政府投資項(xiàng)目策劃管理模式研究課程

1、1 緒論1.1 研究背景和意義政府投資項(xiàng)目是指采納政府性資金政府性資金要緊是指財(cái)政預(yù)算安排的建設(shè)資金，納入財(cái)政預(yù)算治理的專項(xiàng)建設(shè)資金，政府融資以及利用國債的資金，國際金融組織和外國政府的貸款、贈(zèng)款，轉(zhuǎn)讓、出售、拍賣國有資產(chǎn)及其經(jīng)營權(quán)所得的國有資產(chǎn)權(quán)益收入，土地使用權(quán)出讓金等六類資金。的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，屬于公共財(cái)政范疇。政府投資要緊用于關(guān)系國家安全和不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、愛護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)展、推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等關(guān)系全局的關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)?！笆晃濉逼陂g，我國政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)支持新農(nóng)村建設(shè)、公共服務(wù)、資源環(huán)境、自主創(chuàng)新、基

2、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等五大領(lǐng)域。政府投資項(xiàng)目已成為我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的重要構(gòu)成要素，對社會(huì)投資具有至關(guān)重要的基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性、引導(dǎo)性和調(diào)節(jié)性作用，能發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)。政府投資項(xiàng)目治理的目的是建立健全科學(xué)、民主的政府投資項(xiàng)目決策程序和組織實(shí)施程序，保證工程質(zhì)量，操縱工程造價(jià)，發(fā)揮財(cái)政的資金效益。政府投資項(xiàng)目與民間投資項(xiàng)目相比具有公益性、長期性、投資額大、社會(huì)關(guān)注度高等特點(diǎn)，其項(xiàng)目前期、招投標(biāo)和合同治理、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)期治理模式等方面與一般工程項(xiàng)目相比有自身專門性，因此有必要對政府投資項(xiàng)目治理活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)分析和研究。紹興某開發(fā)區(qū)從2003年成立以來，共實(shí)施市級重點(diǎn)政府投資項(xiàng)目30余只，總投資超過40億元

3、，這些項(xiàng)目的實(shí)施對推動(dòng)紹興大都市進(jìn)展發(fā)揮了重要作用。該區(qū)對政府投資項(xiàng)目治理模式進(jìn)行了積極探究和創(chuàng)新，在具體項(xiàng)目招投標(biāo)和合同治理、工程治理方面積存了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)。以該開發(fā)區(qū)政府投資治理模式實(shí)踐為實(shí)例，對政府投資項(xiàng)目治理從技術(shù)層面和治理層面進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和提升和探討，對同類項(xiàng)目的建設(shè)和治理具有較好的借鑒和指導(dǎo)意義。1.2 相關(guān)領(lǐng)域國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述1.2.1國內(nèi)研究綜述我國政府投資工程項(xiàng)目的概念是在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐過程中逐步形成的。關(guān)于政府投資項(xiàng)目治理的研究，從2001年開始受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，并逐漸成為研究熱點(diǎn)之一。國內(nèi)相關(guān)研究可歸為三類：第一類是關(guān)于政府投資項(xiàng)目治理模式的研究，第二類是關(guān)

4、于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的專題研究，第三類是基于政府投資項(xiàng)目治理某一方面問題的專題研究。（1）關(guān)于政府投資項(xiàng)目治理模式的研究國內(nèi)學(xué)者對政府投資項(xiàng)目治理模式研究大多側(cè)重于理論研究或比較研究，基于實(shí)踐基礎(chǔ)上的分析研究并不是專門多。 = 1 * GB3 政府投資項(xiàng)目治理模式的理論研究。黃霆和申立銀等（2005）分析了我國政府投資項(xiàng)目治理中存在的問題及其緣故，對工務(wù)局和代建制模式進(jìn)行了分析，指出了我國政府投資項(xiàng)目治理需要進(jìn)行一系列制度上的改革。張偉和朱宏亮（2005）對各類型的政府工程治理模式進(jìn)行了分析和比較，提出要明晰政府與市場職能、發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢和建立權(quán)力制衡機(jī)制等觀點(diǎn)，并以此為依據(jù)，提出公益性

5、項(xiàng)目推行代建制，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目采納項(xiàng)目法人制、經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行私人融資模式的改革方向。嚴(yán)玲和趙拂曉（2005）分析了政府投資項(xiàng)目雙層托付代理關(guān)系：第一層面是公眾托付政府，表現(xiàn)為公共權(quán)力的約束力；第二層面是政府托付項(xiàng)目業(yè)主和執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，表現(xiàn)為政府對項(xiàng)目業(yè)主的約束。夏立明和尹貽林（2003）把了我國的政府投資項(xiàng)目治理與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的政府投資項(xiàng)目治理體制進(jìn)行了比較，提出了建立于國際接軌的業(yè)主制和嚴(yán)格的業(yè)主項(xiàng)目治理程序的建議。胡建文（2002）比較分析了臨時(shí)型、基建處室型、代建型、事業(yè)單位型、項(xiàng)目法人型和政府部門型等幾種要緊的政府投資項(xiàng)目治理模式各自的優(yōu)缺點(diǎn)。王春陽和尹貽林（2002）從政府投資項(xiàng)目的治理

6、主體、項(xiàng)目決策、工程采購、和支付制度四方面進(jìn)行了分析，提出了明確治理主體、區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目、吸引企業(yè)融資、實(shí)行合同和造價(jià)治理等建議。 = 2 * GB3 基于實(shí)踐基礎(chǔ)上的分析研究盧汝生和王孟均（2009）等以廣州市重大建設(shè)項(xiàng)目新光快速路項(xiàng)目為實(shí)例，對政府投資項(xiàng)目治理的創(chuàng)新模式與工程總承包的治理實(shí)踐進(jìn)行可系統(tǒng)研究和總結(jié)提升。吳普生（2005）介紹了珠海市成立政府投資建設(shè)工程治理中心的經(jīng)驗(yàn)，提出了明確政府投資的責(zé)任主體，完善治理規(guī)章制度，特不是投資問責(zé)制和審計(jì)制度等建議。劉彥朝（2004）介紹了河北省組建社會(huì)公益項(xiàng)目建設(shè)治理中心的情況，認(rèn)為這一方式具有“治理集約化、操作透明化、投資操縱剛性

7、化等優(yōu)點(diǎn)。（2）關(guān)于代建制的專題研究國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定（國發(fā)200420號）首次提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”的意見。自此，關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的研究越來越受到重視。然而國內(nèi)對代建制治理模式多側(cè)重于理論研究，有關(guān)代建制實(shí)踐方面的研究文章并不多。 = 1 * GB3 代建制治理模式的理論研究。張偉（2008）對政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的理論和實(shí)施進(jìn)行了系統(tǒng)研究，明確界定了代建制的概念，提出了對代建制組織方式的建議，并在項(xiàng)目治理和法律法規(guī)層面對代建制實(shí)施進(jìn)行了研究分析和創(chuàng)新。尹貽林（2006）介紹了我國政府投資項(xiàng)目治理制度的歷史沿革，比較了美國、英國、德國以及我國香港地

8、區(qū)對公共工程治理的國際慣例，詳細(xì)闡述了代建制的概念、模式、契約關(guān)系及監(jiān)管體系介紹了政府投資項(xiàng)目代建工作的具體程序，包括代建項(xiàng)目的托付、代建人的選擇、代建合同及其治理、代建項(xiàng)目的前期治理和代建項(xiàng)目實(shí)施時(shí)期的項(xiàng)目治理，同時(shí)結(jié)合工作流程對具體的案例進(jìn)行了剖析。劉松橋（2004）認(rèn)為，代建制是加強(qiáng)政府直接投資治理的強(qiáng)有力手段，與總承包和項(xiàng)目治理模式有本質(zhì)區(qū)不，但有必要汲取并應(yīng)用先進(jìn)的現(xiàn)代項(xiàng)目治理方法；他還認(rèn)為，項(xiàng)目代建費(fèi)不宜直接套用差不多建設(shè)財(cái)務(wù)治理規(guī)定中建設(shè)單位治理費(fèi)，宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和責(zé)任，在政府指導(dǎo)價(jià)的引導(dǎo)下由市場主體確定。張華平（2004年）認(rèn)為，代建單位應(yīng)獨(dú)立于政府部門，代建制與項(xiàng)目法人

