財政與金融 第七章預(yù)算與預(yù)算管理體制課件

1、 預(yù)算與預(yù)算管理體制 第七章 本章內(nèi)容第一節(jié) 預(yù)算 第二節(jié) 分稅制預(yù)算管理體制 第一節(jié) 預(yù)算 政府預(yù)算的概念 預(yù)算是一國政府在一財政年度內(nèi)，為了實現(xiàn)其職能，籌集所需資金，以及如何利用這些資金的一個以法律形式表現(xiàn)出來的經(jīng)法定程序?qū)徟膰夷甓蓉斦罩в媱潱钦I集、分配和管理財政資金的重要工具，反映了政府活動的范圍和目標(biāo)，體現(xiàn)了以政府為主體的分配關(guān)系。 政府預(yù)算的種類和級次 單式預(yù)算復(fù)式預(yù)算 按編制形式 政府財政收支計劃通過一個統(tǒng)一的計劃表格來反映，將政府全部預(yù)算收支匯集編入一個統(tǒng)一的預(yù)算表之中，而不區(qū)分各項財政收支的經(jīng)濟性質(zhì)的預(yù)算形式。 優(yōu)點：完整性和整體性強，便于審批和了解；缺點：看不出各

2、項收支之間的對應(yīng)平衡關(guān)系，不利于進行宏觀調(diào)節(jié)和控制。 將同一預(yù)算年度內(nèi)的全部預(yù)算收支按經(jīng)濟性質(zhì)的對應(yīng)關(guān)系編織成兩個或兩個以上的收支平衡表。最典型的復(fù)式預(yù)算通常分為經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算。 復(fù)式預(yù)算的優(yōu)點是科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，便于政府對財政活動進行分析，有利于對收支的控制；缺點是復(fù)式預(yù)算的編制和審批比較復(fù)雜， 政府預(yù)算的分類 分預(yù)算總預(yù)算 按預(yù)算覆蓋范圍指部門、單位或項目的收支預(yù)算。 上級財政部門把本級政府預(yù)算與下級政府的總預(yù)算各項相關(guān)數(shù)字加總后形成的預(yù)算，它反映了本級政府的總財力。 預(yù)算的其它種類：略。P119 中央政府預(yù)算由中央各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成。地方預(yù)算由各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成

3、；地方各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算和匯總的下一級總預(yù)算組成；地方各級政府預(yù)算由本級各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成。各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。單位預(yù)算是指列入部門預(yù)算的國家機關(guān)、社會團體和其他單位的收支預(yù)算。國家預(yù)算管理體制，實行中央和地方分稅制，中央預(yù)算和各級地方預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。 中央政府公共預(yù)算不列赤字。中央預(yù)算所必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過舉借國內(nèi)和國外債務(wù)等方式籌措，但借債應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。地方各級預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。 各級政府預(yù)算應(yīng)按本級政府預(yù)算支出額的1-3%設(shè)置預(yù)備費，按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金。預(yù)算管理權(quán)限人大：審查批準(zhǔn)本級

4、草案及執(zhí)行報告 人大常委會：監(jiān)督執(zhí)行，審查批準(zhǔn)本級調(diào)整方案及決策 政府：編制預(yù)決算草案、向人大匯報、匯總下一級、組織執(zhí)行、決定動用、編制調(diào)整方案、監(jiān)督各部門及下級的執(zhí)行 財政部門：具體編制草案及調(diào)整，定期匯報. 國家預(yù)算的編制 預(yù)算編制是一個優(yōu)化過程，由政府主管機構(gòu)運用預(yù)算編制技術(shù)，根據(jù)已經(jīng)確定的目標(biāo)，制定下一個年度的政府收支計劃，是預(yù)算程序中首要的和最重要的一環(huán)。 預(yù)算編制在支出和收入項下分別包括不同的任務(wù)。在支出方面，在編制預(yù)算時應(yīng)考慮確定預(yù)算的總規(guī)模、不同職能上的支出規(guī)模，以及體現(xiàn)部分職能的各類方案的支出數(shù)量；在收入方面，則需要明確總收入的規(guī)模、各類收入的來源； 國家預(yù)算的編制我國政府預(yù)

