應(yīng)急管理理論與實踐課件2

第一章緒論了解應(yīng)急管理的基本概念了解應(yīng)急管理的內(nèi)涵與外延了解應(yīng)急管理相關(guān)概念的辨析了解應(yīng)急管理的相關(guān)理論與應(yīng)急管理的發(fā)展學(xué)習(xí)要點應(yīng)急管理的基本概念應(yīng)急管理相關(guān)概念辨析應(yīng)急管理理論基礎(chǔ)應(yīng)急管理的發(fā)展目錄CONTENTS1.11.21.31.4應(yīng)急管理的基本概念1.1應(yīng)急管理的定義1.1.1應(yīng)急管理的內(nèi)涵1.1.2應(yīng)急管理的外延1.1.31.1.1應(yīng)急管理的定義聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略在《術(shù)語：災(zāi)害風(fēng)險消減的基本詞匯》（UN/ISDR，March31，2004）中提出，應(yīng)急管理是組織與管理應(yīng)對緊急事務(wù)的資源與責(zé)任，特別是準(zhǔn)備、響應(yīng)與恢復(fù)。應(yīng)急管理包括各種計劃、組織與安排，它們確立的目的是將政府、志愿者與私人機(jī)構(gòu)的正常工作以綜合協(xié)調(diào)的方式整合起來，滿足各種各樣的緊急需求，包括預(yù)防、響應(yīng)與恢復(fù)。美國聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局定義應(yīng)急管理為：有組織地分析、規(guī)劃決策和分配可利用的資源以針對所有的風(fēng)險災(zāi)難完成緩解（包括減少負(fù)面影響或防止）、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等功能。1.1.1應(yīng)急管理的定義米切爾K林德爾認(rèn)為應(yīng)急管理是應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理，應(yīng)對能造成大量人員傷亡、帶來嚴(yán)重財產(chǎn)損失、擾亂社會生活秩序的極端事件。美國國土安全部出版的《術(shù)語》提出，應(yīng)急管理是協(xié)調(diào)、整合對于建立、維持與提高一系列能力來說很有必要的所有活動，它們包括針對潛在或現(xiàn)實災(zāi)害或緊急事務(wù)而進(jìn)行的準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、減緩，不論導(dǎo)致災(zāi)害或緊急事務(wù)的原因是什么1.1.1應(yīng)急管理的定義我國頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，闡述應(yīng)急管理就是突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動。陳安把應(yīng)急管理分為傳統(tǒng)的應(yīng)急管理和現(xiàn)代應(yīng)急管理，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理只處理單一領(lǐng)域或行業(yè)的事件；現(xiàn)代應(yīng)急管理是為了降低突發(fā)災(zāi)難性事件的危害，基于對造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展過程以及所產(chǎn)生的負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會各方面的資源，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段和現(xiàn)代管理方法，對突發(fā)事件進(jìn)行有效地監(jiān)測應(yīng)對、控制和處理1.1.2應(yīng)急管理的內(nèi)涵全過程管理

應(yīng)急管理不僅包括非常態(tài)下的工作，也包括常態(tài)下的應(yīng)急工作的部分。也就是說，應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)包括在突發(fā)事件發(fā)生之前的準(zhǔn)備工作，突發(fā)事件發(fā)生之后的響應(yīng)工作（如疏散、隔離、應(yīng)急處置等），以及突發(fā)事件發(fā)生之后的社會支持、恢復(fù)以及重建工作。實踐管理活動

以政府的行政管理活動為核心，但不限于政府，并包括管理活動的所有特征，如計劃、組織、協(xié)調(diào)和決策等。在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后管理過程中通過建立必要的應(yīng)對機(jī)制，采取一系列的必要措施，保障公眾生命財產(chǎn)安全。1.1.2應(yīng)急管理的內(nèi)涵綜合性的管理活動應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)包括常態(tài)下和非常態(tài)下兩部分工作，具體而言，應(yīng)急管理應(yīng)該包括應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、應(yīng)急設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、危險源與風(fēng)險監(jiān)測、隱患排查與防范、應(yīng)急演習(xí)演練、應(yīng)急宣傳和培訓(xùn)、應(yīng)急公眾教育、應(yīng)急科學(xué)和技術(shù)發(fā)展、報警和應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、應(yīng)急救援隊伍建設(shè)、應(yīng)急儲備建設(shè)、預(yù)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建、應(yīng)急保障，以及應(yīng)急責(zé)任追究與獎懲等與突發(fā)事件應(yīng)急直接或間接相關(guān)的多項內(nèi)容1.1.2應(yīng)急管理的內(nèi)涵總結(jié)①應(yīng)急管理是一個持續(xù)的過程；②應(yīng)急管理應(yīng)該通過對問題的前瞻并推測可能解決的方式，努力減少危機(jī)情境的不確定性；③應(yīng)急管理一直需要考慮的問題是未來可能發(fā)生什么；④應(yīng)急管理是一種教育活動，它意味著相關(guān)人士必須知曉應(yīng)急程序的存在并理解程序；⑤應(yīng)急管理應(yīng)該包括演練，特別是響應(yīng)和恢復(fù)階段的演練。1.1.3應(yīng)急管理的外延應(yīng)急管理重在思想而不單是手段