9、制有本質(zhì)區(qū)不但不沖突，代建單位確實(shí)是建設(shè)期的項(xiàng)目法人。此外，他還對代建單位與投資公司、代建單位與總承包商以及代建為與監(jiān)理單位的區(qū)不進(jìn)行了辨析。張華平、馬燕和阮菲（2004）由代建制推進(jìn)中的一些爭論，對“分權(quán)論”和“授權(quán)論”兩種講法進(jìn)行了分析，認(rèn)為代建制的推行實(shí)際上是要解決專業(yè)化和多重托付代理兩個(gè)難題。 = 2 * GB3 基于實(shí)踐的研究分析周世玲（2006）對貴州省開展政府投資工程建設(shè)治理方式改革的情況進(jìn)行了介紹，貴州省采納的方式是組建專門機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)貴州省政府投資項(xiàng)目代建中心。鈔票寅全和汪寶國等（2002）結(jié)合代建制在上海市大連路越江隧道工程中試點(diǎn)的情況，歸納了代建項(xiàng)目治理中具有普遍的問題，包括

10、使用單位的觀念尚未轉(zhuǎn)變、代建項(xiàng)目治理不規(guī)范、各方責(zé)權(quán)不均衡、代建治理水平尚待提高、代建市場競爭不充分以及社會(huì)環(huán)境不配套等，并提出了解決問題的建議。（3）基于政府投資項(xiàng)目治理某一方面問題的研究梁彗星（2006）將代建制試點(diǎn)中各地的代建合同簽訂方式歸為三類，即托付代理合同、制定代理合同和三方代建合同，并對三種合同簽訂方式的差不和與現(xiàn)行法律法規(guī)是否協(xié)調(diào)進(jìn)行了分析。祁玉清（2006）歸納了代建項(xiàng)目實(shí)施中的幾種要緊風(fēng)險(xiǎn)，包括代建單位可能與設(shè)計(jì)單位和概算評估機(jī)構(gòu)等串通提高項(xiàng)目概算，代建單位可能與施工單位和監(jiān)理單位等串通虛增項(xiàng)目成本等，提出了加強(qiáng)概算審批的民主性和科學(xué)性、加強(qiáng)對代建單位的監(jiān)督、規(guī)范資質(zhì)和從業(yè)

11、治理制度以及創(chuàng)建代建單位治理責(zé)任險(xiǎn)等防范風(fēng)險(xiǎn)的具體措施。魏東平（2004）運(yùn)用比較分析方法，介紹、比較和分析了部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)及世界銀行、亞洲進(jìn)展銀行等國際投資項(xiàng)目監(jiān)管的具體做法和經(jīng)驗(yàn)，對我國政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的內(nèi)容、方法、措施、模式和體系提出了建議。向強(qiáng)（2004）總結(jié)了我國政府投資項(xiàng)目合同治理的不足，提出“加強(qiáng)監(jiān)理的監(jiān)督約束作用、加強(qiáng)資金支付治理、加強(qiáng)合同變更審查、完善索賠機(jī)制”等措施。1.2.2 其他國家及地區(qū)的研究綜述其他國家及地區(qū)較少用到“政府投資項(xiàng)目”這一概念，與之相關(guān)的對項(xiàng)目治理相關(guān)理論研究和基于實(shí)踐的公共工程治理模式的研究，對我國政府投資項(xiàng)目治理研究具有專門大的參考價(jià)值。Li

12、Bing等（2005）研究了PPP/PFI項(xiàng)目中公私部門如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的問題，也確實(shí)是那些風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由公共部門承擔(dān)，那些應(yīng)由私人承擔(dān)，那些應(yīng)由雙方共同分擔(dān)。Feniosky Pena-Mora和Tadatsugu Tamaki(2001年)分析了不同項(xiàng)目治理模式下項(xiàng)目參與方?jīng)_突的發(fā)生原理與解決途徑，闡述了如何明確各方責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，幸免沖突，并利用合作和協(xié)商等方式解決沖突。David C.Brown等（2001）系統(tǒng)地涉及了partnering項(xiàng)目的流程，包括明確主體的職責(zé)、設(shè)立項(xiàng)目目標(biāo)、選擇設(shè)計(jì)者以及選擇承包商等。該流程有助于增進(jìn)合作和幸免沖突。David Baccarini(1999)探討了

13、項(xiàng)目成功的概念和內(nèi)涵，運(yùn)用邏輯框架方法（Logical Framework Method,簡稱LFM）,將項(xiàng)目目標(biāo)分解為四層，即目標(biāo)、期望、投入和產(chǎn)出，將項(xiàng)目成功分為兩部分產(chǎn)品成功和項(xiàng)目治理成功。Victor Sanvido等（1992）通過對16個(gè)項(xiàng)目的調(diào)查，歸納出項(xiàng)目實(shí)施中4個(gè)最關(guān)鍵的因素，分不為良好的組織、系統(tǒng)的合同、治理類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，在設(shè)計(jì)和打算時(shí)期各方之間及時(shí)有效的溝通。Lagal M.Shohet和Shohet和Shay Frydman (2003)關(guān)于以色列房屋工程項(xiàng)目CM模式進(jìn)行了研究，支出了CM經(jīng)理與設(shè)計(jì)單位之間的有效溝通是項(xiàng)目成果的關(guān)鍵，能夠加強(qiáng)設(shè)計(jì)單位與施工單位之間的協(xié)

14、調(diào)性，減少變更。Nick Rether ford(1998)通過對美國在各國建設(shè)的使館項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)查，發(fā)覺DB模式修建比DBB項(xiàng)目平均縮減工期40%，節(jié)約成本60%。Xu-qing Zhang 和Mohan M.Kumaraswamy (2001)總結(jié)了中國香港地區(qū)采納BOT模式實(shí)施的5個(gè)大型隧道項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，闡述了可行性研究，招標(biāo)和投標(biāo)、立法、融資、征地補(bǔ)償、設(shè)計(jì)和施工，運(yùn)營和維護(hù)，以及移交及營運(yùn)治理的全過程做法。S.QWang和L.K.Tiong(2000)分析了為減輕投資人的風(fēng)險(xiǎn)，政府在BOT項(xiàng)目中應(yīng)發(fā)揮的職能和應(yīng)提供的支持，并以廣西來賓B發(fā)電廠案例做了闡釋。1.2.3 與本課題研究有

15、關(guān)的其他文獻(xiàn)本課題的研究還涉及工程咨詢，項(xiàng)目招投標(biāo)、造價(jià)治理等專業(yè)領(lǐng)域知識，要緊包括：馬楠等（2008）對我國現(xiàn)行施工合同示范文本和FIDIC施工合同中價(jià)款支付和相關(guān)條款進(jìn)行了全面論述和解讀。 HYPERLINK /grid2008/brief/result2.aspx?dbCatalog=%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e5%ad%a6%e6%9c%af%e6%96%87%e7%8c%ae%e7%bd%91%e7%bb%9c%e5%87%ba%e7%89%88%e6%80%bb%e5%ba%93&dbprefix=SCDB&showtitle=%27%e8%96%9b%e7%8e%89

16、%e5%bd%b1%27%e5%9c%a8%e4%b8%ad%e5%9b%bd%e5%ad%a6%e6%9c%af%e6%96%87%e7%8c%ae%e7%bd%91%e7%bb%9c%e5%87%ba%e7%89%88%e6%80%bb%e5%ba%93%e5%8f%91%e8%a1%a8%e7%9a%84%e6%96%87%e7%8c%ae&expertvalue=%e4%bd%9c%e8%80%85%3d%27%e8%96%9b%e7%8e%89%e5%bd%b1%27&stab=result t result2 薛玉影（2007）從招投標(biāo)時(shí)期綜合考慮的各種阻礙因素、實(shí)施時(shí)期合同造價(jià)的

