淺析文化行政執(zhí)法監(jiān)督工作中存在的問題及對策

1、淺析文化行政執(zhí)法監(jiān)督工作中存在的問題及對策在依法治國的今天，隨著依法行政進程的推進，如何對行政權(quán)力 實施有效的法制監(jiān)督，已經(jīng)越來越為重要。黨的十八屆四中全會決 定指出：“行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇 于負責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政， 堅決懲處失職、瀆職?！边@是基于行政機關(guān)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的屬性以及當(dāng)前 實踐中“為官不為”等突出問題而作出的有針對性的要求。行政執(zhí)法 人員嚴格執(zhí)法，一靠自覺，二靠監(jiān)督。實施有效的行政執(zhí)法監(jiān)督對保 證行政機關(guān)依法行政有著重要意義。本文通過近年來文化市場行政執(zhí) 法監(jiān)督活動開展情況的總結(jié)分析，探討增強文化市場管理與行政執(zhí)法 的能力

2、，提高依法行政，科學(xué)監(jiān)管社會主義文化市場能力的一些思路。一、開展文化市場行政執(zhí)法監(jiān)督活動的基本情況（一）、開展監(jiān)督的主體形式根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督包括：（1）人大的權(quán) 力監(jiān)督；（2）政協(xié)的民主監(jiān)督；（3）審計、監(jiān)察、政府法制部門的 專門監(jiān)督；（4）人民法院的司法監(jiān)督、人民檢察院的法律監(jiān)督；（5） 新聞媒體輿論監(jiān)督、人民群眾的社會監(jiān)督；以上眾多監(jiān)督從主體上分析，可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督；從層 次上分析，可分為上級對下級層級監(jiān)督和同級間相互監(jiān)督；從時間上 分析，可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。（二）開展監(jiān)督的依據(jù)范圍目前文化行政部門開展行政監(jiān)督的主要依據(jù)行政處罰法、行 政復(fù)議法、

3、山東省文化市場管理條例、文化部文化市場行政 執(zhí)法管理辦法，人大、政協(xié)、其他專門機關(guān)實施監(jiān)督的依據(jù)是地 方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、政協(xié)章程、 審計法、行政監(jiān)察法、人民檢察院組織法、人民法院 組織法、行政訴訟法，新聞輿論監(jiān)督與人民群眾社會監(jiān)督的依 據(jù)是憲法。根據(jù)文化部文化市場行政執(zhí)法管理辦法，行政執(zhí)法監(jiān)督的主 要內(nèi)容有：（1）法律法規(guī)、規(guī)章的適用執(zhí)行情況；（2）行政規(guī)范性 文件的合法性；（3）行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法程序的合法性；（4） 履行法定職責(zé)的情況；（5）行政復(fù)議、行政賠償情況；（6）行政執(zhí) 法責(zé)任制度，行政執(zhí)法投訴制度等執(zhí)行情況。（三）、開展監(jiān)督的方法途徑根據(jù)法規(guī)的規(guī)定和

4、各監(jiān)督主體的職權(quán)，執(zhí)法監(jiān)督方法各有不同， 人大的監(jiān)督方法有聽取同級政府的工作報告、質(zhì)詢、個案監(jiān)督、執(zhí)法 檢查、執(zhí)法評議、人大代表的議案等等；政協(xié)的監(jiān)督方法有例會協(xié)商、 調(diào)研視察、提案、民主評議等；人民法院主要通過對行政訴訟案件的 審理進行監(jiān)督；人民檢察院的監(jiān)督主要有偵查監(jiān)督抗訴等；政府法制 部門的監(jiān)督方法有行政復(fù)議、規(guī)范性文件和重大行政處罰案件備案、 行政執(zhí)法責(zé)任制等；人民群眾的監(jiān)督方法有控告、申訴、舉報、反映 近幾年來，一系列的執(zhí)法監(jiān)督活動，實現(xiàn)了對包括行政處罰、行政許 可、行政強制措施、證據(jù)登記保存及罰沒財物的處置等行政行為，及 對法律法規(guī)實施情況的全領(lǐng)域監(jiān)督，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的

5、 全過程監(jiān)督，系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督并舉的全方位監(jiān)督。一是開展內(nèi)部監(jiān)督。加強法制隊伍建設(shè)，做到局有法制機構(gòu)，科 有法制人員，通過日常核審、聽證，達到案案有案審的目標，及時發(fā) 現(xiàn)并糾正具體行政行為存在的問題。建立行政執(zhí)法責(zé)任制，執(zhí)法過錯 追究制明確執(zhí)法依據(jù)和職責(zé)，用制度規(guī)范行政執(zhí)法，實行重大疑難案 件集體討論把關(guān)，對行政處罰、行政許可行為質(zhì)量進行集中評審，強 化事中、事后監(jiān)督功能；每年開展一次執(zhí)法監(jiān)督，確定執(zhí)法重點部位、 重點環(huán)節(jié)，群眾有反映或有所暴露的敏感問題作為監(jiān)督內(nèi)容，開展有 針對性的檢查，提出糾正完善措施，對法律貫徹實施情況、內(nèi)部規(guī)范 性文件的執(zhí)行落實情況進行專題檢查，全面行使監(jiān)督職能，落實監(jiān)督