應(yīng)急管理活動既要按照突發(fā)事件自身發(fā)展過程（又稱生命周期），采取防范、識別、處理、善后等管理活動和手段，又要按照一般管理職能過程要求，從危機(jī)分析、計劃、組織、指揮、領(lǐng)導(dǎo)、決策、溝通、控制與監(jiān)督等管理職能方面進(jìn)行應(yīng)急管理的職能體系構(gòu)建。應(yīng)急管理是管理者要高度關(guān)注的一個管理要素，手段只是管理工具，管理思想和理論基礎(chǔ)則要遵循一般管理學(xué)的理論與邏輯。否則在實際應(yīng)急管理過程中，就會產(chǎn)生本末倒置的情況，即手段代替思想，導(dǎo)致重視部分忽略主體的“管理近視癥”，難以建立長效的應(yīng)急管理運(yùn)作體制和反應(yīng)機(jī)制。1.1.3應(yīng)急管理的外延預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合

“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”是中國應(yīng)對突發(fā)事件的基本原則。突發(fā)事件對組織內(nèi)部的平衡產(chǎn)生著巨大的威脅或損害，所以對于突發(fā)事件應(yīng)力爭將其控制在萌芽之中，即以預(yù)防為主，這是最主動、積極的應(yīng)急管理態(tài)度。對于已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件，則要抓住機(jī)會和條件，盡快、科學(xué)地處理，扭轉(zhuǎn)突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢，力爭使突發(fā)事件持續(xù)時間最短、損害最小。應(yīng)急管理的最后一道工序就是及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，修改和完善風(fēng)險評估機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險防范措施和隱患排查治理，增強(qiáng)組織對危機(jī)的免疫能力，從而構(gòu)成下一輪應(yīng)急管理的前一道工序——預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備。應(yīng)急管理相關(guān)概念辨析1.2管理的相關(guān)概念1.2.1如何界定“急”1.2.2“應(yīng)急”活動1.2.3重要概念辨析1.2.41.2.1管理的相關(guān)概念管理的定義

管理是指在特定環(huán)境通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等行為活動，對組織所擁有的資源進(jìn)行有效整合，以達(dá)到組織目標(biāo)的過程。1.2.1管理的相關(guān)概念管理的對象人力：育人、選人、用人；財力：生財、聚財、用財；物力：采購、保管、供應(yīng)、分配；時間：合理分配；空間：學(xué)科領(lǐng)域、技術(shù)服務(wù)項目；信息：搜集、分析、利用和反饋。1.2.1管理的相關(guān)概念管理的方法

行政管理方法：是依靠行政組織的權(quán)威，運(yùn)用指示、規(guī)定、條例和命令等行政手段，按行政系統(tǒng)由上級到下級逐層進(jìn)行管理活動的方法。

法律管理方法：是運(yùn)用法律規(guī)范和類似法律規(guī)范的各種行為規(guī)則進(jìn)行管理的方法。

經(jīng)濟(jì)管理方法：指按照客觀規(guī)律的要求，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行管理的方法。咨詢管理方法：是為了解決某種社會問題、經(jīng)濟(jì)問題或某項科學(xué)技術(shù)問題（包括衛(wèi)生和健康），運(yùn)用專家們的知識、智力、經(jīng)驗、閱歷，為決策部門提供有科學(xué)根據(jù)的計劃、方案、意見的一種管理方法。1.2.1管理的相關(guān)概念管理的方法思想工作方法：①思想教育、啟發(fā)自覺；②樹立榜樣、典型示范；③運(yùn)用社會輿論，形成健康的社會風(fēng)氣；④研究合理需要，把工作做在前頭。

1.2.1管理的相關(guān)概念管理的參與者與分類（1）管理者與作業(yè)人員管理者：在一個組織中負(fù)責(zé)對人力、金融、物質(zhì)和信息情報等資源進(jìn)行計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的人員。管理者是通過別人來完成工作，做決策、分配資源、指導(dǎo)別人的行為來達(dá)到工作的目標(biāo)；作業(yè)人員：直接在某崗位或某任務(wù)中制造產(chǎn)品或提供服務(wù)，不負(fù)有監(jiān)管他人工作的責(zé)任。（2）管理者的分類不同層次的管理人員：高層管理人員，中層管理人員，基層管理人員；不同領(lǐng)域的管理人員：市場營銷管理人員，財務(wù)管理人員，生產(chǎn)與經(jīng)營管理人員，人事管理人員，行政管理人員，其他類型管理人員。