17、合理確定、合同造價(jià)調(diào)整方法的選擇、合同條款的完善、合同的全面履行幾方面對施工企業(yè)如何加強(qiáng)合同治理進(jìn)行了探討。張仕廉（2007）提出了建設(shè)項(xiàng)目全壽命周期成本操縱理論，指出了傳統(tǒng)成本操縱的不足支出，論述對全壽命周期成本進(jìn)行評價(jià)以作出決策和操縱的理論與方法。尹貽林（2006）介紹了關(guān)于建設(shè)工程項(xiàng)目價(jià)值治理有關(guān)理論，并從有用性處罰，按照投資決策、可行性研究、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工的順序，通過案例方式對工程項(xiàng)目價(jià)值治理進(jìn)行了分析介紹。佘健明等（2003）從工程咨詢角度并介紹了工程項(xiàng)目進(jìn)度治理、組織與資源治理，費(fèi)用治理、質(zhì)量治理方法。介紹了項(xiàng)目決策分析和評價(jià)的差不多要求和要緊內(nèi)容，系統(tǒng)介紹投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評價(jià)、

18、國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)和社會(huì)評價(jià)、環(huán)境阻礙評價(jià)的要緊方法。從總體上看，國內(nèi)尚未建立系統(tǒng)地進(jìn)行項(xiàng)目治理模式研究的框架體系，而且對政府投資項(xiàng)目治理的理論研究較多，基于實(shí)踐的分析研究較少，研究結(jié)論往往基于經(jīng)驗(yàn)或分析得出，缺乏實(shí)證支撐。國外對公共工程項(xiàng)目治理模式研究比較系統(tǒng)，而且研究比較具體，注重實(shí)證研究，體現(xiàn)了理論聯(lián)系實(shí)際，事實(shí)勝于雄辯的科學(xué)思維。對我國政府投資項(xiàng)目治理研究具有借鑒和指導(dǎo)意義。1.3 研究目標(biāo)和技術(shù)路線1.3.1研究目標(biāo)通過對紹興某開發(fā)區(qū)政府投資項(xiàng)目實(shí)行自建、代理建設(shè)、B-T模式代建、依托專家小組的治理模式等治理模式的實(shí)踐和分析，比較各種治理模式的特點(diǎn)、優(yōu)缺點(diǎn)、適用范圍，探討適合項(xiàng)目需要的政府

19、投資項(xiàng)目建設(shè)模式，研究如何通過項(xiàng)目招投標(biāo)和全過程合同治理、造價(jià)操縱有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資目標(biāo)，發(fā)揮財(cái)政的資金效益。最后對在實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)和考慮。1.3.2技術(shù)路線本課題運(yùn)用圖表分析法、比較分析法、因素分析法、分類分析法、案例分析法、文獻(xiàn)索引法等多種方法手段，進(jìn)行多個(gè)輪回全方位分析和研究。技術(shù)路線如下圖：政府投資項(xiàng)目概念研究進(jìn)一步考慮：分析問題提出建議治理模式實(shí)例分析自建模式托付代建模式融資代建模式專家小組參與模式比較研究得出結(jié)論總結(jié)1.4 研究內(nèi)容研究內(nèi)容分為三個(gè)部分：第一部分：我國政府投資項(xiàng)目治理概況，包括政府投資項(xiàng)目的概念和進(jìn)展，國家、省、市相關(guān)文件和規(guī)定解讀，并建議將（社區(qū)）集體投資項(xiàng)目納

20、入政府投資項(xiàng)目治理范疇。第二部分 政府投資項(xiàng)目治理實(shí)踐（以紹興某開發(fā)區(qū)為例）（1）A組團(tuán)安置房托付代建模式實(shí)踐，分項(xiàng)目背景及概況、項(xiàng)目招投標(biāo)及代建合同治理要緊條款、施工過程治理三部分。（2）B組團(tuán)安置房自建模式，簡單介紹項(xiàng)目背景，詳細(xì)介紹勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工四個(gè)時(shí)期招投標(biāo)活動(dòng)，并介紹了開發(fā)區(qū)合同治理制度。（3）C組團(tuán)安置房融資代建（B-T）模式，詳細(xì)介紹該模式的代建合同要緊條款。（4）簡單介紹跨江大橋?qū)＜倚〗M參與模式，要緊包括專家小組成員構(gòu)成和工程治理。（5）各種治理模式分析比較，從人員配備、招投標(biāo)和合同治理、工程治理比較分析三個(gè)方面進(jìn)行了分析比較。（6）分析了全過程托付代建、自建和B-T代

21、建治理模式各自的優(yōu)缺點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上得出結(jié)論。（7）對政府投資項(xiàng)目治理經(jīng)驗(yàn)從治理層面和技術(shù)層面進(jìn)行了總結(jié)，包括開發(fā)區(qū)政府投資項(xiàng)目治理制度探究和創(chuàng)新，政府投資項(xiàng)目投標(biāo)治理，政府投資項(xiàng)目全過程合同治理和造價(jià)操縱。第三部分：政府投資項(xiàng)目治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和治理體制考慮指出了當(dāng)前政府投資項(xiàng)目治理存在的問題，并提出相關(guān)建議。2 我國政府投資項(xiàng)目治理概況2.1 政府投資項(xiàng)目的概念和進(jìn)展2.1.1 政府投資項(xiàng)目的差不多內(nèi)涵我國政府投資工程項(xiàng)目的概念是在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐過程中逐步形成的，到目前為止，不僅在學(xué)理上沒有準(zhǔn)確的定義，而且在我國的法律法規(guī)中也鮮有規(guī)定。20世紀(jì)90年代，政府投資項(xiàng)目又稱為財(cái)政性差不多

22、建設(shè)資金投資項(xiàng)目。財(cái)政性差不多建設(shè)資金投資項(xiàng)目工程預(yù)、決算審查操作規(guī)程（財(cái)政部財(cái)基字199937號文件）把財(cái)政性差不多建設(shè)資金投資項(xiàng)目定義為經(jīng)政府職能部門批準(zhǔn)立項(xiàng)，由各類財(cái)政性差不多建設(shè)資金投資或部分投資的項(xiàng)目。由財(cái)政部牽頭，于2000年4月出版的政府投資項(xiàng)目標(biāo)底審查實(shí)務(wù)提出的政府投資項(xiàng)目定義，把政府投資項(xiàng)目的資金來源擴(kuò)大為除了預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的財(cái)政性資金外，還包括政策性貸款和債權(quán)及其來自外國政府和國際金融機(jī)構(gòu)的貸款、贈(zèng)款等。一些學(xué)者和職能部門將“政府投資項(xiàng)目”定義為“政府為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)展，滿足社會(huì)公共需要，以政府為實(shí)際投資主體，以財(cái)政性資金為資金來源的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目” ，或者“各

23、級政府為建設(shè)主體的投資項(xiàng)目。要緊包括：財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金（含國債資金）投資項(xiàng)目；國家主權(quán)外債資金項(xiàng)目；使用各類專項(xiàng)建設(shè)資金項(xiàng)目；法律、法規(guī)和本級人民政府規(guī)定的其他政府投資項(xiàng)目?！闭憬≌顿Y項(xiàng)目治理方法（省政府2005年185號令）對政府投資項(xiàng)目的概念進(jìn)行了合理界定：政府投資項(xiàng)目是指縣級以上人民政府利用財(cái)政預(yù)算安排的建設(shè)資金，納入財(cái)政預(yù)算治理的專項(xiàng)建設(shè)資金，政府融資以及利用國債的資金，國際金融組織和外國政府的貸款，贈(zèng)款、轉(zhuǎn)讓、出售、拍賣國有資產(chǎn)及其經(jīng)營權(quán)所得的國有資產(chǎn)權(quán)益收入，土地使用權(quán)出讓金；其他政府性資金政府性資金所進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。本文所要討論的政府投資項(xiàng)目屬于浙江省政府投資項(xiàng)目治

