002-03-海關(guān)執(zhí)法廉政風(fēng)險預(yù)警處置系統(tǒng)

1、海關(guān)執(zhí)法廉政風(fēng)險預(yù)警處置系統(tǒng)2010年6月駐海關(guān)總署監(jiān)察局 馮繼才(HL2008)前言 海關(guān)執(zhí)法廉政風(fēng)險預(yù)警處置系統(tǒng)（簡稱“HL2008系統(tǒng)”）是海關(guān)總署貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”反腐倡廉戰(zhàn)略方針，運用風(fēng)險管理理念和信息化技術(shù)，加強對執(zhí)法領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力運行監(jiān)督的重大科技應(yīng)用項目,也是國家預(yù)防腐敗局確定的試點項目。介紹提綱研發(fā)理論基礎(chǔ)一研發(fā)背景二研發(fā)應(yīng)用思路和功能結(jié)構(gòu)三主要特點四應(yīng)用成效和實踐體會五一、研發(fā)理論基礎(chǔ) 海關(guān)是國家進出境監(jiān)督管理機關(guān)，行政上實行垂直管理體制，分海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)（辦事處）等3級進行管理。海關(guān)主要承擔(dān)4大任務(wù)：監(jiān)管進出境運

2、輸工具、貨物和行李郵遞物品；征收關(guān)稅和其他稅費；查緝走私；編制海關(guān)統(tǒng)計。一、研發(fā)理論基礎(chǔ) 海關(guān)對外履行的職責(zé)主要有8項：通關(guān)監(jiān)管、稅收征管、加工貿(mào)易和保稅監(jiān)管、海關(guān)統(tǒng)計、海關(guān)稽查、知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護、打擊走私、口岸管理。海關(guān)行使行政執(zhí)法權(quán)和部分刑事執(zhí)法權(quán)力，絕大部分行政執(zhí)法權(quán)的行使集中在隸屬海關(guān)（辦事處）。 （一）執(zhí)法風(fēng)險、廉政風(fēng)險內(nèi)涵 1. 執(zhí)法風(fēng)險。執(zhí)法風(fēng)險是指海關(guān)及其工作人員在執(zhí)法過程中，由于各種因素的影響，導(dǎo)致達不到預(yù)期監(jiān)督管理的目的和目標(biāo)要求，致使法律法規(guī)和規(guī)章制度得不到有效執(zhí)行、國家利益遭受不同程度損害的潛在可能性。 （一）執(zhí)法風(fēng)險、廉政風(fēng)險內(nèi)涵 2. 廉政風(fēng)險。廉政風(fēng)險是指海關(guān)及其

3、工作人員在行政執(zhí)法和行政管理過程中，違反執(zhí)法規(guī)定和廉政紀(jì)律，致使海關(guān)工作人員以及海關(guān)隊伍的廉潔性受到破壞的可能性。 （二）執(zhí)法風(fēng)險與廉政風(fēng)險的辯證關(guān)系1. 兩個風(fēng)險構(gòu)成要件和表現(xiàn)形式有所不同2. 兩個風(fēng)險緊密聯(lián)系、相隨相伴并可以互為轉(zhuǎn)換3. 兩個風(fēng)險長期存在并無處不在 （三）防控兩個風(fēng)險的工作原則1. 同步防控的原則2. 超前防控的原則3. 突出重點的原則4. 協(xié)同防控的原則二、研發(fā)背景 （一）懲防腐敗體系建設(shè)和海關(guān)反腐倡廉建設(shè)總體思路的實踐需要 海關(guān)總署黨組提出以防控“兩大風(fēng)險”為主線、堅持“四個同步”（同步推進反腐倡廉建設(shè)和海關(guān)業(yè)務(wù)建設(shè)、同步推進懲治和預(yù)防腐敗工作、同步開展反走私和反腐敗斗

