突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估技術方案上課講義

1、Good is good, but better carries it.精益求精，善益求善。突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估技術方案-突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估技術方案(試行)近年來，公共衛(wèi)生事件、自然災害、事故災難、社會安全事件等各類突發(fā)事件頻發(fā)，對公共衛(wèi)生安全構成嚴重威脅,衛(wèi)生應急管理和決策的復雜性和難度日益增加。風險評估是衛(wèi)生應急管理的重要環(huán)節(jié)。及早發(fā)現(xiàn)、識別和評估突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險,對有效防范和應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有重要意義。為進一步提高各地開展突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估的能力,建立和完善突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估的工作機制,規(guī)范開展突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估工作，特制定本方案。一、目的指導各地建

2、立突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估工作機制，規(guī)范開展突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估工作。二、依據(jù)依據(jù)中華人民共和國突發(fā)事件應對法、中華人民共和國傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例、國家突發(fā)公共事件總體應急預案、國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案、大型群眾性活動安全管理條例等規(guī)定，制定本技術方案。三、風險評估的方法風險評估通常采用定量分析、定性分析以及定量與定性相結合的分析方法。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險評估工作中，常用的分析方法有:（一）專家會商法專家會商法是指通過專家集體討論的形式進行評估。該評估方法依據(jù)風險評估的基本理論和常用步驟，主要由參與會商的專家根據(jù)評估的內容及相關信息，結合自身的知識和經(jīng)驗進行充分討論

3、，提出風險評估的相關意見和建議。會商組織者根據(jù)專家意見進行歸納整理，形成風險評估報告。該方法的優(yōu)點是組織實施相對簡單、快速，不同專家可以充分交換意見，評估時考慮的內容可能更加全面。但意見和結論容易受到少數(shù)“權威”專家的影響，參與評估的專家不同，得出的結果也可能會有所不同。（二）德爾菲法德爾菲法是指按照確定的風險評估邏輯框架，采用專家獨立發(fā)表意見的方式，使用統(tǒng)一問卷，進行多輪次專家調查，經(jīng)過反復征詢、歸納和修改，最后匯總成專家基本一致的看法，作為風險評估的結果。該方法的優(yōu)點是專家意見相對獨立，參與評估的專家專業(yè)領域較為廣泛，所受時空限制較小，結論較可靠。但準備過程較復雜，評估周期較長，所需人力、

4、物力較大。（三）風險矩陣法風險矩陣法是指由有經(jīng)驗的專家對確定的風險因素的發(fā)生概率和嚴重程度，采用定量與定性相結合的分析方法，進行量化評分，將評分結果列入二維矩陣表中進行計算，最終得出風險發(fā)生的可能性、后果的嚴重性，并最終確定風險等級。該方法的優(yōu)點是量化風險，可同時對多種風險進行系統(tǒng)評估，比較不同風險的等級，便于決策者使用。但要求被評估的風險因素相對確定，參與評估的專家對風險因素的了解程度較高，參與評估的人員必須達到一定的數(shù)量。（四）分析流程圖法分析流程圖法是指通過建立風險評估的邏輯分析框架，采用層次邏輯判斷的方法，將評估對象可能呈現(xiàn)的各種情形進行恰當?shù)姆诸悾槍γ恳活惽樾?，梳理風險要素，逐層對

5、風險要素進行測量和判別，分析評估對象或情形的發(fā)生概率和不良后果的嚴重程度，最終形成風險評估的結果。該方法的優(yōu)點是預先將不同類型事件的相關風險因素納入分析判別流程，分析過程邏輯性較強。一旦形成邏輯框架，易使參與人員的思路統(tǒng)一，便于達成評估意見。但該方法在形成分析判別流程時，需要較強的專業(yè)能力和邏輯思維能力。四、風險評估的形式根據(jù)衛(wèi)生應急管理工作的實際需要，本方案將風險評估分為日常風險評估和專題風險評估兩種形式。（一）日常風險評估日常風險評估主要是對常規(guī)收集的各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關信息進行分析，通過專家會商等方法識別潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件或突發(fā)事件公共衛(wèi)生威脅，進行初步、快速的風險分析和評價，并