24、理方法所定義的政府投資項(xiàng)目范疇。2.1.2 政府投資項(xiàng)目治理的進(jìn)展我國政府投資項(xiàng)目治理差不多上可分為三個(gè)時(shí)期：第一時(shí)期是上世紀(jì)50年代初至70年代末，為單一的國家投資主體。第二時(shí)期是改革開放以來至2004年國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定出臺前，那個(gè)時(shí)期，國家對原有的投資體制進(jìn)行了一系列改革，打破了傳統(tǒng)打算經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的投資治理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的新格局。然而該時(shí)期政府投資項(xiàng)目治理體制存在諸多弊端，同時(shí)企業(yè)的投資決策權(quán)沒有完全落實(shí)，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用尚未得到充分發(fā)揮。第三時(shí)期是國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定（國發(fā)200420號）

25、出臺以來，該決定進(jìn)一步深化改革了政府對企業(yè)投資的治理制度，對企業(yè)(民間)投資搞活放寬，并規(guī)范了政府投資項(xiàng)目治理，首次提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”的意見。自此，政府投資項(xiàng)目治理受到了各級政府的高度重視，開始向科學(xué)化、民主決策化進(jìn)展。2.2 政府投資項(xiàng)目治理相關(guān)文件和規(guī)定解讀2.2.1 國家有關(guān)規(guī)定（1）國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定，（2004年7月25日）的出臺是政府投資項(xiàng)目治理走向科學(xué)化、規(guī)范化的重要指導(dǎo)性文件。 = 1 * GB3 對政府投資范圍進(jìn)行了合理界定，明確指出政府投資要緊用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，愛護(hù)和

26、改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。 = 2 * GB3 對健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制提出了要求，提出政府投資項(xiàng)目一般都要通過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機(jī)構(gòu)的評估論證，特不重大的項(xiàng)目還應(yīng)實(shí)行專家評議制度，逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議的意見。 = 3 * GB3 規(guī)范政府投資資金治理。要求編制政府投資的中長期規(guī)劃和年度打算，統(tǒng)籌安排、合理使用各類政府投資資金，確定相應(yīng)的治理方法，逐步實(shí)現(xiàn)政府投資的決策程序和資金治理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化的要求。 = 4 * GB3 簡化規(guī)范了規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批程序，關(guān)于政府投資項(xiàng)目，采納直接投資和

27、資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，除專門情況外不再審批開工報(bào)告，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格政府投資項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、概算審批工作；采納投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報(bào)告。 = 5 * GB3 首次提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”的要求。即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目治理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格操縱項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。 = 6 * GB3 鼓舞民間資本參與政府投資項(xiàng)目治理。要求各級政府要制造條件，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。（2）財(cái)政部關(guān)于切

28、實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)治理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見對代建單位的財(cái)務(wù)治理和代建費(fèi)用提出了指導(dǎo)性意見。 = 1 * GB3 加強(qiáng)打算治理。代建項(xiàng)目建設(shè)資金納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行年度投資打算和年度基建支出預(yù)算打算治理。 = 2 * GB3 關(guān)于建設(shè)資金撥付。建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位的,資金由建設(shè)單位負(fù)責(zé)向代建單位撥付,并按規(guī)定監(jiān)督使用。政府設(shè)立(或授權(quán))、政府招標(biāo)產(chǎn)生的代建單位,由財(cái)政部門依照項(xiàng)目代建單位的資金申請,向代建單位撥付資金。代建單位設(shè)立專戶單獨(dú)建賬核算。 = 3 * GB3 規(guī)定了代建費(fèi)用列支。規(guī)定代建治理費(fèi)按不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位治理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定。政府招標(biāo)產(chǎn)生的項(xiàng)目代建

29、單位,其代建治理費(fèi)標(biāo)底由同級財(cái)政部門比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位治理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制,實(shí)際發(fā)生的代建治理費(fèi)計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。2.2.2 我省政府投資項(xiàng)目治理有關(guān)規(guī)定 （1）浙江省政府投資項(xiàng)目治理方法（2005年1月19日）的實(shí)施，標(biāo)志著我省政府投資體制改革已邁出實(shí)質(zhì)性的一步。 = 1 * GB3 對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了合理界定。明確政府投資項(xiàng)目是指縣級以上人民政府利用財(cái)政預(yù)算安排的建設(shè)資金，納入財(cái)政預(yù)算治理的專項(xiàng)建設(shè)資金，政府融資以及利用國債的資金，國際金融組織和外國政府的貸款，贈(zèng)款、轉(zhuǎn)讓、出售、拍賣國有資產(chǎn)及其經(jīng)營權(quán)所得的國有資產(chǎn)權(quán)益收入，土地使用權(quán)出讓金等六類政府性資金所進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。

30、 = 2 * GB3 投資項(xiàng)目治理方面。提出了政府投資項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目儲(chǔ)備制度，項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告咨詢評估制度，重要公益性建設(shè)項(xiàng)目聽證征詢制度，財(cái)政直接撥付資金制度。 = 3 * GB3 建設(shè)治理方面。提出政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)組建項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、治理和運(yùn)營；明確對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)推行代建制，有選擇地進(jìn)行項(xiàng)目后評價(jià)等要求，并提出了操縱投資規(guī)模、規(guī)范投資行為的相關(guān)措施。（2）浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定對政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制做了具體規(guī)定。包括代建制的概念、范圍、代建單位使用單位權(quán)利義務(wù)、代建程序、資金治理等方面作出了具體規(guī)定，其目的是建立起“投資、建設(shè)、治理、使用”彼此

31、分離、互相制約的政府投資項(xiàng)目治理機(jī)制。 = 1 * GB3 明確了代建制是通過招標(biāo)等方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目治理單位（簡稱代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資治理和建設(shè)組織實(shí)施工作，嚴(yán)格操縱項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付給使用單位的制度。 = 2 * GB3 明確了代建制實(shí)行合同治理制，代建項(xiàng)目可實(shí)行全程代建和分時(shí)期代建。 = 3 * GB3 明確了政府投資綜合治理部門、代建單位、使用單位的權(quán)利和義務(wù)。 = 4 * GB3 實(shí)行了較為嚴(yán)格的造價(jià)操縱。明確代建單位按中標(biāo)的投資估算，實(shí)行限額設(shè)計(jì)，操縱可研報(bào)告的投資估算、初步設(shè)計(jì)概算。設(shè)立專項(xiàng)工程資金帳戶，?？顚Ｓ?，嚴(yán)格資金治理，并對投資變更進(jìn)行了嚴(yán)

32、格規(guī)定。 = 5 * GB3 規(guī)定了代建單位獎(jiǎng)罰條款，即投資結(jié)余按一定比例獎(jiǎng)勵(lì)，未能完全履行代建合同造成損失按實(shí)賠償。（3）浙江省代建單位資格評審暫行方法（浙江省發(fā)改委），對代建單位準(zhǔn)入條件作出了嚴(yán)格規(guī)定：取得代建資格需同時(shí)符合滿足“1X”條件的資質(zhì)要求。“1”是指國家進(jìn)展改革委頒發(fā)的甲級工程咨詢資格單位。“X”是指國家有關(guān)主管部門頒發(fā)的乙級及以上工程監(jiān)理、二級及以上施工兩項(xiàng)中的任一項(xiàng)。近期“X”項(xiàng)能夠是其全資子公司或控股公司等下八方面標(biāo)準(zhǔn)。2.2.3 紹興市政府投資項(xiàng)目治理有關(guān)規(guī)定（1）紹興市政府投資項(xiàng)目治理方法（紹興市人民政府頒發(fā)）對政府投資項(xiàng)目決策和實(shí)施程序進(jìn)行了規(guī)定。 = 1 * GB