4、爭、同步落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和行政執(zhí)法責(zé)任制）的新時期海關(guān)反腐倡廉建設(shè)總體思路二、研發(fā)背景（二）海關(guān)執(zhí)法規(guī)范化、信息化的可行選擇 1. 海關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)法規(guī)范化2. 海關(guān)業(yè)務(wù)處理信息化3. 執(zhí)法廉政風(fēng)險點模型化三、系統(tǒng)研發(fā)應(yīng)用思路和功能結(jié)構(gòu) （一）研發(fā)應(yīng)用思路 1. 著眼點和落腳點 2. 主線和切入點 3. 方法和手段研發(fā)應(yīng)用思路 1. 著眼點和落腳點 通過健全完善“兩大風(fēng)險”同步預(yù)警和處置機制，把反腐倡廉工作貫穿到海關(guān)業(yè)務(wù)工作的全過程，把廉政監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督深度融合起來一起開展，著力強化海關(guān)內(nèi)控機制建設(shè)，著力防范執(zhí)法風(fēng)險向廉政風(fēng)險演變，著力推進“四個同步”的落實，全面促進海關(guān)人員依法行政、廉潔從政

5、，為加強海關(guān)自身建設(shè)，建設(shè)讓中央放心、讓人民滿意的海關(guān)提供有力保證。研發(fā)應(yīng)用思路 2. 主線和切入點 按照“由事及人”的原則，以關(guān)員、崗位以及部門為預(yù)警處置的主線，以辦事時效、執(zhí)法期限、規(guī)范操作為預(yù)警處置的切入點，從預(yù)警處置執(zhí)法風(fēng)險入手，達到降低、化解由此引發(fā)的廉政風(fēng)險的目的。研發(fā)應(yīng)用思路 3. 方法和手段 以風(fēng)險管理理念和信息化技術(shù)為先導(dǎo)，依托海關(guān)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在對執(zhí)法數(shù)據(jù)、執(zhí)法流程和執(zhí)法痕跡進行實時的邏輯比對、分析、甄別和篩選的基礎(chǔ)上，以預(yù)警提示、監(jiān)控分析、風(fēng)險處置為基本手段，對執(zhí)法崗位關(guān)員在遵守辦事時效、執(zhí)行操作規(guī)程、處理與工作對象的關(guān)系等方面的風(fēng)險進行全方位、全過程、分層級、實時性的預(yù)

6、警、監(jiān)控和處置。 功能結(jié)構(gòu) HL2008系統(tǒng)由自動提示、監(jiān)控分析、風(fēng)險處置、外掛系統(tǒng)、“我的關(guān)注”、組合查詢、信息服務(wù)、績效評估、安全維護等9個模塊、210多項具體功能組成。 （一）核心功能：自動提示、“我的關(guān)注”、監(jiān)控分析、外掛系統(tǒng)、風(fēng)險處置和績效評估 （二）輔助功能：組合查詢、信息服務(wù)模塊 （三）保障功能：安全維護模塊核心功能1：自動提示模塊自動提示模塊：包含基本業(yè)務(wù)信息、關(guān)稅審單風(fēng)險、監(jiān)管通關(guān)風(fēng)險、加工貿(mào)易風(fēng)險、執(zhí)法高風(fēng)險等5個方面、74項預(yù)警提示功能以及歷史數(shù)據(jù)移出功能。核心功能1：自動提示模塊 自動提示模塊功能分布表功能類別子模塊功能數(shù)（個）其中相關(guān)功能數(shù)量（個）未遵守法定程序或尺度