6、提出風險管理建議。根據(jù)需要，確定需進行專題風險評估的議題。本方案所述日常風險評估主要指定期開展的風險評估，目前主要指月度風險評估。隨著風險評估工作的不斷推進，應逐步增加評估頻次。在條件允許的情況下，應每日或隨時對日常監(jiān)測到的突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其相關信息開展風險評估。這種風險評估形式簡單，可采用小范圍的圓桌會議或電視電話會商等形式。評估結果應整合到日常疫情及突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測數(shù)據(jù)分析報告中。當評估發(fā)現(xiàn)可能有重要公共衛(wèi)生意義的事件或相關信息時，應立即開展專題風險評估。（二)專題風險評估專題風險評估主要是針對國內外重要突發(fā)公共衛(wèi)生事件、大型活動、自然災害和事故災難等開展全面、深入的專項公共衛(wèi)生風險

7、評估。專題風險評估可根據(jù)相關信息的獲取及其變化情況、風險持續(xù)時間等，于事前、事中、事后不同階段動態(tài)開展。每次風險評估根據(jù)可利用的時間、可獲得的信息和資源以及主要評估目的等因素，選擇不同的評估方法。具體情形包括:1、突發(fā)公共衛(wèi)生事件（1）國外發(fā)生的可能對我國造成公共衛(wèi)生危害的突發(fā)公共衛(wèi)生事件;（2）國內發(fā)生的可能對本轄區(qū)造成公共衛(wèi)生危害的突發(fā)公共衛(wèi)生事件;（3）日常風險評估中發(fā)現(xiàn)的可能導致重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險。此類評估可根據(jù)事件特點、信息獲取情況等在事件發(fā)生和發(fā)展的不同階段動態(tài)開展。2、大型活動（1）多個國家或省市參與、持續(xù)時間較長的大規(guī)模人群聚集活動。如大型運動會、商貿洽談會及展覽會等。

8、（2）主辦方或所在地人民政府要求評估的大型活動。此類評估可在活動準備和舉辦的不同階段動態(tài)開展。3、自然災害和事故災難在重大自然災害預報后，或重大自然災害及事故災難等發(fā)生后，應對災害或災難可能引發(fā)的原生、次生和衍生的公共衛(wèi)生危害及時進行風險評估。此類評估可根據(jù)需要，在災害(災難)發(fā)生前或發(fā)生后的不同階段動態(tài)開展。五、風險評估的實施步驟突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估是對可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險系統(tǒng)地進行識別、分析和評價的過程，可歸納為計劃和準備、實施、報告等三方面。計劃和準備包括評估議題的確定、評估方法的選擇和人員確定、數(shù)據(jù)資料和評估表單的準備等;實施包括風險識別、風險分析、風險評價和提出風險管理

9、（預警、控制措施等）建議；報告包括風險評估報告的撰寫和報送等。（一）計劃和準備1、評估議題的確定日常風險評估建立在對不同來源監(jiān)測數(shù)據(jù)分析的基礎上，根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)的異常變化、疾病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點及趨勢、政府和公眾關注的程度等確定評估議題。監(jiān)測信息的來源通常包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測系統(tǒng)、各類疾病監(jiān)測系統(tǒng)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關的媒體檢索信息、公共衛(wèi)生服務熱線及信息通報等。對于專題評估，其評估議題一是來自日常風險評估發(fā)現(xiàn)的重要疾病和突發(fā)事件信息，二是來自各種重要自然災害、事故災難和大型活動信息，三是衛(wèi)生行政部門指定的重要評估議題。2、評估方法的選擇及人員確定應根據(jù)風險評估議題和評估目的，選擇適當