33、3 對政府投資項(xiàng)目決策作出了具體規(guī)定。方法規(guī)定，可行性研究報(bào)告應(yīng)托付有資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)編制；可行性研究報(bào)告及重大項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書需要有關(guān)部門和專家或托付具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估論證；對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境有重大阻礙的政府投資項(xiàng)目，審批前應(yīng)當(dāng)廣泛聽取社會(huì)各界和公眾的意見。 = 2 * GB3 規(guī)定了政府投資項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人對項(xiàng)目的籌劃、資金籌措和治理、工程建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資金的保值增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。 = 3 * GB3 對政府投資項(xiàng)目申報(bào)程序、工程變更、投資調(diào)整、竣工結(jié)算、檔案治理作出了具體規(guī)定。 = 4 * GB3 對政府投資項(xiàng)目資金治理、監(jiān)督治理和責(zé)任追究方法

34、作出了規(guī)定。（2）紹興市人民政府關(guān)于印發(fā)紹興市政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制暫行規(guī)定的通知對政府投資項(xiàng)目代建制的試點(diǎn)工作作出了具體規(guī)定。 = 1 * GB3 確定代建制實(shí)施可采納前期代建、后期代建、全過程代建三種方式，并各種代建方式下建設(shè)單位和代建單位的要緊職責(zé)，實(shí)施程序進(jìn)行了明確。 = 2 * GB3 實(shí)行嚴(yán)格資金撥付治理，規(guī)定建設(shè)單位依照代建單位意見將款項(xiàng)支付有關(guān)單位，建設(shè)單位未經(jīng)代建單位同意，不得直接撥付建設(shè)資金，建設(shè)資金不得通過代建單位支付，財(cái)政全額投資的項(xiàng)目可試行財(cái)政直接撥付制。 = 3 * GB3 明確代建治理費(fèi)用列支，規(guī)定代建單位治理費(fèi)通過招投標(biāo)確定，并在建設(shè)項(xiàng)目治理費(fèi)中支出。（3）紹興

35、市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目審批程序的意見對政府投資項(xiàng)目的審批程序作出了具體規(guī)定。 = 1 * GB3 明確政府投資項(xiàng)目 應(yīng)當(dāng)審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目概算；其中總投資在500萬元人民幣以下的，能夠合并編報(bào)和審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告。 = 2 * GB3 明確項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)前，規(guī)劃建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)提出規(guī)劃選址意見，國土資源部門應(yīng)當(dāng)提出用地預(yù)審意見，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)提出環(huán)境阻礙評價(jià)的審批意見，財(cái)政部門提出資金來源審核意見。未落實(shí)或未明確資金來源的，進(jìn)展改革行政主管部門不予受理。 = 3 * GB3 明確可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)的編制必須托付有相應(yīng)資質(zhì)的單位

36、編制。 = 4 * GB3 對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境阻礙重大、社會(huì)公眾普遍關(guān)懷的公益性建設(shè)項(xiàng)目，要求采取聽證會(huì)、征詢會(huì)等方式征求社會(huì)各界和公眾的意見。（4）紹興市政府投資工程招標(biāo)投標(biāo)治理若干規(guī)定（試行）對政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)采取的工程量清單招標(biāo)制度、統(tǒng)一資格審查制度、低價(jià)中標(biāo)制度、專家評標(biāo)制度作出了具體規(guī)定。 = 1 * GB3 規(guī)定招標(biāo)方式。規(guī)定政府投資工程一律采取公開招標(biāo)的方法，采納工程量清單招標(biāo)，原則上實(shí)行無標(biāo)底招標(biāo)。 = 2 * GB3 規(guī)定資格審查制度。不得設(shè)置其他條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人，不得對潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人實(shí)行卑視待遇。 = 3 * GB3 推行低價(jià)中標(biāo)制度。按照工程分類

37、，分不采納直接最低價(jià)中標(biāo)、從最低價(jià)開始評審和綜合評估法等評標(biāo)方法。并對采納直接最低價(jià)中標(biāo)和從最低價(jià)開始評審的政府投資工程實(shí)施差額履約保證金制度。 = 4 * GB3 嚴(yán)格專家評標(biāo)制度。為確保評標(biāo)過程的公平公正，原則上招標(biāo)人和其招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不參加招投標(biāo)活動(dòng)，專門情況下確需派業(yè)主代表參與評標(biāo)的，人數(shù)不得超過評標(biāo)委員成員總數(shù)的三分之一。實(shí)行代建制的項(xiàng)目，代建單位一律不得派代表參加評標(biāo)委員會(huì)。（5）紹興市人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市財(cái)政局紹興市政府投資項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督治理方法和紹興市政府投資項(xiàng)目工程變更審查暫行方法的通知（紹政辦發(fā)200557號） = 1 * GB3 紹興市政府投資項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督治理方法

38、明確了政府投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)督治理部門為市財(cái)政部門，負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目支出預(yù)算治理、工程概、預(yù)（結(jié)）算和竣工決算審查治理以及差不多建設(shè)財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督治理等工作。財(cái)政部門參與項(xiàng)目前期和建設(shè)過程中的財(cái)務(wù)監(jiān)督治理，政府投資項(xiàng)目年度建設(shè)打算編制和調(diào)整、工程概算、施工合同預(yù)算、概算調(diào)整、竣工決算需經(jīng)財(cái)政部門審核，作為資金撥付的依據(jù)。 = 2 * GB3 紹興市政府投資項(xiàng)目工程變更審查暫行方法對工程變更審批權(quán)限作出了規(guī)定，即單項(xiàng)變更額在20萬元以下的工程變更，由項(xiàng)目主管部門審批，報(bào)財(cái)政部門備案；單項(xiàng)變更額在20萬元以上（含20萬元）的工程變更由財(cái)政部門審核后，報(bào)市政府批準(zhǔn)。（6）紹興市人民政府辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市發(fā)

39、計(jì)委紹興市政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收規(guī)定和紹興市市本級政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算審查規(guī)定的通知（紹政辦發(fā)200558號） = 1 * GB3 紹興市政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收規(guī)定對竣工驗(yàn)收委員會(huì)或驗(yàn)收組承擔(dān)的職責(zé)、竣工驗(yàn)收依據(jù)、竣工驗(yàn)收條件作出了具體規(guī)定。 = 2 * GB3 紹興市市本級政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算審查規(guī)定的通知對設(shè)計(jì)概算評估的要緊內(nèi)容、審查方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作出了具體規(guī)定。 = 3 * GB3 紹興市監(jiān)察局關(guān)于政府投資項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任追究規(guī)定對市發(fā)計(jì)、財(cái)政、審計(jì)、招管辦等市級各有關(guān)職能部門及工作人員在政府投資項(xiàng)目建設(shè)中，有失職瀆職、玩忽職守、徇私舞弊、違反程序責(zé)任追究進(jìn)行了規(guī)定。2.3村（社區(qū)）集體投資項(xiàng)目

40、應(yīng)納入政府投資項(xiàng)目治理范疇依照國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定這一文件精神，現(xiàn)行投資項(xiàng)目治理分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目兩類，對政府投資項(xiàng)目實(shí)行規(guī)范、嚴(yán)格的審批程序，對企業(yè)投資項(xiàng)目放開搞活，實(shí)行備案制。隨著新農(nóng)村建設(shè)和城中村改造的推進(jìn)，村級集體經(jīng)濟(jì)投資項(xiàng)目逐漸增多（依照紹興市越城區(qū)發(fā)改局提供的信息，該區(qū)06、07兩年共批出村（社區(qū)）投資項(xiàng)目有31只，總投資6.49億元，建筑面積39.41萬平方米，占全區(qū)審批、備案項(xiàng)目的12。），這部分項(xiàng)目既未納入政府投資項(xiàng)目治理范疇，又與企業(yè)投資項(xiàng)目性質(zhì)不同，屬于投資治理的盲點(diǎn)。由于既不屬于政府投資項(xiàng)目，又不屬于企業(yè)投資項(xiàng)目治理，目前沒有相關(guān)法律能夠依循，各地做