7、未遵守法定期限或時效未正確處理與工作對象關(guān)系關(guān)稅審單1459監(jiān)管通關(guān)207121加貿(mào)監(jiān)管25223執(zhí)法高風(fēng)險550合 計6439241核心功能1：自動提示模塊每天提示前一天每一位關(guān)員實際工作量、貨物進出情況、企業(yè)通關(guān)情況等基本業(yè)務(wù)信息，同時通過設(shè)置風(fēng)險參數(shù)，每天從風(fēng)險管理平臺數(shù)據(jù)庫中自動篩選、預(yù)制前一天具體的風(fēng)險數(shù)據(jù)，自動預(yù)警提示給基層科室和隸屬關(guān)（辦事處）的負(fù)責(zé)人、職能部門以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部審核和處理。核心功能2：“我的關(guān)注”模塊“我的關(guān)注”模塊：包含用戶自行定制自動提示模塊的相關(guān)功能，以及對前一天關(guān)員操作、貨物進出、企業(yè)通關(guān)方面的情況進行提示分析的功能，小計4項功能。核心功能3：監(jiān)控分析模塊

8、 監(jiān)控分析模塊：包含關(guān)稅審單、監(jiān)管通關(guān)、加貿(mào)監(jiān)管、緝私業(yè)務(wù)、艙單轉(zhuǎn)關(guān)等5個方面、77項監(jiān)控分析功能核心功能3：監(jiān)控分析模塊功能類別子模塊功能數(shù)（個）其中相關(guān)功能數(shù)量（個）未遵守法定程序或尺度未遵守法定期限或時效未正確處理與工作對象關(guān)系關(guān)稅審單251465監(jiān)管通關(guān)22886加貿(mào)監(jiān)管20173緝私業(yè)務(wù)44艙單轉(zhuǎn)關(guān)651合 計77481811監(jiān)控分析模塊功能分布表核心功能3：監(jiān)控分析模塊通過設(shè)定各種組合條件，對通關(guān)數(shù)據(jù)進行比對查詢、篩選，以便于隸屬海關(guān)負(fù)責(zé)人、職能部門以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部及時掌握執(zhí)法動態(tài)，發(fā)現(xiàn)并處置執(zhí)法偏差和異常情況，捕捉高風(fēng)險的部位、崗位和人員，有針對性地采取預(yù)防措施，同時為核查關(guān)員違

9、規(guī)違紀(jì)違法線索、企業(yè)走私違法案件線索提供支持。核心功能4：外掛系統(tǒng)模塊外掛系統(tǒng)模塊：由各關(guān)上掛自行定制的提示功能。核心功能5：風(fēng)險處置模塊風(fēng)險處置模塊：包含相關(guān)用戶從發(fā)出到辦結(jié)執(zhí)法監(jiān)督處置單、執(zhí)法監(jiān)督提示單所需的15項功能。與風(fēng)險管理部門的風(fēng)險處置單功能整合、信息共享。核心功能5：風(fēng)險處置模塊應(yīng)用該模塊功能，對自動提示和監(jiān)控分析中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法偏差和異常情況，通過發(fā)布和流轉(zhuǎn)處置單、提示單的方式，提請并全過程跟蹤督促有關(guān)用戶核查情況、查明原因、處置問題并反饋結(jié)果。辦結(jié)的處置單、提示單是績效評估采集數(shù)據(jù)的主要依據(jù)。核心功能6：績效評估模塊績效評估模塊：包含部門、人員和崗位廉政風(fēng)險評估、部門和人員使用處

10、置單成效、使用處置單情況、使用系統(tǒng)情況分析以及績效綜合報表等10項功能。核心功能6：績效評估模塊應(yīng)用該模塊功能進行廉政風(fēng)險量化評估，即根據(jù)處置單反饋的“風(fēng)險值”，對部門、崗位及人員的廉政風(fēng)險進行量化評估，對各部門（單位）應(yīng)用系統(tǒng)和運用處置單的情況進行分析評估。輔助功能1：組合查詢模塊組合查詢模塊：包含海關(guān)單據(jù)簡單查詢、報關(guān)單、報關(guān)單刪單、紙質(zhì)手冊、電子手冊、電子化手冊、電子賬冊組合查詢以及報關(guān)單批量導(dǎo)出、商品通關(guān)情況分析等9項查詢功能。輔助功能1：組合查詢模塊應(yīng)用該模塊強大的組合查詢功能，可以對監(jiān)控分析模塊的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行高級查詢和綜合分析。根據(jù)需要可由各級用戶使用。輔助功能2：信息服務(wù)模塊信息

