安陽(yáng)市公共危機(jī)應(yīng)急體系建設(shè)初探

安陽(yáng)市公共危機(jī)應(yīng)急體系建設(shè)初探摘要：城市是一個(gè)關(guān)系復(fù)雜、因素眾多的、多目標(biāo)、多層次、多功能的動(dòng)態(tài)大系統(tǒng)，是現(xiàn)代社會(huì)的主要載體，它所特有的生產(chǎn)要素的空間聚集和廣泛流動(dòng)，使得公共危機(jī)問(wèn)題具有明顯的高頻次、大規(guī)模和不確定性。因此，如何尋求科學(xué)合理高效的公共危機(jī)管理模式就成為當(dāng)今城市政府迫切需要解決的重大課題，是城市社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。本文綜合運(yùn)用多種研究方法，通過(guò)對(duì)城市應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀的深入分析，同時(shí)借鑒西方國(guó)家大城市危機(jī)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市應(yīng)急管理體系建設(shè)提出對(duì)策和建議，力求在城市應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行一些探索。關(guān)鍵詞：城市；公共危機(jī)；應(yīng)急體系；管理StudyontheEmergencyManagementSystemofCity’sPublicCrisisConstructionAbstract:Thecity，consistingofcomplicatedrelationsandawidevarietyofcomponents,targetsandfunctions,isadynamicsystemandamajorcarrierofthemodernsociety.Duetotheparticularspaceconvergenceandwideflowofitsproductivecomponents,publiccrisisisfeaturedbyhighfrequency,largescaleandindefiniteness.Therefore,thesleekofascientific,reasonableandefficientmodelofpubliccrisismanagementisanimportantpartofthecity'ssustainabledevelopment,andhenceamajorissueforthenowadaysmunicipalgovernment.Thisthesis,byusingvariousresearchmethodstoanalyzethenowadayssituationofestablishingcityemergencymanagementinstitutionandreferringtothesuccessfulexperienceofwell-developedcountries'crisismanagementinbigcities,putsforwardseveralproposalsandmeasurestocityemergencymanagementwithaviewtoconductingcertainexplorationincity'semergencymanagementsystemconstruction.Keywords:city;publiccrisis;emergencymanagementsystem;administration一．引言當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程中，不可避免的會(huì)遇到各種各樣的危機(jī)事件。如何及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)各種危機(jī)事件，盡可能的預(yù)防和減少突發(fā)事件及其負(fù)面影響，對(duì)于更好的保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，都有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。這也是政府義不容辭的責(zé)任。我國(guó)政府歷來(lái)對(duì)危機(jī)管理工作高度重視，目前已經(jīng)成立了國(guó)務(wù)院危機(jī)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，國(guó)務(wù)院各部委和各地方政府也制定了相關(guān)危機(jī)管理的預(yù)案，所有這些在保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展起到了積極作用。公共危機(jī)應(yīng)急管理體系是城市管理體系中重要的、不可缺少的組成部分，是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所增加的公共管理理論的新內(nèi)容，其核心就是培育組織能力、應(yīng)對(duì)能力和善后處理能力。