1.2.1管理的相關(guān)概念管理的參與者與分類（3）管理者的角色人際角色：頭面人物角色、領(lǐng)導(dǎo)角色、聯(lián)絡(luò)人角色；信息角色：監(jiān)聽者、傳播者、發(fā)言人；決策者角色：企業(yè)家、糾紛調(diào)解人、資源分配者、談判者。（4）管理者的“成功”和“有效”成功的管理者：在組織中提升速度快的管理人員；有效的管理者：績效在質(zhì)和量兩方面俱佳，并使下屬感到滿意和得到下屬支持的管理人員。（5）管理學(xué)的規(guī)定性管理學(xué)的規(guī)定性是指管理學(xué)這門學(xué)科的研究內(nèi)容。管理學(xué)的規(guī)定性又取決于管理學(xué)研究對象的規(guī)定性，即管理學(xué)的研究對象是什么。

1.2.1管理的相關(guān)概念

1.2.2如何界定“急”“急”的常見表述

應(yīng)急管理中的“急”在不同國家有不同的表述。英語中對應(yīng)詞有Emergency（美國官方常用）、Contingency（英國官方常用），準(zhǔn)確的含義是緊急事態(tài)。但是在中文語境里，官方常把應(yīng)急管理中的“急”解釋為突發(fā)事件。突發(fā)事件與緊急事態(tài)兩者之間也有著細(xì)微差別：突發(fā)事件強(qiáng)調(diào)突然性，緊急事態(tài)強(qiáng)調(diào)緊迫性，各有千秋；緊急事態(tài)強(qiáng)調(diào)狀態(tài)，突發(fā)事件強(qiáng)調(diào)事實，各有側(cè)重。

（1）突發(fā)事件從詞語構(gòu)成來看，突發(fā)事件包括“突發(fā)”和“事件”兩個詞匯，指突然發(fā)生的大事情，即人們常說的“飛來橫禍”。“突發(fā)”，顧名思義就是突如其來、出乎預(yù)料、令人猝不及防（“飛來”）；“事件”，按照《辭海》的解釋，則是指歷史上或社會上發(fā)生的大事情（“橫禍”）?？偠灾?，“突發(fā)事件就是人們尚未認(rèn)識到的在某種必然因素支配下瞬間產(chǎn)生的，給人們和社會造成嚴(yán)重危害、損失且需要立即處理的破壞性事件”。1.2.2如何界定“急”“急”的常見表述（2）EmergencySuddenseriouseventrequiringimmediateaction.Emergency直譯為緊急情況，該定義體現(xiàn)了突發(fā)性、緊迫性和危害性的主要特點，是突發(fā)事件最常用的表達(dá)。（3）CrisisEmergency；turning-pointinillness，life，history，etc.；timeofdifficultydangeroraboutthefuture.Crisis意為“危機(jī)”，危險+機(jī)遇，危險中也孕育著機(jī)遇，其最初的含義是事件在發(fā)展過程中需要在短時間內(nèi)做出重要決策的一個狀態(tài)或階段，是事件有可能變得更好或者更壞的一個臨界點。（4）RiskThepossibilityofmeetingdangerorsufferingharm，loss，etc.Risk意為風(fēng)險，是一種相對廣義的概念。1.2.2如何界定“急”“急”的常見表述

（5）Incident在英文中Incident有三個意思：1）eventorhappening，oftenofminorimportance，指很小的事情。2）hostilemilitaryactivitybetweencountries，opposingforces，etc.，指國際間或敵對力量等之間的敵對行動、軍事沖突。3）publicdisturbance，accidentorviolence，指騷亂，事故、暴力事件。Incident一詞在應(yīng)急管理以及與安全相關(guān)的文獻(xiàn)中出現(xiàn)頻率較高，用于表達(dá)突發(fā)的可能造成損失的事件，是一種比較標(biāo)準(zhǔn)的用法。我們提到災(zāi)難性事件時通常使用這個詞，一般工業(yè)事故也常用這個詞。1.2.2如何界定“急”“急”的常見表述

（6）Disaster/Calamity/Catastrophe1）Disaster：eventthatcausesgreatharmordamage.更多情況是指突然發(fā)生的造成悲慘、不幸以及痛苦等感受的損失或后果，多用于形容大規(guī)模的災(zāi)難性事件，尤其是自然災(zāi)害。2）Calamity：anaccident；adisaster，especiallyonecausingalotofdamageorsuffering.通常是指特別重大、持續(xù)時間長的事故災(zāi)害。3）Catastrophe：asudden，unexpected，andterribleeventthatcausesgreatsuffering，misfortune，orruin.通常指巨災(zāi)。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析

（1）突發(fā)事件與危機(jī)