11、服務(wù)模塊：包含推廣工作動態(tài)、應(yīng)用成果展示、系統(tǒng)內(nèi)風(fēng)險參考、系統(tǒng)外風(fēng)險參考、信息查詢、信息排行、工作交流以及刊登領(lǐng)導(dǎo)講話、規(guī)章制度、發(fā)布公告等10項功能，以及與之配套應(yīng)用的信息采編管理、用戶授權(quán)管理和資料上傳管理等后臺管理功能。運行保障功能：安全維護模塊安全維護模塊：包含參數(shù)維護的8項功能以及安全日志、運行監(jiān)控、功能應(yīng)用頻率統(tǒng)計、修改域密碼等4項功能，小計12項功能。 四、系統(tǒng)主要特點（一）預(yù)警處置風(fēng)險視角上的內(nèi)控性（二）預(yù)警處置風(fēng)險效率上的實時性（三）預(yù)警處置風(fēng)險主體上的廣泛性（四）預(yù)警處置風(fēng)險責(zé)任上的層次性（五）預(yù)警處置風(fēng)險定位上的互補性（一）預(yù)警處置風(fēng)險視角上的內(nèi)控性 系統(tǒng)注重“由事及人”

12、，側(cè)重監(jiān)控人的執(zhí)法行為、業(yè)務(wù)管理行為，側(cè)重監(jiān)督和糾正現(xiàn)場執(zhí)法人員在執(zhí)法時效、執(zhí)法尺度和業(yè)務(wù)操作等方面存在的偏差和異常情況，側(cè)重從執(zhí)法人員的異常行為中延伸挖掘、分析和控制違規(guī)違紀(jì)違法的風(fēng)險隱患和線索，監(jiān)控執(zhí)法風(fēng)險向廉政風(fēng)險演變這個過程，具有“眼睛向內(nèi)”、著眼微觀、重在內(nèi)控的特點。（二）預(yù)警處置風(fēng)險效率上的實時性 系統(tǒng)根據(jù)用戶事先設(shè)定的參數(shù)定制預(yù)警提示、監(jiān)控分析以及組合查詢的結(jié)果，從海關(guān)執(zhí)法初始階段或剛剛形成之時即對異常情況自動預(yù)警提示，使廉政風(fēng)險在尚未形成或在形成的初期就得到有效的遏制和監(jiān)控，基本實現(xiàn)了風(fēng)險數(shù)據(jù)的即時預(yù)制、隔天提示、即時監(jiān)控處置和及時共享共用風(fēng)險信息，強化了對執(zhí)法行為的事前和事中

13、防控，具有反應(yīng)速度快捷、預(yù)警監(jiān)控實時、界面直觀友好的特點。（三）預(yù)警處置風(fēng)險主體上的廣泛性 系統(tǒng)預(yù)警處置風(fēng)險的范圍涵蓋了海關(guān)稅收征管、審單、監(jiān)管通關(guān)、加工貿(mào)易監(jiān)管以及緝私等多個業(yè)務(wù)執(zhí)法領(lǐng)域和各主要崗位，預(yù)警監(jiān)控風(fēng)險點多，功能覆蓋面較廣，用戶以各級領(lǐng)導(dǎo)干部為主體，授權(quán)用戶較多。各級領(lǐng)導(dǎo)干部都能夠使用系統(tǒng)功能進行管理監(jiān)督，使該系統(tǒng)在各級領(lǐng)導(dǎo)干部抓管理、帶隊伍中得到廣泛使用。（四）預(yù)警處置風(fēng)險責(zé)任上的層次性 系統(tǒng)適應(yīng)通關(guān)作業(yè)制度改革和海關(guān)行政管理體制的內(nèi)在要求，通過以業(yè)務(wù)現(xiàn)場科長、副科長為主體、隸屬海關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人為輔助對自動提示的“兩大風(fēng)險”進行處置，以海關(guān)總署和直屬海關(guān)的職能部門為主體，以海關(guān)總署