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，目前還缺少比較成熟的城市公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制。因此，在分析安陽(yáng)市公共危機(jī)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)其公共危機(jī)管理應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行研究具有重要的理論意義。近年來(lái)，城市應(yīng)急管理己經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)之一。城市公共危機(jī)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)不僅關(guān)系到城市本身的發(fā)展，關(guān)系到城市化進(jìn)程，更關(guān)系到人民的生命安全、財(cái)產(chǎn)安全，還將對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生廣泛而持續(xù)的影響。1.1基本思路危機(jī)管理是當(dāng)今政府必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，構(gòu)建有效的城市危機(jī)應(yīng)急管理體系具有重要的理論意義和實(shí)用價(jià)值。本文的主要思路首先是介紹國(guó)內(nèi)外公共危機(jī)及城市應(yīng)急管理理論的前沿研究成果，比較系統(tǒng)和詳細(xì)地介紹了美國(guó)紐約、日本東京等國(guó)外大城市危機(jī)管理模式。同時(shí)，根據(jù)國(guó)內(nèi)危機(jī)管理的實(shí)踐，認(rèn)真分析了我國(guó)北京、上海、南寧等大城市應(yīng)急管理體系建設(shè)情況。在以上基礎(chǔ)上，詳細(xì)地分析了城市安全面臨潛在危機(jī)和特點(diǎn)，深入分析了目前安陽(yáng)市應(yīng)急管理體系建設(shè)情況，提出加快建設(shè)城市應(yīng)急管理體系的對(duì)策。以上幾個(gè)方面，難點(diǎn)在于對(duì)城市的應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀和城市潛在的公共危機(jī)進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的對(duì)策。因很少有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行過(guò)深入的研究，因而有相當(dāng)大的難度。1.2研究方法本文擬采用以下研究的方法:一、文獻(xiàn)分析法:本文在查閱大量有關(guān)自然災(zāi)害、恐怖活動(dòng)、安全生產(chǎn)事件、公共衛(wèi)生事件的文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新公共管理理論、政策科學(xué)理論對(duì)公共危機(jī)管理進(jìn)行研究。這些文獻(xiàn)包括網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)、大眾傳播媒介。在查閱文獻(xiàn)的同時(shí)，還對(duì)安陽(yáng)市部分地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。二、案例分析法:本文在研究安陽(yáng)市潛在公共危機(jī)時(shí)候，查找了大量的案例并對(duì)此進(jìn)行分析。三、比較分析法:由于中國(guó)公共危機(jī)管理的理論和實(shí)踐落后于西方，而不同的國(guó)家又有不同的特色，因此，本文比較和借鑒了西方國(guó)家大城市公共危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)的成熟理論和成功經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)城市公共危機(jī)管理機(jī)制的構(gòu)建提出設(shè)想。采用以上四種方法對(duì)本文所要提出的問(wèn)題進(jìn)行研究。1.3創(chuàng)新與不足近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)危機(jī)的管理做出了廣泛而深入的研究和探討。取得了豐碩的研究成果，出版一系列有關(guān)危機(jī)管理方面的書(shū)籍。對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的危機(jī)管理具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，有力地推動(dòng)了我國(guó)政府的危機(jī)管理工作。但這些論著大多理論研究多，實(shí)際分析少，從城市突發(fā)事件應(yīng)急管理體制及運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)狀調(diào)查入手，結(jié)合國(guó)外以及國(guó)內(nèi)其他城市的實(shí)踐，進(jìn)一步研究城市突發(fā)事件應(yīng)急管理體制及運(yùn)行機(jī)制?？