突發(fā)事件與危機(jī)具有以下共同點：①兩者都是負(fù)面事件，都會給社會、組織或個人帶來一定程度的損失危害或負(fù)面影響；②兩者都需要緊急處理，如果處理不及時，其損失危害將會更大、負(fù)面影響將更為惡劣；③兩者都具有不確定性，即兩者所造成的損失危害不確定，所持續(xù)的時間不確定，發(fā)展態(tài)勢不確定。突發(fā)事件與危機(jī)的區(qū)別：突發(fā)事件對社會的影響雖然不是轉(zhuǎn)瞬即逝的，但其所涵蓋的時間外延相對較窄；而危機(jī)的形成往往會有一個或長或短的過程。雖然突發(fā)事件與危機(jī)都是具有負(fù)面影響的事件，但突發(fā)事件的負(fù)面影響是顯性的、現(xiàn)實的，人們可以感覺得到；而危機(jī)的負(fù)面影響既可以是顯性的、現(xiàn)實的，也可以是隱性的、潛在的，人們可能一時還無法感覺到。突發(fā)事件最顯著的特征就是：突發(fā)性，出人意料。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（1）突發(fā)事件與危機(jī)危機(jī)一般以某一事件為契機(jī)或?qū)Щ鹁€，即通過偶然的、獨特的突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來。這就是說，在一定的外界條件下，突發(fā)事件會進(jìn)一步發(fā)展成為危機(jī)；突發(fā)事件往往成為危機(jī)的先兆和前奏，或充當(dāng)引發(fā)危機(jī)爆發(fā)的原因。在邏輯上可以說，危機(jī)必定是突發(fā)事件，然而突發(fā)事件未必就形成危機(jī)。事實表明，許多突發(fā)事件本身就是危機(jī)的一部分，并且是很關(guān)鍵的一部分。當(dāng)突發(fā)事件因處理不當(dāng)而失去控制，并朝著無序的方向發(fā)展時，危機(jī)便形成并開始擴(kuò)大化。在這種情況下，突發(fā)事件就等同于危機(jī)。如果某些突發(fā)事件處理得及時得當(dāng)，就有可能被消滅在萌芽狀態(tài)之中，從而不會演變?yōu)槲C(jī)。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（2）突發(fā)事件與風(fēng)險突發(fā)事件與風(fēng)險的聯(lián)系主要包括：風(fēng)險包含了許多可能出現(xiàn)的結(jié)果，風(fēng)險事件是指包含有消極結(jié)果部分的事件。也就是說，風(fēng)險事件一定是會帶來損失的事件。突發(fā)事件和風(fēng)險事件都具有不確定性。這種不確定性包括：事件發(fā)生的不確定；事件發(fā)生的時間不確定；事件發(fā)生的狀況不確定；事件后果及其嚴(yán)重程度的不確定。突發(fā)事件和風(fēng)險事件可以說是事物發(fā)展過程中的兩個階段。當(dāng)風(fēng)險的“預(yù)期損害性”變?yōu)楝F(xiàn)實，即造成事實上的損害時，風(fēng)險事件便在向突發(fā)事件靠攏。風(fēng)險事件與突發(fā)事件除了聯(lián)系以外，還有區(qū)別。風(fēng)險事件包含一些已知的、可預(yù)測的因素，可以通過純數(shù)學(xué)模式進(jìn)行量化。這就表明，風(fēng)險事件可以通過一定方式或手段進(jìn)行分解甚至化解為零。如果風(fēng)險事件量的積累達(dá)不到突發(fā)事件發(fā)生所需的質(zhì)的轉(zhuǎn)變，則相對于突發(fā)事件而言，風(fēng)險為零。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（3）突發(fā)事件與事故突發(fā)事件與事故的聯(lián)系是：突發(fā)事件和事故都是具有負(fù)面影響的事件，都會給社會、組織或個人帶來人員傷亡、財產(chǎn)損失或精神上的傷害。人們都不希望突發(fā)事件和事故發(fā)生。兩者的發(fā)生或出現(xiàn)從表面上看，具有偶然性，但是在其背后都具有必然性的因素，從這個意義上說，兩者都是難以避免的。突發(fā)事件與事故除了聯(lián)系以外，還有區(qū)別。在現(xiàn)實生活中，出現(xiàn)得比較頻繁的事故有交通事故、生產(chǎn)事故、爆炸事故等?？梢?，事故一般和人們的生產(chǎn)、生活聯(lián)系緊密。相比之下，突發(fā)事件的外延就寬多了，它除了發(fā)生在人們的生產(chǎn)、生活之中，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等諸多領(lǐng)域。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（3）突發(fā)事件與事故相對來說，事故更有預(yù)見、預(yù)防性，因為事故的發(fā)生是有條件的，總是和沒有遵守有關(guān)的規(guī)范、規(guī)則、制度聯(lián)系在一起。例如，交通事故的發(fā)生大多是由交通違章造成的，生產(chǎn)事故的發(fā)生是因為沒有遵守安全生產(chǎn)制度。而造成突發(fā)事件的原因則比較復(fù)雜，有自然因素和人為因素，也有自然和人為的交互性因素，如地質(zhì)因素、氣候因素、政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、民族矛盾因素、宗教信仰因素等。原因的復(fù)雜性決定了突發(fā)事件在預(yù)見、預(yù)防上的難度。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（4）突發(fā)事件與災(zāi)難廣義地說，凡危害人類生命財產(chǎn)和生存安全的各類事件通稱為災(zāi)難。從歷史上可以看出災(zāi)難產(chǎn)生的原因主要有兩個方面：自然變異、人為影響。因而，人們常把以自然變異為主而產(chǎn)生并表現(xiàn)為自然狀態(tài)的災(zāi)難稱為自然災(zāi)難，如干旱、洪澇、地震；把以人為影響為主而產(chǎn)生并表現(xiàn)為人為狀態(tài)的災(zāi)難稱為人為災(zāi)難，如安全事故、交通事故。從事物的本質(zhì)來看，可以認(rèn)為自然災(zāi)難是指自然界物質(zhì)運(yùn)動變化、能量積聚轉(zhuǎn)換的一種激烈形式,是自然界物質(zhì)、能量變化的極端形態(tài)。而人為災(zāi)難則一般是指決策失誤、操作失誤、管理不當(dāng)對自然界生態(tài)平衡或人類生活環(huán)境的破壞等。災(zāi)難主要是從事件產(chǎn)生的后果來說的，它不一定是短時間爆發(fā)的；而突發(fā)事件更強(qiáng)調(diào)事情發(fā)生的時間很突然，后果比較嚴(yán)重。從這個意義上說,災(zāi)難不一定是突發(fā)事件，突發(fā)事件也不一定會成為災(zāi)難。但是，兩者都會給社會帶來一定程度的損失。