10、的風險評估方法。日常風險評估多使用專家會商法，專題風險評估可選擇德爾菲法、風險矩陣法及分析流程圖法中的一種或多種，也可使用專家會商法或其它方法。根據(jù)評估目的、涉及領域和評估方法，確定參加評估人員的數(shù)量和要求。參加日常風險評估的人員通常為從事突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測分析、相關疾病監(jiān)測與防控的流行病學專業(yè)人員，根據(jù)需要，邀請實驗室檢測專業(yè)人員參加。此外，對特定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件開展評估時，應根據(jù)評估議題重點關注的內容確定參會人員。參加專題風險評估的人員原則上應來自議題相關的不同專業(yè)領域，且在本專業(yè)領域具有較高的權威性，必要時邀請衛(wèi)生系統(tǒng)外的相關專家參與，專家人數(shù)應滿足所使用方法的要求。3、數(shù)據(jù)資料和評

11、估表單的準備在進行正式的風險評估前，應完成監(jiān)測數(shù)據(jù)的初步分析，并收集整理相關的文獻資料，如傳染病風險評估可能涉及的相關信息包括致病力、傳播規(guī)律、人群脆弱性、公眾關注程度、應急處置能力和可利用資源等;如開展大型活動、自然災害的風險評估時，還應針對議題本身的特點，收集有關自然環(huán)境、人群特征、衛(wèi)生知識與行為、衛(wèi)生相關背景信息等資料。根據(jù)風險評估議題以及所使用的方法，設計制定風險評估表單，如德爾菲法所使用的專家問卷。（二）實施1、風險識別風險識別是指發(fā)現(xiàn)、確認并描述風險要素的過程。只有做好風險識別，才能正確地分析風險因素，更好地評估公共衛(wèi)生風險，為衛(wèi)生應急對策服務。（1）日常風險評估中的風險識別。在日

12、常風險評估中，風險識別與評估議題的確定往往是結合在一起的，即評估議題的確定過程即為風險評估實施的前期準備。日常風險評估中，評估議題的確定十分重要，是決定評估成敗的關鍵環(huán)節(jié)之一。首先，日常風險評估特別是按月、周等定期開展的針對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險的綜合性評估，為保證評估的效果，需要在力求全面分析的基礎上，確定評估的重點議題，提高評估的效率和針對性。其次，每次日常風險評估的評估內容和結果既可能會有一定的連續(xù)性和重復性，也可能因季節(jié)因素、相關事件和風險因素的變化而有所差異，因此，每次評估前，必須開展風險識別，確定風險評估議題。在進行專家會商和具體評估時，還可以對確定的評估議題或所識別風險的全面性

13、、合理性進行進一步的審議、確認和補充。日常風險評估是在對各類相關監(jiān)測信息進行分析的基礎上，對傳染性疾病、食物中毒、職業(yè)中毒、環(huán)境污染等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以及自然災害、事故災難、大型活動等其他事件進行風險識別，確定需要納入評估的重點議題。如，傳染性疾病應重點考慮:甲類及按甲類管理的傳染病;聚集性疫情或暴發(fā)疫情;三間分布或病原學監(jiān)測有明顯異常的傳染??；發(fā)生多例有流行病學聯(lián)系的死亡或重癥的傳染?。话l(fā)生罕見、新發(fā)或輸入性的傳染病;發(fā)現(xiàn)已被消滅、消除的傳染?。蝗后w性不明原因疾病等。（2）專題評估中的風險識別。側重于列舉和描述評估議題所涉及的風險要素。對于重要突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專題風險評估，應重點整理、描