5、算編制的程序一般采取自下而上和自上而下相結(jié)合的方式進行。從法定程序上講，先由國務(wù)院下達關(guān)于編制下一年度預(yù)算草案的指示和要求，具體事項由財政部門部署。 政府預(yù)算的執(zhí)行 政府預(yù)算執(zhí)行的主要任務(wù)是：積極組織預(yù)算收入、使其正確、及時、足額地上繳國庫；按照計劃及時合理地?fù)芨顿Y金，督促企業(yè)和單位加強經(jīng)營管理，合理、節(jié)約、有效地使用資金。 另外，在預(yù)算執(zhí)行過程中要隨時對預(yù)算進行監(jiān)督，并進行階段性評價。 決算 決算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計報告，是整個預(yù)算工作程序的總結(jié)和終結(jié)，也是國家經(jīng)濟社會活動在財政上的集中反映。 通過決算的編制，總結(jié)研究預(yù)算編制、執(zhí)行，加強預(yù)算管理和平衡收支方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，

6、有利于提高以后年度的預(yù)算工作水平，也為政府制定經(jīng)濟政策提供參考和依據(jù)。 決算由各級政府、各部門和各單位的財政部門編制，決算的數(shù)字必須準(zhǔn)確，內(nèi)容應(yīng)該完整，并且送報及時。決算通常采取自下而上的方法編制。 第二節(jié) 分稅制預(yù)算管理體制 預(yù)算管理體制是確定一國財政體系中中央政府與地方政府以及地方各級政府之間財政分配關(guān)系的一項基本制度。其核心是劃分中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的預(yù)算收支范圍及管理職權(quán)。 我國分稅制預(yù)算管理體制改革的內(nèi)容（一）中央與地方的事權(quán)和支出劃分 （二）中央與地方的收入劃分 （三）中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定（四）分設(shè)國稅局和地稅局兩套稅務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)分稅分征（五）逐步建立

7、與完善轉(zhuǎn)移支付制度（一）中央與地方的事權(quán)和支出劃分分稅財政體制改革的主要目標(biāo)：加強中央政府對稅收來源的控制、提高“兩個比重”，尤其是中央財政收入占全國財政收入的比重；提高地方政府征稅的積極性，解決中央和地方之間長期存在的利益矛盾；通過調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進地區(qū)經(jīng)濟和社會均衡發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化，實現(xiàn)橫向財政公平是政府的重要施政目標(biāo)。為此，將稅種劃分為中央固定稅、地方固定稅、中央與地方共享稅，通過分稅穩(wěn)定中央和地方的財力關(guān)系。此外，還根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)確定相應(yīng)的財政支出范圍。（二）中央與地方的收入劃分 :按稅種劃分中央與地方財政收入我國采用不完全形式的分稅制，即將作為財政收支

8、來源的各個稅種劃分為中央稅（國稅）、地方稅、中央地方共享稅。企業(yè)既向中央政府繳納國稅，又向地方政府繳納地方稅。分稅過程等于切蛋糕，是體制中最為關(guān)鍵的核心內(nèi)容。分稅的基本原則是，將一些關(guān)系到國家大局和實施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央，把一些與地方經(jīng)濟和社會發(fā)展關(guān)系密切以及適合于地方征管的稅種劃歸地方，同時把收入穩(wěn)定、數(shù)額較大、具有中性特征的增值稅等劃作中央和地方共享收入。中央固定收入主要包括：P123。中央和地方共享收入包括：增值稅（中央分享75，地方分享25）、證券交易稅（目前僅在上海和深圳以印花稅形式征收，中央和地方各分享50）和資源稅（其中海洋石油資源稅歸中央，其他自然資源稅目前暫歸地方所得）。

9、其它稅種為形成地方固定收入的地方稅，主要包括：P123。中央從地方凈上劃的收入消費稅75%的增值稅中央下劃收入“中央下劃收入”是指原體制歸中央或中央有分成，分稅制后下劃給地方的那部分收入。(2)1994年后稅收返還額在1994年基數(shù)上實行逐年遞增返還的方法。遞增率為增值稅和消費稅平均增長率的30。即遞增率按當(dāng)年全國（或各地區(qū)）增值稅和消費稅增長率的10.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅每增長1，中央財政對地方的稅收返還增長0.3。（四）逐步建立與完善轉(zhuǎn)移支付制度分稅制保留原體制的上解與補助辦法，延續(xù)了對民族地區(qū)以往的照顧政策，實行新舊制度雙軌并行，并在1995年建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。體制的