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（4）突發(fā)事件與災(zāi)難廣義地說，凡危害人類生命財產(chǎn)和生存安全的各類事件通稱為災(zāi)難。從歷史上可以看出災(zāi)難產(chǎn)生的原因主要有兩個方面：自然變異、人為影響。因而，人們常把以自然變異為主而產(chǎn)生并表現(xiàn)為自然狀態(tài)的災(zāi)難稱為自然災(zāi)難，如干旱、洪澇、地震；把以人為影響為主而產(chǎn)生并表現(xiàn)為人為狀態(tài)的災(zāi)難稱為人為災(zāi)難，如安全事故、交通事故。從事物的本質(zhì)來看，可以認(rèn)為自然災(zāi)難是指自然界物質(zhì)運(yùn)動變化、能量積聚轉(zhuǎn)換的一種激烈形式,是自然界物質(zhì)、能量變化的極端形態(tài)。而人為災(zāi)難則一般是指決策失誤、操作失誤、管理不當(dāng)對自然界生態(tài)平衡或人類生活環(huán)境的破壞等。災(zāi)難主要是從事件產(chǎn)生的后果來說的，它不一定是短時間爆發(fā)的；而突發(fā)事件更強(qiáng)調(diào)事情發(fā)生的時間很突然，后果比較嚴(yán)重。從這個意義上說,災(zāi)難不一定是突發(fā)事件，突發(fā)事件也不一定會成為災(zāi)難。但是，兩者都會給社會帶來一定程度的損失。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（5）突發(fā)事件與緊急事件“緊急事件”在英文中對應(yīng)的詞是“Emergencies”，意思是必須立即采取行動、不容許拖行動以免造成災(zāi)難。從這個角度而言，所有的突發(fā)事件都是延的事件；或者說，是一個突如其來的、不可預(yù)見的緊急關(guān)頭或困境，它要求立即采取緊急事件，因為所有的突發(fā)事件都需要立即處理，容不得拖延，否則會造成更大的損失。但是，并不是所有的緊急事件都是突發(fā)事件。緊急事件只是處理時間很緊急，但不一定是負(fù)面事件。緊急事件發(fā)生時，不一定已經(jīng)造成嚴(yán)重的損失；只是如果處理不及時，或處理不好的話，才會造成嚴(yán)重?fù)p失。1.2.2如何界定“急”“急”的相關(guān)概念辨析（6）突發(fā)事件與緊急事件突發(fā)事件和沖突的聯(lián)系是：首先，兩者都是雙刃劍，都具有兩面性，有消極影響，也有積極作用。沖突造成的破壞性影響是顯而易見的。由于政治、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，社會上人與人、不同利益集團(tuán)之間的矛盾沖突，特別是非正義的戰(zhàn)爭，會對人類造成精神和肉體上的傷害。但另一方面，也應(yīng)該看到，正是各種沖突推動著人類社會由低級向高級發(fā)展，推動著社會制度的不斷演變。沖突還有利于促進(jìn)、聯(lián)合、增強(qiáng)群體內(nèi)部的凝聚力。與此相似，突發(fā)事件除了負(fù)面影響以外，也具有一定的積極作用。突發(fā)事件和沖突除了聯(lián)系以外，還有區(qū)別。沖突歸根到底是一種人的行為。因此，可以從人的行為動因上歸結(jié)出沖突發(fā)生的原因。人的行為是在人格因素和環(huán)境因素的相互影響下發(fā)生的，正由于有上述兩種因素的存在，人們在形成對他人或其他組織看法的過程中容易產(chǎn)生偏差，很難達(dá)到一致?？捶ㄒ坏┬纬?，就難以輕易改變。1.2.2如何界定“急”立法中“急”的定義“突發(fā)事件”在我國《刑法》第277條中的含義與“自然災(zāi)害”并列，而《人民警察法》第17條第1款中規(guī)定：“……對嚴(yán)重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實行現(xiàn)場管制”，《國防交通條例》第53條規(guī)定：“……特殊情況，是指局部戰(zhàn)爭、武裝沖突和其他突發(fā)事件……”。同樣，突發(fā)事件的含義在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006）中也都有具體的規(guī)定?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）中所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要釆取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《總體預(yù)案》）規(guī)定：突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害、危及公共安全的緊急事件。1.2.2如何界定“急”立法中“急”的定義共同點是二者都體現(xiàn)了突發(fā)事件的要素：1）“突然性”，是指事件發(fā)生后給人們思考、決策的時間很短。2）“公共性”，是指事件發(fā)生后造成的后果危害或影響范圍大。3）“全面性”，是指“造成或者可能造成”，即不僅要研究造成損失的事件，還要研究可能造成損失的事件。不同點在于《突發(fā)事件應(yīng)對法》中只說明突發(fā)事件造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害；而《總體預(yù)案》中明確了突發(fā)事件所造成的社會危害的特征：重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》中把具有《總體預(yù)案》所描述特征的突發(fā)事件分成了四大類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，也就是說，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中強(qiáng)調(diào)了突發(fā)事件的類型；而《總體預(yù)案》中表述了突發(fā)事件所具有的特征。兩個國家規(guī)范性文件從不同的角度對突發(fā)事件進(jìn)行了詮釋。1.2.2如何界定“急”突發(fā)事件的分類1）按其影響的地域范圍劃分，可以分為全球性、全國性以及地區(qū)性三類。全球性突發(fā)事件是由環(huán)境、難民、毒品等全球性問題引發(fā)出來的全球化產(chǎn)物，如全球氣候變暖、臭氧層空洞、毒品集團(tuán)跨國界犯罪、SARS疫情、互聯(lián)網(wǎng)危機(jī)等；全國性以及地區(qū)性突發(fā)事件，如美國的“9·11事件”，日本大阪神戶大地震、我國的汶川地震等。2）按其性質(zhì)劃分，可以分為政治性突發(fā)事件，如政變、選舉糾紛、政治動亂等政治失序現(xiàn)象等；經(jīng)濟(jì)性突發(fā)事件，如亞洲金融風(fēng)暴、美國1929年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)等；社會性突發(fā)事件，如印度教派沖突、美國洛杉磯1965年和1991年的騷亂等；生態(tài)性突發(fā)事件，如沙漠化、核泄漏、瘋牛病等。