14、述與事件有關的關鍵信息，如事件背景、特征、原因、易感和高危人群、潛在后果、可用的防控措施及其有效性等。如我國開展德國腸出血性大腸桿菌O104:H4疫情的風險評估時,應重點描述事件發(fā)生時間、地點、感染人群，病原及疾病的特征(疾病的嚴重性、傳播方式)，我國進口及銷售可疑污染食品的情況，監(jiān)測、救治及防控能力等。對于大型活動的專題風險評估，應重點描述下列內容:1）大型活動的特點，如時間、地點、規(guī)模、主要活動內容及形式、活動參加人員的數(shù)量及其生活居住環(huán)境和易感性等特點；2）大型活動舉辦地的各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生情況，如傳染病的種類及流行強度、中毒的類型及發(fā)生率、高溫中暑或冰凍災害發(fā)生情況等；3）大型活

15、動期間可能帶來的輸入性疾病或其他健康危害;4）大型活動期間可能發(fā)生的其它突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險，如恐怖事件、自然災害、事故災難等；5）現(xiàn)有的衛(wèi)生保障能力和已采取的措施，如監(jiān)測能力、救治能力、防控能力、飲食飲水保障水平、人群免疫水平等。在對上述特征及相關信息進行整理的基礎上，列舉并描述各種潛在的公共衛(wèi)生風險。對于自然災害和事故災難的專題風險評估，進行風險識別時應重點考慮下列內容：1）災害或災難發(fā)生的時間、地點、涉及人數(shù)、影響范圍等；2）災害發(fā)生地特別是受災害嚴重影響地區(qū)重點疾病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景情況；3）災害或災難對重點疾病或突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響或帶來的變化；4)災害或災難發(fā)生地對此次災害

16、或災難的應對能力(包括災害或災難對原有衛(wèi)生應急能力的影響比以及采取的應急處置措施；5)災害或災難可能引發(fā)的次生、衍生災害對疾病或突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響。在此基礎上，列舉并描述各種潛在的公共衛(wèi)生風險。2、風險分析風險分析是認識風險屬性并確定風險水平的過程。分析比較用于確定風險發(fā)生可能性、后果嚴重性和脆弱性的相關資料，得出風險要素的風險水平。風險分析的過程包括發(fā)生可能性分析、影響程度分析以及脆弱性分析。對于日常風險評估，分析的側重點因事件類型而異。如對傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行風險分析時，需綜合考慮該傳染病的臨床和流行病學特點（致病力、傳播力、毒力；季節(jié)性、地區(qū)性；傳播途徑、高危人群等）、人口學特

17、征、人群易感性、對政府和公眾的影響、人群對風險的承受能力和政府的應對能力等;對意外傷害、中毒、恐怖事件等非傳染病類突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行風險分析時，需綜合考慮事件的性質、波及范圍、對人群健康和社會影響的嚴重程度、公眾心理承受能力和政府的應對能力等。對于專題風險評估，如自然災害、事故災難和大型活動，可組織專家對風險的發(fā)生可能性、影響程度和脆弱性進行定性或定量分析。（1）發(fā)生可能性分析對自然災害、事故災難和大型活動所造成的傳染病、中毒、意外傷害及其他次生、衍生的公共衛(wèi)生風險，可結合事件背景、各類監(jiān)測信息、歷史事件及其危害等，對風險發(fā)生的可能性進行分析。可按照發(fā)生可能性的大小，分為極低、低、中等、高、

18、極高五個等級，并可根據(jù)需要進行賦值（如分別對應1-5分）。（2）影響程度分析對自然災害、事故災難和大型活動的公共衛(wèi)生影響程度分析，可從風險影響的地理范圍、波及的人口數(shù)、所造成的經(jīng)濟損失、對人群健康影響的嚴重性、對重要基礎設施或生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的破壞程度、對社會穩(wěn)定和政府公信力的影響、對公眾的心理壓力等方面考慮，大型活動還應考慮風險對該活動的順利舉辦可能造成的負面影響等?？砂凑掌溆绊懗潭鹊拇笮》譃闃O低、低、中等、高、極高五個等級，并可根據(jù)需要進行賦值（如分別對應1-5分）。（3）脆弱性分析對自然災害、事故災難和大型活動的脆弱性分析包括風險承受能力和風險控制能力的分析，可從人群易感性、公眾心理承受力、