6、內(nèi)容，提高監(jiān)督效果。二是接受外部監(jiān)督。首先，主動接受人大、政協(xié)的監(jiān)督。經(jīng)常邀 請政協(xié)委員來我局開展行政審批工作的民主評議，這是堅持和完善中 國共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的具體體現(xiàn)，是政協(xié)履行 民主監(jiān)督職能的探索性實踐，通過提出帶有普遍性的意見和建議從而 促進行政審批改革工作不斷深化和發(fā)展。其次自覺接受司法監(jiān)督，認 真做好應(yīng)訴工作，樹立行政權(quán)接受司法權(quán)監(jiān)督的理念，使行政執(zhí)法行 為與司法審查標準接軌。認真吸收分析法院的意見和建議，規(guī)范執(zhí)法 程序，請人民法院行政庭給執(zhí)法人員上課并到執(zhí)法現(xiàn)場指導(dǎo)。認真做好復(fù)議工作，接受政府法制部門的層級監(jiān)督，緊緊圍繞具體行政行為 的全法性和合理性，從事實證據(jù)

7、程序，適用法律等各方面進行把關(guān)， 對存在的違法或不當(dāng)之處及時糾正。上述一系列執(zhí)法監(jiān)督活動的開展，有力促進了文化執(zhí)法人員依法 行政意識的提高，規(guī)范了行政執(zhí)法能力，提高了行政執(zhí)法行為的質(zhì)量。二、目前行政執(zhí)法監(jiān)督工作中存在的問題（一）專門監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督弱化由于行政執(zhí)法機關(guān)及其工作人員身處行政管理活動的一線，加之 行政執(zhí)法的廣泛性和復(fù)雜性，專門監(jiān)督機關(guān)（人大、檢察機關(guān)等）的 監(jiān)督往往滯后，無法及時有效地制約行政執(zhí)法權(quán)力的行使，導(dǎo)致監(jiān)督 權(quán)威實際上的弱化。人大主動監(jiān)督意識不夠強，從支持配合方面考慮多，監(jiān)督制約方 面考慮少，使執(zhí)法監(jiān)督處于被動局面。人大享有質(zhì)詢權(quán)、議案權(quán)，實 際啟動個案質(zhì)詢程序的很少，而議案

8、的剛性不強，監(jiān)督的作用不大， 且議案與質(zhì)詢不能很好銜接，人民政協(xié)的民主監(jiān)督其地位、作用又遜 于人大的法律監(jiān)督，如何監(jiān)督處于探索階段?？偟膩碚f，監(jiān)督尚未步 入正軌，力度不大，剛性不強，建議成分較大。法院的監(jiān)督只是一種被動監(jiān)督，即“不告不理”。受到行政行為 侵害的當(dāng)事人如果不起訴行政機關(guān)，法院監(jiān)督無法啟動。檢察機關(guān)雖 然是國家法律的監(jiān)督機關(guān)，但對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督存在依據(jù)不明、 任務(wù)不清、難以介入的問題。（二）行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督虛化一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法監(jiān)督工作人員自身法律素質(zhì)不高，影響 層級監(jiān)督工作的開展；二是行政復(fù)議制度重要性認識不夠，影響層級 監(jiān)督的作用；三是行政執(zhí)法過錯責(zé)任制追究不到位，行政

9、執(zhí)法責(zé)任制 的外部監(jiān)督機制不健全，導(dǎo)致這種制度在一些地方流于形式，未收到 實際效果；四是法制工作機構(gòu)建議薄弱，監(jiān)督職能難以得到有效發(fā)揮； 五是行政透明度低，容易形成“上級不好監(jiān)督，同級不愿監(jiān)督，下級 不敢監(jiān)督”的監(jiān)督死角。而行政監(jiān)察，審計等部門由于存在體制缺陷，手段滯后等原因， 難免出現(xiàn)“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”等狀況。（三）人民群眾的監(jiān)督淡化雖然憲法及其他法律都規(guī)定了國家機關(guān)行使行政管理職權(quán)必須 接受公民的監(jiān)督，但由于法律規(guī)定的過于原則、簡單，使得公民的這 項監(jiān)督權(quán)難以落實。監(jiān)督渠道不暢，致使許多情況下想監(jiān)督，不知如 何監(jiān)督，有的舉報控告在一番公文履行后，又回到被控單位手中，多 數(shù)群眾又存在“事不關(guān)