3）按照《總體預(yù)案》可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。1.2.2如何界定“急”突發(fā)事件的分級我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條規(guī)定：“按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級?！薄巴话l(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定?！睘榇?，在2010年，國務(wù)院制定了《特別重大、重大突發(fā)公共事件分級標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，作為《國家總體應(yīng)急預(yù)案》的附件印發(fā)各地、各部門執(zhí)行。1.2.3“應(yīng)急”活動相關(guān)術(shù)語（1）自然災(zāi)害（naturaldisaster）由自然因素造成人類生命、財產(chǎn)、社會功能和生態(tài)環(huán)境等損害的事件或現(xiàn)象。（2）防災(zāi)（disasterprevention）災(zāi)害發(fā)生前，采取一系列措施防止災(zāi)害發(fā)生或預(yù)防災(zāi)害造成人員傷亡、財產(chǎn)損失以及對社會和環(huán)境的影響。（3）減災(zāi)（mitigation）在災(zāi)害的各個階段，釆取一系列措施減輕災(zāi)害造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失以及災(zāi)害對社會和環(huán)境的影響。（4）救災(zāi)（disasterrelief）災(zāi)害發(fā)生后，開展的災(zāi)情調(diào)查與評估、物資調(diào)配、轉(zhuǎn)換安置、生活和醫(yī)療救助、心理撫慰、救災(zāi)捐贈等一系列災(zāi)害救助工作。1.2.3“應(yīng)急”活動相關(guān)術(shù)語（5）抗災(zāi)（disasterresistance）災(zāi)害發(fā)生期間，為抗擊或抵御災(zāi)害，緊急采取的搶險、搶修、救援等一系列應(yīng)對工作。（6）綜合減災(zāi)（comprehensivedisasterreduction）《自然災(zāi)害管理基本術(shù)語》（GB/T26376-2010）中并沒有對綜合減災(zāi)加以規(guī)定。該詞最早于1991年金磊和高慶華發(fā)表的相關(guān)論文中提到。金磊認(rèn)為城市規(guī)劃要考慮綜合減災(zāi)，建立綜合的、交叉的“天、地、生、人”四位一體化的研究模式。高慶華論述的是沿海地區(qū)的綜合減災(zāi)，但是沒有給出相應(yīng)概念及含義。1.2.3“應(yīng)急”活動“應(yīng)急”活動有哪些這些活動可以分為技術(shù)性活動、認(rèn)識性活動和整合性活動。突發(fā)事件應(yīng)對的技術(shù)性活動包括：利用有關(guān)技術(shù)和物質(zhì)手段對風(fēng)險隱患采取安全防范措施、利用有關(guān)設(shè)備和工具進(jìn)行應(yīng)急救援、利用信息技術(shù)手段打造應(yīng)急信息平臺等。突發(fā)事件應(yīng)對的認(rèn)識性活動包括：科學(xué)研究、教育培訓(xùn)、宣傳報道等。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定：“各級各類學(xué)校應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急知識教育納入教學(xué)內(nèi)容，對學(xué)生進(jìn)行應(yīng)急知識教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識和自救與互救能力”（第三十條）?！靶侣劽襟w應(yīng)當(dāng)無償開展突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急、自救與互救知識的公益宣傳”（第二十九條）。突發(fā)事件應(yīng)對的整合性活動是把各種資源組織起來的活動。1.2.3“應(yīng)急”活動我國應(yīng)“急”的職能部門2018年4月，作為國務(wù)院組成部門，新組建的應(yīng)急管理部將下述部門的職責(zé)整合，包括：國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)。應(yīng)急管理部職能主要集中于自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，而自然災(zāi)害和事故災(zāi)難并沒有包括所有災(zāi)種。如自然災(zāi)害中的海洋災(zāi)害、生物病蟲害應(yīng)對和事故災(zāi)難中的核事故應(yīng)對就分別被保留在海洋、農(nóng)業(yè)、環(huán)境管理部門。在各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理過程中，氣象、交通等部門的應(yīng)急職能也未被整合進(jìn)入應(yīng)急管理部。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理與危機(jī)管理辨析從研究對象來看，危機(jī)管理的研究對象是危機(jī)。而應(yīng)急管理的研究對象是突發(fā)事件。危機(jī)（crisis）最早起源于希臘語中的krinein，指“有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點或關(guān)鍵時刻”，也包括“困難或危險的時刻或不穩(wěn)定狀態(tài)”的含義；從漢語字面的釋義而言，即“危險中也孕育著機(jī)遇”。從研究目的來看，危機(jī)管理與應(yīng)急管理并無差異。無論危機(jī)管理還是應(yīng)急管理的目的就是要最大限度地降低人類社會悲劇的發(fā)生。危機(jī)管理和應(yīng)急管理并無本質(zhì)差異。從研究范圍或任務(wù)來看，應(yīng)急管理比危機(jī)管理范圍更廣。一些學(xué)者根據(jù)應(yīng)急管理的范圍或任務(wù)定義危機(jī)管理。格林注意到危機(jī)管理的一個特征是“事態(tài)已經(jīng)發(fā)展到無法控制的程度”。從應(yīng)對的積極性來看，危機(jī)管理是面臨事件的積極措施，可以不出現(xiàn)多余成本；而應(yīng)急管理是災(zāi)難性事件的高級階段，是在上一次造成的損失和災(zāi)難后果基礎(chǔ)上的管理。