41、法有所不同，有的對該類項(xiàng)目參照政府投資項(xiàng)目進(jìn)行治理實(shí)行審批制，如紹興市發(fā)改委；有的按企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行治理實(shí)行備案制，如嵊州市、紹興市越城區(qū)；有的在設(shè)定前置條件前提下實(shí)現(xiàn)備案制，如諸暨市。當(dāng)前，村級投資項(xiàng)目治理存在以下幾方面問題：一是缺乏監(jiān)管。在備案制條件下，村級投資項(xiàng)目辦理備案后，就脫離了政府對其投資行為的監(jiān)控，項(xiàng)目是否按備案內(nèi)容和實(shí)施，是否按法律法規(guī)有關(guān)程序開工建設(shè)等有關(guān)信息專門難掌握。紹興市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)治理方法對集體資金項(xiàng)目作了有關(guān)規(guī)定：使用國有資金和國家融資的項(xiàng)目，符合單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬元以上200萬元以下或建筑面積在1000平方米以上的工程建設(shè)施工項(xiàng)目,單項(xiàng)合同估算價(jià)在10

42、萬元以上50萬元以下的工程建設(shè)監(jiān)理項(xiàng)目條件的,必須按規(guī)定公開招投標(biāo)，全部使用集體資金，以及集體資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，參照該方法執(zhí)行。然而多數(shù)村級投資項(xiàng)目按備案制治理后，按非公有制企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施，沒有按規(guī)定公開招標(biāo)。二是治理混亂。由于缺少熟悉相關(guān)法律法規(guī)和差不多建設(shè)治理程序的專業(yè)人員，項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)性，村級項(xiàng)目在實(shí)施過程中困難重重，走彎路多，項(xiàng)目備案到實(shí)施周期較長，治理程序不規(guī)范，工程變更隨意性大，財(cái)務(wù)治理混亂，投資難以操縱，一部分工程甚至無立項(xiàng)或備案、無規(guī)劃、無設(shè)計(jì)。三是遺留問題較多。部分村級項(xiàng)目在實(shí)施過程沒有辦理合法手續(xù)，甚至無規(guī)劃、無設(shè)計(jì)，也沒有請正規(guī)施工隊(duì)伍施工，工程質(zhì)量難以

43、保證。工程檔案資料殘缺不全。許多項(xiàng)目成了無法辦理權(quán)證的非法工程。四是缺乏陽光操作。村級工程缺少監(jiān)管，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、資金使用等環(huán)節(jié)缺乏公開、公平、公正的陽光操作，容易滋生腐敗。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，村級投資的治理成了當(dāng)前村民十分關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是村級財(cái)務(wù)治理的難點(diǎn)，村級工程治理是否規(guī)范，直接關(guān)系到農(nóng)村干群關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定。村級投資項(xiàng)目盡管不屬于政府投資項(xiàng)目，但與一般民間投資項(xiàng)目不同，其資金來源屬于村民集體所有，屬于公有制的范疇。筆者認(rèn)為，村級投資項(xiàng)目與村民利益切身相關(guān)，政府有責(zé)任對其加強(qiáng)治理，由于村級投資項(xiàng)目與政府投資項(xiàng)目性質(zhì)相近，招投標(biāo)流程相同，建議規(guī)范村級項(xiàng)目投資治理，明確將村級投資項(xiàng)目

44、納入政府投資項(xiàng)目治理范疇，在項(xiàng)目申報(bào)、招標(biāo)、實(shí)施、治理上按政府投資項(xiàng)目治理要求辦理，原則上項(xiàng)目實(shí)施采納代建制，由村里負(fù)責(zé)項(xiàng)目決策和資金籌措，項(xiàng)目前期工作和組織實(shí)施托付代建，竣工后交付該村使用，確保村級投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)陽光操作。3 政府投資項(xiàng)目治理實(shí)踐（以紹興某開發(fā)區(qū)為例）3.1 A組團(tuán)安置房全過程托付代建模式實(shí)踐3.1.1項(xiàng)目背景及概況該項(xiàng)目系城中村改造安置房建設(shè)工程，打算投資1.29億元，總用地面積9.82萬平方米，總建筑面積9.32萬平方米，總套數(shù)828套。工程分兩期實(shí)施，其中一期建筑面積6.36萬平方米，二期建筑面積2.96萬平方米。由于該項(xiàng)目實(shí)施時(shí)開發(fā)區(qū)尚處于籌備時(shí)期，人手不足，建設(shè)專業(yè)技

45、術(shù)人員缺乏，治理經(jīng)驗(yàn)不足，為了迅速啟動(dòng)安置房建設(shè)工程，開發(fā)區(qū)試行了全過程托付代建模式。開發(fā)區(qū)實(shí)行托付代建的差不多思路如下：由業(yè)主負(fù)責(zé)工程的征遷、規(guī)劃、設(shè)計(jì)，履行建設(shè)協(xié)調(diào)、資金籌措及監(jiān)督職能，代建單位通過公開招標(biāo)方式產(chǎn)生，負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理、招投標(biāo)、建設(shè)、移交，履行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)期業(yè)主職能，對工程質(zhì)量、工期負(fù)責(zé)，并按最終審定的造價(jià)（房屋建設(shè)安裝工程費(fèi)附屬設(shè)施建設(shè)費(fèi)各項(xiàng)規(guī)費(fèi)前期實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用）中標(biāo)治理費(fèi)率獲得酬勞。由于當(dāng)時(shí)國家、省、市和地點(diǎn)尚未出臺政府投資項(xiàng)目代建制的文件，該項(xiàng)目實(shí)行代建制是對政府投資項(xiàng)目治理模式的新探究和創(chuàng)新，對今后紹興市出臺代建制方法專門有借鑒意義。3.1.2招投標(biāo)及托付代建合同

46、要緊條款（1）代建招投標(biāo)該項(xiàng)目采取公開招標(biāo)方式，于03年2月公布招標(biāo)公告，資質(zhì)要求具有房地產(chǎn)開發(fā)二級資質(zhì)以上的企業(yè)，采納代建治理費(fèi)率招標(biāo)，最低價(jià)中標(biāo)方式確定代建單位。由于國家和地點(diǎn)尚無代建治理費(fèi)相關(guān)規(guī)定，代建費(fèi)率最高限價(jià)按照建設(shè)單位治理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（造價(jià)的3）確定。3月中旬，在市公證處、市招投標(biāo)交易中心、開發(fā)區(qū)紀(jì)工委的監(jiān)督下，產(chǎn)生了代建單位，代建治理費(fèi)中標(biāo)費(fèi)率為2.3。（2）代建合同要緊條款 = 1 * GB3 合同價(jià)款和支付方式合同價(jià)款：合同總造價(jià)按照暫定總造價(jià)（1+中標(biāo)治理費(fèi)率）確定，工程造價(jià)以最終審計(jì)造價(jià)和實(shí)際發(fā)生數(shù)為準(zhǔn)，假如因設(shè)計(jì)變更或建筑面積變化導(dǎo)致工程造價(jià)增減2000萬元以上，合同價(jià)款能

47、夠調(diào)整。治理費(fèi)率按中標(biāo)治理費(fèi)率確定，不作調(diào)整。合同還規(guī)定治理費(fèi)列支范圍：即代建單位用于支付項(xiàng)目的業(yè)務(wù)費(fèi)、廣告宣傳費(fèi)、臨時(shí)設(shè)施費(fèi)、交通規(guī)費(fèi)、檔案整理、移交費(fèi)用等以及項(xiàng)目治理人員的薪資等。工程款支付：合同簽訂后預(yù)付合同造價(jià)5%，用于支付“三通一平”、圍墻、填河等單位工程；樁基工程完工后，工程款付至合同造價(jià)的10%（扣除預(yù)付款）；土建主體工程至二層完工后支付至合同造價(jià)的30%；土建主體工程完工并通過中間結(jié)構(gòu)驗(yàn)收后支付至合同造價(jià)的50%；土建項(xiàng)目全部完工后支付至合同造價(jià)的80%；整個(gè)項(xiàng)目完工并通過綜合驗(yàn)收后支付至塊合同造價(jià)的85%；竣工決算審核完成后，扣除保修金外，余款一次性付清；業(yè)主單位在代建單位遞