10、己高高掛起”的心態(tài)，有一些被處罰的當(dāng)事人 因攝于行政執(zhí)法人員的權(quán)威，不敢向?qū)ｉT監(jiān)督機關(guān)舉報，還有一些當(dāng) 事人因缺乏法律意識、維權(quán)意識淡薄，雖然目前各行政執(zhí)法機關(guān)都聘 請了義務(wù)監(jiān)督員，幫助發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，發(fā)揮了不小作用，但 監(jiān)督工作的主動權(quán)不在監(jiān)督員手中，應(yīng)景的多，執(zhí)法單位需要時監(jiān)督 員才“有權(quán)”監(jiān)督，平時很少主動開展監(jiān)督，同時隨著時間的推移， 監(jiān)督員隊伍中還存在被“同化”的現(xiàn)象。（四）、新聞輿論監(jiān)督軟化目前，新聞輿論的監(jiān)督機制尚不完善，一些新聞媒體發(fā)表一些監(jiān) 督行政執(zhí)法行為的報道，揭露一些行政執(zhí)法中存在的問題，但由于國 家尚未制定新聞法，使新聞媒體或記者常成為被監(jiān)督者的訴訟對 象，一旦打

11、起官司，屬于正當(dāng)監(jiān)督的報道也往往被法院判決名譽侵權(quán)， 大大挫傷了新聞媒體和記者的積極性。三、完善、創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督機制的建議和對策國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要提出“要完善行政監(jiān)督制 度和機制，強化對行政行為的監(jiān)督?！秉h的十八大又明確指出：“建 立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人 民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證。 要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機 關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決 策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責(zé)和糾錯制 度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群

12、眾意見，凡是損害 群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化， 完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì) 詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、 民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下 運行?！蔽幕姓块T根據(jù)上述要求，進一步提高思想認識，牢固樹 立依法行政觀念，強化執(zhí)法監(jiān)督，提高科學(xué)監(jiān)管社會主義文化市場的 能力。（一）提高思想認識，建立監(jiān)督的良好基礎(chǔ)行政執(zhí)法主體是各級領(lǐng)導(dǎo)干部及各級行政機關(guān)的工作人員。因此 依法行政至關(guān)重要的一點，就是加強對領(lǐng)導(dǎo)干部和行政機關(guān)工作人員 的思想教育、構(gòu)筑法律至上的思想防線，轉(zhuǎn)變思想

13、觀念，正確認識， 處理“人治”與“法治”的關(guān)系，權(quán)力與法律的關(guān)系，樹立法律至上， 法大于權(quán)，權(quán)服從法的觀念，增強法律意識和法制觀念，提高依法辦 事的自覺性，秉公執(zhí)法，文明辦事。增強執(zhí)法責(zé)任意識，樹立“有權(quán) 必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的理念，引入事后問責(zé)制，使執(zhí) 法者自學(xué)接受監(jiān)督，約束自己行為減少失職瀆職，杜絕不作為，濫作 為等違法、違紀現(xiàn)象的發(fā)生，做到盡職盡責(zé)。用手中的權(quán)力，維護法 律的尊嚴和廣大人民群眾的利益。要從立法層面解決一些實際問題。要有法可依，首先必須完善法 律。當(dāng)前最迫切的問題是盡快頒布文化市場法，明確劃分各行政 執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)，解決部門之間職責(zé)不清，多頭執(zhí)法，重復(fù)處罰執(zhí)法

14、擾民和執(zhí)法機構(gòu)膨脹問題，從源頭上防止不作為、亂作為的產(chǎn)生。 要加強各級法制機構(gòu)建設(shè)，法制機構(gòu)承擔(dān)普法，行政執(zhí)法監(jiān)督、行政 復(fù)議、規(guī)范性文件審查備案工作。因此要依照全面推進依法行政實 施綱要的精神，切實加強政府法制工作機構(gòu)建設(shè)，充實法制機構(gòu)力 量，提高人員素質(zhì)，使其與依法行政工作任務(wù)相適應(yīng)，并為他們的工 作創(chuàng)造必要條件。（二）加強內(nèi)部監(jiān)督，努力提高依法行政水平由于對法律法規(guī)，具體操作程序及存在的問題環(huán)節(jié)比較熟悉了 解，內(nèi)部監(jiān)督相對外部監(jiān)督更具針對性，也更加有效和到位，目前， 文化行政部門應(yīng)做好以下幾項工作：1、全面實行行政執(zhí)法人員持證上崗制度，加強對執(zhí)法人員的思 想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建設(shè)一支廉潔、