1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理與危機(jī)管理辨析從涉及的學(xué)科領(lǐng)域來看，危機(jī)管理需要公關(guān)方法和技巧，技術(shù)只是輔助因素，而應(yīng)急管理則需要優(yōu)化與決策理論、信息技術(shù)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多個學(xué)科的支撐。從研究的廣度來看，危機(jī)管理處理的事件更為宏觀，且影響面更廣，可能造成的損失更大。但是可以通過恰當(dāng)?shù)奶幹梅绞?，仍然有機(jī)會挽回潛在的損失，使事件不至于造成不可挽救的后果。應(yīng)急管理則是應(yīng)對各種突發(fā)性事件，對曾經(jīng)造成過損失的情況下進(jìn)行的管理，主要研究的重點是對突發(fā)事件的緩解、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)。即危機(jī)和應(yīng)急管理是孿生領(lǐng)域，因此有很多相似之處。

1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理與風(fēng)險管理應(yīng)急管理主要是針對非常態(tài)管理，風(fēng)險管理則是居于常態(tài)管理與非常態(tài)管理的中間地帶，主要解決如何防范和應(yīng)對各種風(fēng)險，以避免演化為突發(fā)公共事件和危機(jī)。也就是說“應(yīng)急管理”是全過程管理，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀?！笔录?；既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理與一般管理的區(qū)別應(yīng)急管理是一種極端心理狀態(tài)下的管理，管理主體尤其是決策者、參與者往往處于高度緊張的狀態(tài)，恐懼、緊張、焦慮、沖突的心態(tài)會影響管理者的認(rèn)知能力、分析能力、判斷能力，也會影響到對突發(fā)事件管理的效果，而一般管理較少有這種極端的心理狀態(tài)，相比較而言心理壓力較小。應(yīng)急管理的應(yīng)對常常是非程序性的，出乎意料、無章可循，因此必須靈活應(yīng)變、突破常規(guī)、另辟蹊徑，根據(jù)事件的具體情況及事態(tài)的發(fā)展演變不斷做出調(diào)整。而一般管理常?？梢园床烤桶?、按章辦事，依照常規(guī)程序進(jìn)行管理。從上述比較中我們認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)急管理作為管理活動的一個分支，既具有一般管理活動的共同屬性，也具有自身的特殊性質(zhì)和特點。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實踐做什么（1）應(yīng)急管理職能管理職能是管理過程中各項管理行為內(nèi)容的概括，是人們對管理工作應(yīng)有的一般過程和基本內(nèi)容所作的抽象概括。管理學(xué)歷來重視對管理職能的研究。國際上，最早系統(tǒng)提出管理職能的是法國管理學(xué)家亨利法約爾，他提出管理的職能包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制五項。此后，隨著管理實踐的發(fā)展和研究的深入，關(guān)于管理職能的闡述不斷豐富和深入，以管理職能為主線闡述管理學(xué)基礎(chǔ)知識也成為主流管理學(xué)著作的基本規(guī)范。應(yīng)急管理的基本職能有應(yīng)急計劃、應(yīng)急組織、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急溝通、應(yīng)急控制等職能。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，應(yīng)急管理主體在應(yīng)急管理過程中的任何環(huán)節(jié)都需要落實計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、控制等基本職能。當(dāng)然，在這其中，都離不開應(yīng)急管理理念的統(tǒng)領(lǐng)、應(yīng)急管理規(guī)范的遵循和應(yīng)急保障條件的支撐。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實踐做什么（2）應(yīng)急管理職能與過程的關(guān)系對應(yīng)急管理過程的描述通常體現(xiàn)為應(yīng)急管理全部活動的階段性劃分，而應(yīng)急管理職能是貫穿于應(yīng)急管理全過程的不同類型的管理機(jī)制與行為方式。多數(shù)應(yīng)急管理概論著作以過程為主線，對應(yīng)急管理相關(guān)工作分階段進(jìn)行描述，本書則以職能為主線進(jìn)行論述。以應(yīng)急管理職能為主線闡述應(yīng)急管理，有利于揭示性質(zhì)相同的工作的原理與方法。例如，不論是事前的應(yīng)急管理戰(zhàn)略規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案，還是事中的應(yīng)急行動方案、事后的恢復(fù)重建規(guī)劃，都屬于計劃管理的范疇，有著共同的特征和相似的工作流程與方法框架。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能