19、公眾公共衛(wèi)生意識和自救互救能力、醫(yī)療救援能力、技術儲備、衛(wèi)生資源及其擴充能力、公共衛(wèi)生基礎設施、生活飲用水、食品供應、衛(wèi)生應急能力等方面考慮?？砂凑沾嗳跣源笮⑵浞譃闃O低、低、中等、高、極高五個等級，并可根據(jù)需要進行賦值（如分別對應1-5分）。3、風險評價風險評價是將風險分析結果與風險準則相對比，確定風險等級的過程。突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估中，可能并沒有明確的風險準則或者尚未設立明確的風險準則。在這種情況下，風險評價將主要依據(jù)風險分析結果與可能接受的風險水平進行對照，確定具體的風險等級。如，將風險分為五個等級，即極低、低、中等、高、極高。對于極易發(fā)生、潛在影響很大、脆弱性非常高的風險，定為極高

20、風險；對于易發(fā)生、潛在影響大、脆弱性高的風險，定為高風險；對于不容易發(fā)生、潛在影響小、脆弱性低的風險，定為低風險;對于罕見、幾乎無潛在影響和脆弱性很低的風險，定為極低風險；居于高水平和低水平之間的定為中等風險。也可根據(jù)風險賦值結果，確定風險等級。日常風險評估多采用專家會商法，確定風險等級一般不采取評分的形式，而是由專家根據(jù)工作經(jīng)驗以及歷史監(jiān)測數(shù)據(jù)等相關資料綜合分析評價后直接確定風險的等級。如采用風險矩陣法，可分別對各風險發(fā)生可能性、影響程度和脆弱性進行評分，計算出各風險的風險分值。根據(jù)風險分值對風險進行等級劃分，確定風險級別。如采用分析流程圖法，則可根據(jù)事先已經(jīng)確定的分析流程，在盡可能全面收集

21、、匯總和分析相關信息的基礎上，對每個風險要素進行選擇和判斷，最終較為直觀地確定風險級別。4、風險管理建議根據(jù)風險等級和可控性，分析存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，確定風險控制策略，依據(jù)有效性、可行性和經(jīng)濟性等原則，從降低風險發(fā)生的可能性和減輕風險危害等方面，提出預警、風險溝通及控制措施的建議。（三）風險評估報告1、評估報告的撰寫（1）日常風險評估日常風險評估重點分析、評估近期本轄區(qū)內應予關注的事件或風險及其風險等級，并提出有針對性的風險控制措施建議。評估報告主要應包括引言、事件及風險等級、風險管理建議。參見附件3-10引言部分扼要介紹評估的內容、方法和主要結論等。事件及風險等級部分就識別出的重點事件或風

22、險分別說明其風險等級以及主要的評估依據(jù)，必要時可對事件的發(fā)生風險、發(fā)展趨勢進行詳細描述。風險管理建議部分提出預警、風險溝通和控制措施的建議。根據(jù)需要，提出需進行專題風險評估的議題。（2）專題評估專題風險評估報告內容主要包括評估事件及其背景、目的、方法、結論及依據(jù)、風險管理建議等幾個部分組成。參見附件3-202、評估報告的報送各級疾病預防控制機構應及時將完成的風險評估報告報送本級衛(wèi)生行政部門和上級疾病預防控制機構，并根據(jù)需要通報相關醫(yī)療衛(wèi)生機構。附件1專業(yè)術語1、突發(fā)事件(Emergency)突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和