48、交進(jìn)度款報(bào)告后一周內(nèi)支付工程款。 = 2 * GB3 雙方責(zé)任業(yè)主方責(zé)任：包括負(fù)責(zé)整個(gè)工程建設(shè)范圍內(nèi)征地拆遷，協(xié)助“三通一平”和管線遷移等；負(fù)責(zé)主持工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)方案的論證；督察工程質(zhì)量、進(jìn)度，審核各時(shí)期工程量并及時(shí)支付工程款；負(fù)責(zé)主持工程項(xiàng)目內(nèi)容增減和重大的設(shè)計(jì)變更；協(xié)助代建單位對工程建設(shè)中涉及有關(guān)部門的協(xié)調(diào)。代建方責(zé)任：包括負(fù)責(zé)“三通一平”，辦理工程建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃用地、定點(diǎn)審批、項(xiàng)目報(bào)建及建筑、施工許可證等前期工作；按照國家有關(guān)招投標(biāo)法規(guī)定，組織工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)工作；協(xié)助業(yè)主單位做好工程項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)會(huì)審；嚴(yán)格按照國家建設(shè)工程規(guī)范和強(qiáng)制性條文進(jìn)行治理，確保工程設(shè)計(jì)、建設(shè)質(zhì)量和安

49、全，督促施工單位嚴(yán)格按照國家施工規(guī)范施工，確保工程按期優(yōu)質(zhì)、安全完工；負(fù)責(zé)工程施工各時(shí)期的驗(yàn)收工作，工程施工資料的整編移交，決算編制和初審工作；負(fù)責(zé)與電、自來水、排水、排污、市政、煤氣、電視、電訊等相關(guān)專業(yè)部門的設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)和施工安裝協(xié)調(diào)工作，并完成上述內(nèi)容竣工后的交接工作；負(fù)責(zé)房屋交付和落實(shí)物業(yè)治理及建筑物在保修期內(nèi)維修工作。 = 3 * GB3 造價(jià)操縱方面條款：第一，工程造價(jià)確定依照招標(biāo)文件有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，乙方在簽訂合同或招標(biāo)時(shí)，工程取費(fèi)不得高于民用建筑三類，主材價(jià)格按施工期內(nèi)紹興市建設(shè)工程造價(jià)治理信息計(jì)取。預(yù)決算定額原則上必須套用浙江省建筑工程預(yù)算定額94版。第二，施工用水、電按定額用量及市

50、場價(jià)格支付，超定額用量部分全部由代建單位承擔(dān)。第三，需要簽證的材料應(yīng)征得業(yè)主同意，或不得高于本市城中村改造工程的價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)。第四，直接托付或議標(biāo)的單位工程，取費(fèi)不得高于本市城中村改造工程同類工程合同標(biāo)準(zhǔn)，若取費(fèi)超標(biāo)，一經(jīng)發(fā)覺，在決算中直接扣除超額部份。第五，雙方由于撥付工程款引起的稅費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用按實(shí)計(jì)算，計(jì)入工程決算中。第六，代建單位在項(xiàng)目建設(shè)中采納各種技術(shù)措施為業(yè)主單位節(jié)約的費(fèi)用，將給予乙方一定的獎(jiǎng)勵(lì)，具體金額另外協(xié)商決定。 = 4 * GB3 保證金條款：第一，代建單位應(yīng)在合同簽訂前向甲方繳納廉政建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)抵押金8萬元并簽訂廉政建設(shè)承諾書，工程完工后5天內(nèi)退還。第二，合同簽訂前，代建單位交納

51、質(zhì)量、工期履約保證金各25萬元。工程按期按質(zhì)完成后，經(jīng)綜合驗(yàn)收合格后15天內(nèi)退還；未按期按質(zhì)完成，不再返還相應(yīng)的履約保證金。 = 5 * GB3 資金治理方面：代建單位必須?？顚Ｓ?，按照財(cái)政要求，在銀行單獨(dú)開設(shè)帳戶，且財(cái)務(wù)須單獨(dú)建帳，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度，隨時(shí)同意開發(fā)區(qū)財(cái)辦和財(cái)政等有關(guān)部門的監(jiān)管、年審或?qū)徲?jì)，審計(jì)費(fèi)由甲方支付。工程結(jié)算后，將上述憑證及帳務(wù)一次性移交開發(fā)區(qū)財(cái)辦，作為永久性資料保存。 = 6 * GB3 產(chǎn)權(quán)及建設(shè)主體規(guī)定：合同簽訂后，建設(shè)主體即變更為代建單位，由代建單位負(fù)責(zé)相關(guān)手續(xù)辦理，但代建單位無權(quán)對土地、房產(chǎn)進(jìn)行出售、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和它用。3.1.3 施工治理項(xiàng)目主管部門：建設(shè)

52、局項(xiàng)目法人：建設(shè)開發(fā)公司項(xiàng)目代建單位：XX房產(chǎn)公司項(xiàng)目監(jiān)理單位：XX監(jiān)理公司項(xiàng)目施工單位：XX建筑公司建設(shè)局開發(fā)公司 = 1 * GB3 建設(shè)局履行對代建、監(jiān)理、施工單位的行政治理職能。 = 2 * GB3 開發(fā)公司作為項(xiàng)目業(yè)主和代建發(fā)包人，負(fù)責(zé)對代建單位合同履行情況的監(jiān)督治理，資金撥付。 = 3 * GB3 代建單位負(fù)責(zé)對監(jiān)理單位監(jiān)理合同履行情況的監(jiān)督。 = 4 * GB3 代建單位負(fù)責(zé)對施工單位施工合同履行情況的監(jiān)督和工程款撥付。 = 5 * GB3 監(jiān)理單位負(fù)責(zé)對施工單位質(zhì)量、進(jìn)度治理，工程量鑒證。 = 2 * GB3 = 1 * GB3 代建單位 = 1 * GB3 = 3 * GB3

53、 監(jiān)理單位 = 1 * GB3 = 5 * GB3 = 4 * GB3 施工單位圖3.1 A組團(tuán)項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)治理模式在代建模式下，業(yè)主單位（建設(shè)開發(fā)公司）對工程治理比較簡單，要緊負(fù)責(zé)以下幾方面工作：（1）負(fù)責(zé)資金籌措，撥付。工程款支付比較簡單，只需在樁基工程、土建主體工程至二層、土建主體工程通過中間結(jié)構(gòu)驗(yàn)、土建項(xiàng)目全部完工分不支付合同造價(jià)10、20、30、35的工程款，竣工決算扣除保修金外，付清余款。（2）參與工程驗(yàn)收，業(yè)主單位作為五方建設(shè)主體（業(yè)主、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工）之一，參與各項(xiàng)工程驗(yàn)收，并在驗(yàn)收文件上簽字蓋章。（3）監(jiān)督工程進(jìn)度和資金使用，與建設(shè)行政主管部門一起對工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)

54、進(jìn)行監(jiān)督。3.2 B組團(tuán)安置自建 本文所指的“自建”概念是相關(guān)于“代建”而言的，即不通過代建單位，由項(xiàng)目業(yè)主自行建設(shè)治理的一種建設(shè)模式。模式實(shí)踐3.2.1 項(xiàng)目背景及概況該項(xiàng)目系城中村改造安置房建設(shè)工程，打算投資9070萬元，總用地面積4.02萬平方米，建筑面積3.38萬平方米，總套數(shù)300套。當(dāng)時(shí)，開發(fā)區(qū)已步入正規(guī)，差不多配備了項(xiàng)目建設(shè)需要的專業(yè)技術(shù)力量，再加上工程較小，實(shí)施難度不大，而且有往常代建的經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)區(qū)嘗試了自建模式。該項(xiàng)目由開發(fā)區(qū)建設(shè)局以開發(fā)區(qū)下屬國資開發(fā)公司名義承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)，承擔(dān)項(xiàng)目法人責(zé)任。3.2.2 項(xiàng)目招投標(biāo)和合同治理（1）項(xiàng)目招投標(biāo)由于自建項(xiàng)目由業(yè)主負(fù)責(zé)整個(gè)工程建設(shè)的招