赡艿膭?chuàng)新之處在于:本文綜合運(yùn)用文獻(xiàn)分析法、實(shí)證分析法等，對(duì)城市的應(yīng)急管理機(jī)制的建設(shè)進(jìn)行了研究，構(gòu)建了城市公共危機(jī)應(yīng)急管理體系，為政府提供了可供參考的理論框架和實(shí)踐模式。不足之處，由于本人的理論水平和實(shí)踐能力有限，提供的政策措施和建議缺乏適應(yīng)性分析，在實(shí)踐上有待進(jìn)一步加強(qiáng)。二．國(guó)內(nèi)外研究成果綜述2.1國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)理論研究危機(jī)(Crisis)一詞來(lái)源于希臘語(yǔ)中的Kremlin，原始含義是游離于生死之間的狀態(tài)，是一個(gè)醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)。韋氏詞典釋義:危機(jī)(Crisis)指至關(guān)緊要的或決定是否可能會(huì)有壞的結(jié)果伴隨的狀況，生死之間、轉(zhuǎn)折時(shí)期、決定性的時(shí)刻等。國(guó)外研究危機(jī)管理理論著名的學(xué)者有赫爾曼提出:“危機(jī)就是一種情境狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅，在改變決策之間可獲得的反映時(shí)間有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料”。美國(guó)學(xué)者羅森塔爾等人認(rèn)為:“危機(jī)是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件”。巴頓認(rèn)為危機(jī)是“一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對(duì)組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽(yù)造成巨大的損害”。國(guó)內(nèi)理論界對(duì)危機(jī)管理研究有重大貢獻(xiàn)的有幾大理論體系:一、經(jīng)驗(yàn)論。該理論從感性主義出發(fā)，強(qiáng)調(diào)重視經(jīng)驗(yàn)的作用，通過(guò)全面地對(duì)國(guó)內(nèi)外危機(jī)管理案例的精選和分析，幫助政府組織正確地處理危機(jī)事件。中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究所危機(jī)管理與對(duì)策研究中心編著的《國(guó)際危機(jī)管理概論》一書(shū)介紹了瘋牛病危機(jī)與歐洲國(guó)家的應(yīng)對(duì)，日本災(zāi)害預(yù)防，俄羅斯轉(zhuǎn)軌時(shí)期的社會(huì)危機(jī)等。二、關(guān)系論。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的高世屹博士認(rèn)為:危機(jī)管理也要采取旨在減少危機(jī)損壞程度的溝通信息、樹(shù)立形象的公關(guān)策略。在具體的政府危機(jī)管理中，公共關(guān)系學(xué)與危機(jī)管理關(guān)系非常密切，它的許多原則、方式、方法和策略被得到廣泛應(yīng)用，這主要是由政府危機(jī)管理“非常態(tài)管理”的特質(zhì)所決定的。三、制度論。制度論者認(rèn)為，機(jī)制不全、制度缺陷是影響政府危機(jī)管理能力的主要因素。所以完善危機(jī)管理，應(yīng)該借助制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織管理學(xué)等學(xué)科理論，著眼于制度改良?！啊贫日摗痹诰唧w的政府危機(jī)管理研究中，有兩種不同的研究視角:第一種是制度建設(shè)的視角。四、全面整合論。全面整合論學(xué)派認(rèn)為，現(xiàn)代危機(jī)事件具有多樣性和復(fù)雜性，政府對(duì)于危機(jī)事件的解決己經(jīng)不能依靠某一項(xiàng)資源、模式和策略。簡(jiǎn)言之，政府危機(jī)管理能力的大小取決于各種各樣的因素及其相互作用。2.2國(guó)內(nèi)外城市公共危機(jī)管理典型范例紐約市危機(jī)管理辦公室是紐約市進(jìn)行危機(jī)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。但是對(duì)各種事態(tài)的有效應(yīng)對(duì)，并不是危機(jī)管理辦公室所能獨(dú)立完成的，而是依賴于以危機(jī)管理辦公室為核心的一個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)的保障。更為準(zhǔn)確的說(shuō)危機(jī)管理辦公室是紐約市進(jìn)行危機(jī)管理的最高指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。