23、社會安全事件。2、突發(fā)公共衛(wèi)生事件(Publichealthemergency)突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。3、風險（Risk）事件發(fā)生可能性及后果的組合，通常具有不利性、不確定性和復雜性。有時，也可根據(jù)需要將發(fā)生可能性進一步分解為可能性和脆弱性。4、風險評估（Riskassessment）風險識別、風險分析、風險評價的全過程。5、風險識別（Riskidentification）發(fā)現(xiàn)、確認并描述風險的過程。6.風險分析（Riskanalysis）風險分析是指認識風險屬性，并對發(fā)生概率及后果

24、嚴重性進行估計或賦值的過程。7、風險評價（Riskevaluation）將風險分析結果與風險準則相對比，確定風險等級的過程。突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估中，可能并沒有明確的風險準則或者尚未設立明確的風險準則。在這種情況下，風險評價將主要依據(jù)風險分析結果與可能接受的風險水平進行對照，確定具體的風險等級。8、人群脆弱性（Vulnerabi1ity）人群對事件導致危害作用的易感性。附件2風險評估方法一、專家會商法專家會商法是指通過專家集體討論的形式進行評估。該評估方法依據(jù)風險評估的基本理論和常用步驟，主要由參與會商的專家根據(jù)所評估的內容及相關證據(jù)，結合自身的知識和經(jīng)驗進行充分討論，提出風險評估的相關意見

25、和建議。會商組織者根據(jù)專家意見歸納整理，形成風險評估報告。專家會商法是日常風險評估的常用形式，也經(jīng)常應用于專題風險評估。當風險評估內容還沒有可依據(jù)的固定的評估工具或評估框架時，或受評估時間、評估證據(jù)等客觀因素的限制，無法進行較為準確的定性、定量評價時，專家會商法往往是突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估的首選方法。（一）具體實施步驟1、組成專家小組。主要根據(jù)評估議題所涉及的領域及知識范圍確定專家。專家入數(shù)沒有嚴格的限制。對于日常評估，參與專家應能覆蓋需要評估的主要議題范圍并相對固定。根據(jù)評估內容，參與專家人數(shù)可在3-30人不等；當涉及內容廣、有較多重要議題需要評估時，參加評估的專家人數(shù)應相對較多，而對于涉

26、及內容少、評估中沒有特別重要的議題時，則參與評估的專家人數(shù)可相對較少。對于專題評估，參與專家應能覆蓋評估議題各專業(yè)的主要領域，而且專家應在各領域中具有較高的權威性和代表性，參與專家人數(shù)一般可在10-30人。2、風險評估內容及相關信息介紹。由評估組織者或指定專家向參與評估專家介紹評估的議題、評估的背景資料、評估要達到的主要目的。評估背景資料準備十分重要，在專家會商會召開前應安排人員盡可能全面地準備相關資料，包括評估議題的提出、評估議題目前的情況包括基本特征分析或小結、與評估議題相關的影響因素或歷史數(shù)據(jù)、國內外進展，與評估對象發(fā)生可能性、后果嚴重性和脆弱性相關的其他重要信息，以及相關標準或政策性規(guī)

27、定等。對于日常風險評估，評估議題的選擇可由參與評估的各領域專家共同提出并商定，并由相關領域的專家協(xié)助準備評估背景資料;對于專題風險評估，應盡可能提前將主要的評估背景資料事先提供給參與評估的專家，這樣評估專家可以更有針對性地進行準備，并根據(jù)需要進一步查閱相關資料，使具體討論和評估更有針對性，也更容易達成理想的結果。3、專家討論。主要由參與評估專家根據(jù)各自的專業(yè)或學術領域以及知識、經(jīng)驗，圍繞評估目的，針對評估議題和相關信息資料，就評估對象的風險以及針對性的措施建議廣泛發(fā)表意見，并就所涉及的相關問題進行充分的討論，以達成一致性或傾向性的意見。會離中，要確保參與的每位專家都有充分發(fā)言和發(fā)表自己觀點的機會，對于沒有發(fā)言的專家，會離組織者應提