10、上解與補助，包括中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解。其具體的實施辦法是先確定各地方的收支基數(shù)，對支出基數(shù)大于收入基數(shù)的地方，中央按其差額給予補助；對支出基數(shù)小于收入基數(shù)的地區(qū)，則將其差額上解中央。設(shè)置體制補助的目的主要是為了縮小各地區(qū)間的差異，對富裕地區(qū)實行上解，而對貧困地區(qū)則進行補助。（五）分設(shè)國稅局和地稅局兩套稅務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)分稅分征“分灶吃飯”時中央財政收入依賴地方上解，為了解決這一問題，分稅制按稅種劃分中央與地方財政收入后，相應(yīng)分設(shè)了國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩套機構(gòu)，分別征管。中央稅種和共享稅種由國家或中央直屬的稅務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)征收，共享稅按比例分給地方，中央收入不再受

11、地方收入努力程度的影響。地方稅種由地方稅務(wù)機構(gòu)征收，地方政府只負(fù)責(zé)征收地方稅，其所負(fù)責(zé)征收的稅種不再與中央分享，因而不再有減少稅收努力以避免上繳中央過多的動機。 中央和地方的稅務(wù)機構(gòu)均將致力于完善管理機制以增加各自的收入。 新體制下地方政府至多只能控制地方稅種的有效稅率與稅基，這樣把主動權(quán)掌握在中央財政手里，可以保證稅基不受侵蝕，抑制住了中央財政比重下滑的勢頭，中央利用稅收政策進行宏觀調(diào)控的能力將明顯增強 分稅分征的效果立竿見影，中央財政收入在分稅體制改革初期，每年迅猛增長，中央占全國財政收入的比重上升到以上。由于隨著中央財政收入的增加，其利用支出政策的自由度也會增加，尤其是中央政府在掌握用于

12、轉(zhuǎn)移支付的財源之后，能更有效地緩解地區(qū)差別。分稅制預(yù)算管理體制下尚存的問題1、中央、地方政府間事權(quán)和支出范圍劃分不清。2、中央、地方政府間稅收管理權(quán)限劃分不合理，地方財政還不是獨立的財政。分設(shè)兩套稅務(wù)機構(gòu)，財稅協(xié)調(diào)難度加大。中央政府設(shè)立了自己的國稅局，保證了中央政府對中央稅和共享稅的稅率與稅基的直接控制，將顯著地提高中央政府利用稅收和支出政策來進行宏觀調(diào)控的能力；但卻加大了財稅機構(gòu)的協(xié)調(diào)難度。（1）征管權(quán)限和事務(wù)劃分存在交叉。一個稅種兩家來征，如企業(yè)所得稅等，出現(xiàn)“爭稅”或漏征的現(xiàn)象，有的地區(qū)多家稅務(wù)機構(gòu)甚至為爭到稅而競相壓低征收額度； （2）國稅與地稅征管范圍互有交叉。一些地方固定收入由國稅局負(fù)責(zé)征收，但是，由于不存在責(zé)任和利益關(guān)系，征管力度不夠，收入流失情況較為嚴(yán)重，影響了地方預(yù)算平衡。如集市貿(mào)易稅、外商投資企業(yè)個人所得稅等由國稅局代征；（3）共享稅征收上存在矛盾。共享稅由國稅局征收，地方無權(quán)過問，但征收任務(wù)又與地方掛鉤，造成很多矛盾。3、中央、地方政府間轉(zhuǎn)移支付制度仍欠規(guī)范4、稅收征管乏力，稅款流失嚴(yán)重。我國預(yù)算體制的改革取向1.中央財政承擔(dān)調(diào)節(jié)各地區(qū)間差異的責(zé)任。主要方式是通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付實行對地方政府的財力補助，為此，中央預(yù)算中要掌握足夠的轉(zhuǎn)移支付資金。各地具體補助數(shù)額的確定方法，要改傳統(tǒng)的基數(shù)法為比較客觀、嚴(yán)密的因素計分法。2.賦予地方必要的稅權(quán)。應(yīng)在各