55、投標(biāo)活動(dòng)，因此治理較為復(fù)雜，整個(gè)工程共進(jìn)行各類招標(biāo)活動(dòng)10次，包括臨時(shí)圍墻招標(biāo)、招標(biāo)代理單位招標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工招標(biāo)、場外工程招標(biāo)、路燈、招標(biāo)、智能化系統(tǒng)招標(biāo)招投標(biāo)治理，由于篇幅有限，本章只介紹勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工招標(biāo)四項(xiàng)要緊的招投標(biāo)活動(dòng)。 = 1 * GB3 土地勘察招標(biāo)土地勘察招標(biāo)采取公開招標(biāo)方式，投標(biāo)人資質(zhì)要求為企業(yè)地質(zhì)勘察資質(zhì)乙級（含）以上，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要求具有工程師技術(shù)職稱，工期15天。工程不設(shè)技術(shù)標(biāo)，只設(shè)商務(wù)標(biāo)，采納綜合單價(jià)次低價(jià)中標(biāo)方式。具體評標(biāo)方法是：業(yè)主不設(shè)標(biāo)底，在投標(biāo)單位標(biāo)書送達(dá)后，招標(biāo)方確定一個(gè)最高價(jià)，該最高價(jià)的確定方法如下：a）先由招標(biāo)方確定一個(gè)最高價(jià)的合理范圍

56、；b）在此合理范圍內(nèi)抽簽直接確定最高價(jià)。三個(gè)投標(biāo)報(bào)價(jià)有兩個(gè)高于業(yè)主確定的最高價(jià)的為無效標(biāo)；如有一個(gè)高于業(yè)主確定的單項(xiàng)最高價(jià)，按投標(biāo)方報(bào)價(jià)進(jìn)行組價(jià)，在中標(biāo)后投標(biāo)方該報(bào)價(jià)需按招標(biāo)方確定的最高價(jià)為依據(jù)；在有效標(biāo)范圍內(nèi)，以有效標(biāo)中的綜合單價(jià)次低價(jià)并能滿足工期及技術(shù)要求者中標(biāo)。經(jīng)公開招標(biāo)，紹興某工程勘察院中標(biāo)，中標(biāo)價(jià)為人民幣5.57萬元。 = 2 * GB3 工程設(shè)計(jì)招標(biāo)工程設(shè)計(jì)招標(biāo)采取邀請招標(biāo)方式，投標(biāo)人資質(zhì)要求為建筑工程設(shè)計(jì)甲級及以上資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位，工期要求30天，如因設(shè)計(jì)單位身緣故，延誤合同規(guī)定的設(shè)計(jì)文件交付時(shí)刻，將按每延誤日扣減設(shè)計(jì)費(fèi)2。評標(biāo)方式為只設(shè)商務(wù)標(biāo)，設(shè)定最高限價(jià)為設(shè)計(jì)費(fèi)報(bào)價(jià)不高于每平方

57、米10元，采納次低價(jià)中標(biāo)方式。經(jīng)邀請招標(biāo)，紹興某設(shè)計(jì)公司中標(biāo)，中標(biāo)價(jià)為人民幣37.8萬元。 = 3 * GB3 工程監(jiān)理招標(biāo)。工程監(jiān)理招標(biāo)采納公開招標(biāo)方式，投標(biāo)人資質(zhì)要求為房屋建筑工程監(jiān)理乙級資格，評標(biāo)方式為綜合評標(biāo)法，其中技術(shù)標(biāo)占30，商務(wù)標(biāo)占70，綜合評分最高者中標(biāo)。 = 1 * alphabetic a、技術(shù)標(biāo)評分方法如下：（總分30分，見表3.1）：表3.1 B組團(tuán)監(jiān)理技術(shù)標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)序 號項(xiàng) 目分 數(shù)評 分 辦 法1質(zhì)量操縱4質(zhì)量目標(biāo)分解、規(guī)劃合理得1分；質(zhì)量操縱體系健全得1分；、質(zhì)量操縱措施有效可靠得1分；操縱手段先進(jìn)完善得1分。2進(jìn)度操縱3工程總進(jìn)度打算科學(xué)、優(yōu)化，工期限操縱點(diǎn)設(shè)置

58、合理得2分；操縱措施與手段可靠有力得1分3投資操縱3風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測與防范對策有效可行得1分；能抓住工程費(fèi)用最易突破的環(huán)節(jié)，明確投資操縱重點(diǎn)得1分；能兼顧工期與質(zhì)量目標(biāo)，提出有效的合理化建議，降低工程投資得1分。4組織協(xié)調(diào)3組織協(xié)調(diào)內(nèi)容具體、措施得力，各項(xiàng)制度健全得3分，缺一項(xiàng)扣1分，扣完為止。5合同治理1合同治理、操縱合理全面得1分。6企業(yè)信譽(yù)保證企業(yè)業(yè)績4企業(yè)近兩年來監(jiān)理過同等級（含）以上類似工程的，每個(gè)加1分，最多加至4分?？偙O(jiān)理工程師3該項(xiàng)目總監(jiān)資格符合要求的得1分。近三年來擔(dān)任過同等級（含）以上類似工程的，每個(gè)加1分，最多加至1分。專業(yè)監(jiān)理工程師2各專業(yè)監(jiān)理工程師均為國家注冊監(jiān)理工程師（造價(jià)

59、專業(yè)可為注冊造價(jià)師，且有監(jiān)理人員上崗證）的或?yàn)橹屑壱陨下毞Q且得上崗證書得滿分，每缺一個(gè)專業(yè)扣1分，扣完為止。監(jiān)理員2所配備監(jiān)理員有上崗證書得滿分，每缺一個(gè)扣1分，扣完為止。企業(yè)綜合考評5最高累計(jì)扣分在前兩位的企業(yè)倒扣5分，前三、四位倒扣3分；最高累計(jì)加分在前兩位的加5分，前三四位的加3分其余得差不多分0分。 = 2 * alphabetic b、商務(wù)標(biāo)評分方法：商務(wù)標(biāo)滿分70分，監(jiān)理報(bào)價(jià)采納浮動(dòng)率報(bào)價(jià)，監(jiān)理收費(fèi)=監(jiān)理收費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)（1浮動(dòng)率），監(jiān)理收費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)=施工監(jiān)理服務(wù)收費(fèi)基價(jià)專業(yè)調(diào)整系數(shù)工程復(fù)雜程度調(diào)整系數(shù)高程調(diào)整系數(shù)，按照建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)治理規(guī)定（發(fā)改價(jià)格2007670號）和建設(shè)工

60、程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。其中計(jì)費(fèi)額按施工中標(biāo)價(jià)；專業(yè)調(diào)整系數(shù)為1；工程復(fù)雜程度調(diào)整系數(shù)為0.85；高程調(diào)整系數(shù)均為1，浮動(dòng)率報(bào)價(jià)范圍確定為200投標(biāo)人在此范圍內(nèi)結(jié)合自身實(shí)際自主報(bào)價(jià)，報(bào)價(jià)超出此范圍得零分。開標(biāo)時(shí)，由招標(biāo)人、投標(biāo)人各派一位代表，在浮動(dòng)率報(bào)價(jià)范圍內(nèi)各抽取一個(gè)浮動(dòng)率，算術(shù)平均后為基準(zhǔn)浮動(dòng)率。浮動(dòng)率計(jì)算抽取檔次以1為一檔，投標(biāo)人的浮動(dòng)率報(bào)價(jià)等于基準(zhǔn)浮動(dòng)率時(shí)，為滿分，每高于基準(zhǔn)浮動(dòng)率一檔，扣3分，每低于基準(zhǔn)浮動(dòng)率一檔，扣2分，不足時(shí)按插入法計(jì)算，扣完為止，浮動(dòng)率報(bào)價(jià)精確到小數(shù)點(diǎn)后一位小數(shù)，分值計(jì)算精確到小數(shù)點(diǎn)后二位小數(shù)。 = 3 * alphabetic c、招標(biāo)文件特不條款：為保