14、和直屬海關(guān)負(fù)責(zé)人為輔助對“兩大風(fēng)險”進行預(yù)警提示、監(jiān)控分析和處置，以系統(tǒng)應(yīng)用管理部門和直屬海關(guān)職能部門、隸屬海關(guān)機構(gòu)負(fù)責(zé)人為主體對應(yīng)用績效進行評估，同時通過加強協(xié)調(diào)、密切協(xié)作、共享信息，實現(xiàn)上下左右聯(lián)動，強化了包括決策層面、職能部門、監(jiān)督部門、執(zhí)行部門等各個管理層級和各級領(lǐng)導(dǎo)崗位的監(jiān)督責(zé)任。 預(yù)警處置風(fēng)險責(zé)任上的層次性海關(guān)管理體制及通關(guān)制度改革與系統(tǒng)功能應(yīng)用對照表項目部門海關(guān)管理體制通關(guān)制度改革定位系統(tǒng)功能應(yīng)用要求海關(guān)總署及其業(yè)務(wù)職能部門決策決策自動提示監(jiān)控分析風(fēng)險處置（1）設(shè)定參數(shù)提示處置高風(fēng)險；（2）業(yè)務(wù)職能部門突出重點、舉一反三進行宏觀監(jiān)控分析，履行輔助決策和職能管理職責(zé)預(yù)警處置風(fēng)險責(zé)任

15、上的層次性直屬海關(guān)業(yè)務(wù)職能部門控制運行管理（規(guī)范、監(jiān)控）自動提示監(jiān)控分析風(fēng)險處置績效評估（1）設(shè)定參數(shù)提示處置較高風(fēng)險；（2）業(yè)務(wù)職能部門突出重點、舉一反三進行中觀監(jiān)控分析，開展所屬系統(tǒng)應(yīng)用績效評估，協(xié)助加強職能管理；（3）審單部門具備部分審單業(yè)務(wù)風(fēng)險提示處置功能；緝私偵查、情報、督察和風(fēng)險管理、稽查、法規(guī)等部門共享監(jiān)控成果。監(jiān)察審計等監(jiān)督部門監(jiān)督運行管理自動提示監(jiān)控分析風(fēng)險處置績效評估（1）設(shè)定參數(shù)提示處置較高風(fēng)險；（2）借以開展監(jiān)察監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督；（3）組織協(xié)調(diào)和績效評估隸屬海關(guān)機構(gòu)執(zhí)行實際監(jiān)管自動提示監(jiān)控分析風(fēng)險處置績效評估（1）科負(fù)責(zé)人設(shè)定參數(shù)以提示處置一般風(fēng)險；（2）處負(fù)責(zé)人及監(jiān)控人

16、員具備監(jiān)控分析功能，進行微觀監(jiān)控（五）預(yù)警處置風(fēng)險定位上的互補性 在實際應(yīng)用中，與海關(guān)其他信息化系統(tǒng)，如以企業(yè)、商品為監(jiān)控分析重點的風(fēng)險管理平臺、綜合執(zhí)法評估系統(tǒng)、各業(yè)務(wù)職能監(jiān)控分析系統(tǒng)等，具有較強的互補性。充分用好這個系統(tǒng)并同時發(fā)揮好其他業(yè)務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)、綜合執(zhí)法評估系統(tǒng)的作用，必將提升管理監(jiān)督的綜合效果。 預(yù)警處置風(fēng)險定位上的互補性 一是可以“由內(nèi)及外”利用該系統(tǒng)對內(nèi)部崗位人員執(zhí)法執(zhí)紀(jì)行為的預(yù)警提示和監(jiān)控分析成果，再結(jié)合運用其他信息化系統(tǒng)，延伸監(jiān)督海關(guān)行政相對人的通關(guān)活動。但該系統(tǒng)不直接發(fā)出查驗、稽查和核銷等業(yè)務(wù)操作類的指令。 預(yù)警處置風(fēng)險定位上的互補性 二是可以“由外及內(nèi)” 利用其他信息化系

