)解結(jié)案率并把其作為考核法官工作業(yè)績(jī)的一項(xiàng)指標(biāo)的做法是完全違反民事訴訟法的自愿原則的，應(yīng)堅(jiān)決糾正。2、明確界定調(diào)解的適用范圍以調(diào)解方式解決糾紛不是放之四海而皆準(zhǔn)的真理。相反，其靈活性特征使其與當(dāng)今社會(huì)人們所追求的訴訟公正，民事權(quán)利的充分保護(hù)等相矛盾

17、。如果我們對(duì)一切民事案件不附任何條件地采用調(diào)解來(lái)解決，這無(wú)疑是與社會(huì)發(fā)展所要求的法律公正、人權(quán)的維護(hù)等相背離的；在司法實(shí)踐中，法官一個(gè)人說(shuō)了算的調(diào)解方式使得法律的規(guī)定往往得不到正確的實(shí)現(xiàn)。這也是不符合社會(huì)法治化的本質(zhì)要求的。社會(huì)法治化要求：法律具有至高無(wú)上的權(quán)威，一切糾紛的解決都應(yīng)遵從于法律的規(guī)定。因此，明確界定調(diào)解的適用范圍，使其適當(dāng)減少，不僅有利于我國(guó)法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且有利于法律得到應(yīng)有的遵守。結(jié)合其他國(guó)家的做法和我國(guó)的實(shí)際情況適用調(diào)解解決的民事案件具體可包括：（1）情節(jié)較輕微或標(biāo)的額較小的民事、經(jīng)濟(jì)案件；（2）有關(guān)身份關(guān)系的簡(jiǎn)單民事案件；（3）可即時(shí)清結(jié)的案件；（4）其他爭(zhēng)議不大的案件

18、。3、實(shí)行調(diào)解程序與判決程序的分離這就是說(shuō)，一方面判決結(jié)果不應(yīng)當(dāng)與調(diào)解過(guò)程發(fā)生任何聯(lián)系，絕不能因?yàn)橐环讲辉敢饨邮苷{(diào)解便使其在判決中處于不利地位，即使是由一方當(dāng)事人提出的調(diào)解協(xié)議，也不應(yīng)該成為判決的參考。另一方面，調(diào)解不應(yīng)當(dāng)成為判決的必經(jīng)程序，當(dāng)事人不愿意接受調(diào)解，則不能認(rèn)為在判決以前必須要經(jīng)過(guò)調(diào)解程序而強(qiáng)迫當(dāng)事人進(jìn)入調(diào)解程序。要實(shí)現(xiàn)調(diào)解程序與判決程序的分離必須解決法官身份的“雙重性”問(wèn)題。對(duì)此，可借鑒外國(guó)的做法？當(dāng)調(diào)解不成轉(zhuǎn)而判決時(shí)另?yè)Q審判官，即主持調(diào)解的法官一定不能是主持審判的法官。這樣做可以避免來(lái)自主持調(diào)解的審判員所帶來(lái)的消極壓力；使調(diào)解的功能得以發(fā)揮。4、建立有效的監(jiān)督機(jī)制有效的監(jiān)督是保障訴訟調(diào)解依法進(jìn)行的有利措施。它包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面。具體來(lái)說(shuō)，有效的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該做到：（1）訴訟調(diào)解要公開(kāi)進(jìn)行。除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或其他當(dāng)事人申請(qǐng)不公開(kāi)調(diào)解的案件外，其他適調(diào)解解決的案件都應(yīng)公開(kāi)進(jìn)行，允許群眾旁聽(tīng)。如果法官對(duì)應(yīng)公開(kāi)進(jìn)行調(diào)解而不公開(kāi)調(diào)解的，雙方當(dāng)事人有權(quán)向法院提出申請(qǐng)，要求公開(kāi)調(diào)解。（2）確立當(dāng)事人對(duì)簽收的調(diào)解協(xié)議有上訴的權(quán)利。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)事人對(duì)因自己的合意所形成的調(diào)解