首先，危機(jī)管理辦公室與紐約市警察局、紐約市消防局以及紐約市醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)通力合作，共同設(shè)計(jì)并組織實(shí)施對(duì)各種危機(jī)事態(tài)的應(yīng)對(duì)方案。其次，紐約市危機(jī)管理辦公室與許多州和聯(lián)邦一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)有日常的合作關(guān)系。這些機(jī)構(gòu)包括紐約市危機(jī)管理辦公室、聯(lián)邦危機(jī)管理署(FEMA)、國(guó)家氣象服務(wù)中心(NWS)、公平和正義部(Do)以及能源部(DOE)。危機(jī)管理辦公室與這些機(jī)構(gòu)互通信息，協(xié)調(diào)彼此規(guī)劃方案，共同進(jìn)行培訓(xùn)和演習(xí)活動(dòng)等等。最后，危機(jī)管理辦公室還與私營(yíng)部門(mén)如愛(ài)迪生電力公司，以及非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)如美國(guó)紅十字會(huì)通力合作，以保證紐約市的商業(yè)活動(dòng)和居民生活能夠在各種可能的危機(jī)中盡快恢復(fù)正常。三．安陽(yáng)市城市危機(jī)管理的現(xiàn)狀分析3.1危機(jī)管理績(jī)效顯著目前安陽(yáng)市公共危機(jī)的管理，于其他城市來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是好的。多年來(lái)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全市上下齊抓共管，共同努力，形成了目前全市政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)繁榮的大好局面。社會(huì)治安持續(xù)保持穩(wěn)定，被國(guó)內(nèi)外公認(rèn)為是中國(guó)社會(huì)治安秩序最好的城市之一;環(huán)境保護(hù)和城市衛(wèi)生管理工作也取得突破性進(jìn)展度，被評(píng)為全國(guó)環(huán)保模范城和全國(guó)衛(wèi)生城市;各項(xiàng)社會(huì)保障機(jī)制在不斷完善，初步建立了社會(huì)保障安全網(wǎng)絡(luò)體系，安陽(yáng)市公共危機(jī)管理效果相當(dāng)顯著，主要表現(xiàn)為:領(lǐng)導(dǎo)高度重視，各部門(mén)齊抓共管第二，安全生產(chǎn)措施到位，事故高發(fā)得到遏制，事故總量逐步下降第三，依法調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，堅(jiān)決打擊經(jīng)濟(jì)犯罪高發(fā)態(tài)勢(shì)第四，深化嚴(yán)打整治斗爭(zhēng)，落實(shí)社會(huì)治安綜合治理措施。3.2存在的缺陷與不足 我們?cè)诔浞挚隙ò碴?yáng)市公共危機(jī)管理取得成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)該看到，隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，人口的急劇膨脹，以及信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化帶來(lái)的負(fù)面作用，安陽(yáng)市的公共危機(jī)形勢(shì)面臨著新情況、新特點(diǎn)、新的風(fēng)險(xiǎn)。換言之，公共危機(jī)管理的目標(biāo)與手段也當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)。目前安陽(yáng)市公共危機(jī)管理的缺陷與不足，主要表現(xiàn)在以下幾方面:1危機(jī)管理的認(rèn)識(shí)有待深化城市公共安全對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)的保證作用、動(dòng)力作用已逐漸為人們所認(rèn)識(shí)，但對(duì)什么是“公共危機(jī)管理”，人們的認(rèn)識(shí)卻不完全一致。有的將危機(jī)管理局限于對(duì)城市某個(gè)問(wèn)題如人口規(guī)模、住宅、環(huán)境污染等問(wèn)題的管理;有的將公共危機(jī)管理主體局限于城市政府，而忽視了廣大居民以及其他各種構(gòu)成要素的有機(jī)結(jié)合。由此影響到對(duì)城市公共危機(jī)管理目標(biāo)的正確確定、管理方法的科學(xué)選擇、管理質(zhì)量的有效提高。我們認(rèn)為，所謂公共危機(jī)管理，是城市管理的一個(gè)重要方面，它以城市安全為對(duì)象，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政法部門(mén)的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與公共利益。