17、統(tǒng)對商品進出、企業(yè)通關(guān)、執(zhí)行政策法規(guī)等方面的監(jiān)控分析成果，再結(jié)合運用該系統(tǒng)，延伸監(jiān)控海關(guān)內(nèi)部人員執(zhí)法執(zhí)紀(jì)行為。 預(yù)警處置風(fēng)險定位上的互補性 三是可以“由小及大” 通過該系統(tǒng)對微觀執(zhí)法行為的監(jiān)控結(jié)果，結(jié)合運用其他系統(tǒng)，延伸到宏觀、中觀監(jiān)控，舉一反三地規(guī)范和加強宏觀中觀管理。 預(yù)警處置風(fēng)險定位上的互補性 四是可以“由大及小” 利用其他信息化系統(tǒng)宏觀、中觀監(jiān)控分析成果，結(jié)合運用該系統(tǒng)進行個案印證式預(yù)警監(jiān)控，針對崗位、部門和人員存在的問題，規(guī)范具體行政執(zhí)法行為。 五、系統(tǒng)應(yīng)用成效和實踐體會（一）應(yīng)用成效（二）實踐體會 （一）系統(tǒng)應(yīng)用成效 （1）加強了執(zhí)法權(quán)力運行的監(jiān)督制約，提升了掌控業(yè)務(wù)執(zhí)法和隊伍管理

18、局面的能力。 系統(tǒng)形成了一個閉合完整、循環(huán)往復(fù)、反應(yīng)敏捷的管理信息鏈和監(jiān)督制約鏈，使各級海關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部更實時、更深入、更全面地了解掌握基層基礎(chǔ)工作情況，更有針對性地加強自上而下的監(jiān)督管理、抓好規(guī)章制度的落實，監(jiān)督權(quán)力運行，提升掌控業(yè)務(wù)執(zhí)法管理和隊伍管理局面的能力。 （一）系統(tǒng)應(yīng)用成效 截至到2010年5月底，系統(tǒng)累計授權(quán)用戶16379人，實際使用299萬人次； 發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)49.66萬條，核查問題5.78萬個，發(fā)布執(zhí)法監(jiān)督處置單、提示單4.9549萬份（其中，隸屬海關(guān)、業(yè)務(wù)職能部門、督審部門和監(jiān)察機構(gòu)分別發(fā)布執(zhí)法監(jiān)督處置單、提示單3.83萬份、0.88萬份、0.03萬份和0.19萬份），總體辦

19、結(jié)率86.34，涉及100多個風(fēng)險點； （一）系統(tǒng)應(yīng)用成效 核實重要敏感問題3.3426萬個，處置問題有效率達57.79。推動建立或完善530項規(guī)章制度。 累計發(fā)布“系統(tǒng)內(nèi)風(fēng)險信息”109條、“系統(tǒng)外風(fēng)險信息”82條，展示應(yīng)用成果504項。 糾正了一大批違規(guī)操作、執(zhí)法不規(guī)范和效率低下等方面的問題，初步建立“兩大風(fēng)險”信息共享機制，增強了職能管理、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和督察審計的針對性和有效性，加強了執(zhí)法權(quán)力運行的制約監(jiān)督。 （一）系統(tǒng)應(yīng)用成效 （2）促進了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和行政執(zhí)法責(zé)任制的全面落實，提升了反腐倡廉和依法行政能力。 利用系統(tǒng)同步開展職能監(jiān)控、執(zhí)法監(jiān)督和廉政監(jiān)督，一方面能夠及時了解行使執(zhí)法權(quán)力的狀況、存在的問題和潛在的隱患，及時糾錯改錯，另一方面能夠促使廉政監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督工作融入業(yè)務(wù)管理過程，同時便于分清各管理層級的監(jiān)督責(zé)任和執(zhí)法人員的執(zhí)