15、勤政、文明高效的文化行政執(zhí)法 隊伍，要根據(jù)行政處罰法、行政許可法規(guī)定，嚴格執(zhí)法主體 資格，對無執(zhí)行資格的主體從事執(zhí)法工作的堅決糾正。2、嚴格辦案程序。加強對立案、錯案、辦案期限、強制措施及 核審告知，審批執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)控，重視執(zhí)法檔案的管理，健全執(zhí)法 案件評查制度，實現(xiàn)“對公民、法人和其他組織的有關(guān)檢查記錄，證 據(jù)材料、執(zhí)法文書應(yīng)立卷歸檔”的要求，并作為完善文化行政管理機 關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制的重要舉措。3、深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制，落實責(zé)任追究制。行政執(zhí)法責(zé)任 制是規(guī)范和監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)法活動的一項重要制度，是執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部 自我約束和外部監(jiān)督相結(jié)合的保障機制，要根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)和 地方性法規(guī)有

16、關(guān)規(guī)定，按工作職責(zé)，逐級確定執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的 資格和職責(zé)，避免執(zhí)法工作中責(zé)任不清、管轄不明、越權(quán)執(zhí)法、有利 就爭、無利就推現(xiàn)象，將執(zhí)法標準、條件、時限、處罰結(jié)果公諸于眾， 增強執(zhí)法透明度，以公開促公正。落實執(zhí)法責(zé)任，實施目標考核，誰 主管誰負責(zé)，量化考核標準，切實負起責(zé)任，對違法或不當(dāng)行政行為 視其后果的嚴重程度，給予限期整改，通報批評，取消評先資格，對 執(zhí)法人員給予批評教育，調(diào)離執(zhí)法崗位，取消執(zhí)法資格處理。4、推進行政復(fù)議法貫徹執(zhí)行。行政復(fù)議是行政部門內(nèi)部自 我糾錯的重要監(jiān)督制度。文化行政部門要深刻領(lǐng)會精神實質(zhì)，對符合 法律規(guī)定的行政復(fù)議，必須依法受理，要重依據(jù)、重證據(jù)、重程序， 公正作

17、出行政復(fù)議決定，糾正不當(dāng)行政行為，保護公民、法人和其他 組織合法權(quán)益。（三）自覺接受外部監(jiān)督，做到有錯必糾在我國監(jiān)督機制構(gòu)架中，人大及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān)，其 監(jiān)督是最高層次和最具法律效力的，而政協(xié)可發(fā)揮人才薈萃，智力密 集優(yōu)勢，多角度、多層次快捷真實地反映意見和要求。因此各級文化 行政部門要自覺接受人大、政協(xié)監(jiān)督，認真配合人大開展執(zhí)法檢查， 確保相關(guān)法律法規(guī)在本行政區(qū)域的正確實施，對在執(zhí)法檢查及來信來 訪中發(fā)現(xiàn)的違法或嚴重處理不公案件，認真接受個案監(jiān)督，維護法律 尊嚴和人民群眾利益，對人大代表議案，政協(xié)委員提案，認真分析實 際情況，結(jié)合法律法規(guī)規(guī)定，提出可行的對策措施，精心辦理及時答 復(fù)

18、讓代表和委員滿意。人民法院的司法監(jiān)督，檢察院的法律監(jiān)督是外部監(jiān)督鏈中兩個重 要環(huán)節(jié)，文化行政部門要做到不干涉人民法院、檢察院獨立行使審判 權(quán)、檢察權(quán)，對法院依照行政訴訟法等法律規(guī)范關(guān)于受案范圍的 規(guī)定受理原告的起訴，要堅決支持，對審理中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法中存在 的違法不當(dāng)?shù)葐栴}堅決糾正，對司法建議認真落實，自覺履行法院依 法作出的生效判決和裁定。文化行政部門要及時將查處的涉嫌犯罪移 送公安機關(guān)處理案件相關(guān)信息報送檢察機關(guān)，建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí) 法相銜接的工作機制，便于其開展立案監(jiān)督工作，對檢察機關(guān)認為構(gòu) 成犯罪的需追究刑事責(zé)任的建議，文化行政部門要及時移送公安機 關(guān)。積極支持檢察機關(guān)對行政訴訟案件提出的抗訴，切實保護公民、 法人和其他組織合法權(quán)益。新聞輿論監(jiān)督的公開性，人民群眾監(jiān)督的廣泛性決定了其在行政 執(zhí)法監(jiān)督體系中的地位和作用，文化行政部門要從推進依法治國的高 度，接受新聞媒體正常的輿論監(jiān)督，對其反映的問題認真調(diào)查核實， 依法及時做出處理。暢通監(jiān)督渠道，讓更多公民、組織參與行政執(zhí)法 監(jiān)督中來，建立重大決策，聽證論證制度，讓社會各界決策前監(jiān)督， 防止失誤。健全特約監(jiān)督員制度，充分發(fā)揮其作用，定期向特邀監(jiān)督 員通報情況，保障其在一定范圍內(nèi)查閱執(zhí)法工作記錄及有關(guān)資料權(quán) 力，為其開展