其本質(zhì)特征是綜合管理和治理。綜合管理是常態(tài)，治理為非常態(tài)的，即應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件。管理的主要內(nèi)容:一是行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、文化的多種非技術(shù)要素之間的整合與互動(dòng);二是科學(xué)技術(shù)力量與非技術(shù)力量之間的整合與互動(dòng)。通過(guò)這兩種整合和互動(dòng)，形成對(duì)公共安全狀況預(yù)測(cè)、監(jiān)控與管理的高效系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)綜合治理、標(biāo)本兼治。四．安陽(yáng)市公共危機(jī)特點(diǎn)分析4.1公共安全維護(hù)難度增大城市不僅基礎(chǔ)設(shè)施復(fù)雜，而且社會(huì)結(jié)構(gòu)也很復(fù)雜，要求全市各行各業(yè)整齊劃一地維護(hù)公共安全，談何容易。行業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況、領(lǐng)導(dǎo)的安全意識(shí)、群眾的自我保護(hù)能力等方面的差異是造成這一結(jié)果的主要因素。城市人口劇增，城市空間勢(shì)必?cái)U(kuò)張。由于城市規(guī)劃和管理不能與城市的迅速發(fā)展緊密聯(lián)系，無(wú)形中增大了危機(jī)侵襲和損失的概率。環(huán)境的惡化，又使實(shí)施防治危機(jī)的資金投入及科技含量增加，從而使整個(gè)公共安全體系的建立困難重重。城市現(xiàn)代化不僅使城市發(fā)生公共危機(jī)的概率增大，同時(shí)也為城市安全設(shè)防提出了越來(lái)越多的難題。4.2危機(jī)損失放大效應(yīng)突出城市危機(jī)的損失主要表現(xiàn)在人員傷亡、城市基礎(chǔ)設(shè)施破壞、財(cái)產(chǎn)損失、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)秩序的破壞以及生產(chǎn)系統(tǒng)的紊亂等方面。城市空間的集中性、人口密度的集中性和經(jīng)濟(jì)形式的密集性，決定了城市安全危機(jī)損失巨大的特點(diǎn)。但這僅僅是危機(jī)破壞嚴(yán)重性的一方面。它還有損失的放大效應(yīng)，形成損失鏈，即單一災(zāi)種引發(fā)多種危機(jī)并發(fā)而使損失更加擴(kuò)大的另一方面。城市的基礎(chǔ)設(shè)施是城市功能中很重要的一部分，由于不同的設(shè)施互相關(guān)聯(lián)，一旦某一部分設(shè)施破壞，勢(shì)必影響另一部分設(shè)施功能的發(fā)揮。例如電力的中斷，供水、通訊都可能因此受阻受損，交通秩序也將受到影響。目前，城市居民對(duì)城市功能的依賴性很強(qiáng)，一旦功能失效，極易引起社會(huì)秩序的混亂。而城市又是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源，如安陽(yáng)一旦發(fā)生災(zāi)難性危機(jī)，其損失不僅涉及安陽(yáng)市本身，影響華東，甚至可以波及整個(gè)國(guó)家。4.3危機(jī)現(xiàn)象頻率高、規(guī)模大第一，公共危機(jī)的種類(lèi)迅速增多，而且越來(lái)越多。一方面，傳統(tǒng)的危機(jī)不僅繼續(xù)存在和發(fā)展，并且引發(fā)新的危機(jī)。如單是城市火災(zāi)就可能引液化氣爆炸、油庫(kù)爆炸、電力系統(tǒng)癱瘓等次生災(zāi)害;另一方面，新生危機(jī)連續(xù)不斷地產(chǎn)生，尤其是人為災(zāi)害大量增加，如生態(tài)環(huán)境危機(jī)、資源枯竭危機(jī)，人口過(guò)剩危機(jī)、科學(xué)技術(shù)危機(jī)、交通事故等等。第二，危機(jī)與城市居民的關(guān)系更加密切。工業(yè)化以來(lái)，人們抵御危機(jī)的能力是大大增強(qiáng)了，但人們面對(duì)災(zāi)害時(shí)，卻無(wú)法選擇逃避，因?yàn)槿藗兣c災(zāi)害關(guān)系太密切。第三，災(zāi)害破壞性越來(lái)越大。一方面，是災(zāi)害本身的破壞力大大增強(qiáng)。工業(yè)化以來(lái)，地震、火山、洪水、臺(tái)風(fēng)等破壞性極大的自然災(zāi)害表現(xiàn)出規(guī)模愈來(lái)愈大，周期愈來(lái)愈短、危害愈來(lái)愈大的趨勢(shì)。第四，人為因素引發(fā)的災(zāi)害愈來(lái)愈多。工業(yè)化時(shí)代的新的災(zāi)難幾乎都是由人為因素引發(fā)的，如溫室效應(yīng)、臭氧空間、酸雨、水土流失、沙漠化、大氣污染、水污染等，雖然它們以自然災(zāi)害的形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)，實(shí)際是由人類(lèi)活動(dòng)所誘發(fā)的。