1）應(yīng)急計劃。應(yīng)急計劃是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)針對突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對活動制定并實施戰(zhàn)略規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案、行動方案的機(jī)制與過程。應(yīng)急計劃既包括常態(tài)的戰(zhàn)略規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案，也包括非常態(tài)下的應(yīng)急行動方案。2）應(yīng)急組織。應(yīng)急組織是指對突發(fā)事件應(yīng)對各個環(huán)節(jié)的應(yīng)急管理主體和人力資源進(jìn)行有效整合的機(jī)制與過程。在各應(yīng)急管理主體職責(zé)相對明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)急組織職能主要探討跨部門的應(yīng)急組織機(jī)制與過程。其中的常態(tài)應(yīng)急組織是指主要在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備工作中發(fā)揮作用的組織機(jī)制與過程，非常態(tài)應(yīng)急組織主要指在應(yīng)急響應(yīng)與恢復(fù)重建中發(fā)揮作用的組織機(jī)制與過程。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能3）應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)是指在突發(fā)事件應(yīng)對各個環(huán)節(jié)中，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者把握自我、動員他人、完成突發(fā)事件應(yīng)對任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)行為過程。為帶領(lǐng)他人實現(xiàn)應(yīng)急目標(biāo)，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)者要有過硬的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。4）應(yīng)急溝通。應(yīng)急溝通是指政府和其他應(yīng)急管理主體與其體系內(nèi)部，以及與媒體、公眾等受眾溝通信息、相互交流的機(jī)制與過程。溝通是突發(fā)事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作，它貫穿于應(yīng)急管理工作的始終，體現(xiàn)在預(yù)防與監(jiān)測、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建等各個環(huán)節(jié)。應(yīng)急溝通既包括內(nèi)部溝通，也包括外部溝通；既包括日常的風(fēng)險溝通，也包括非常態(tài)下的危機(jī)溝通。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能5）應(yīng)急控制。應(yīng)急控制是指在應(yīng)急管理工作中，應(yīng)急管理主體對相關(guān)單位、組織和人員的活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而能夠全面妥善地應(yīng)對和處置突發(fā)事件的機(jī)制與過程。應(yīng)急控制包括“常態(tài)”下事前預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的部門績效管理和督查機(jī)制，“非常態(tài)”下的事中應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的督查機(jī)制。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能5）應(yīng)急控制。應(yīng)急控制是指在應(yīng)急管理工作中，應(yīng)急管理主體對相關(guān)單位、組織和人員的活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而能夠全面妥善地應(yīng)對和處置突發(fā)事件的機(jī)制與過程。應(yīng)急控制包括“常態(tài)”下事前預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的部門績效管理和督查機(jī)制，“非常態(tài)”下的事中應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的督查機(jī)制。1.2.4重要概念辨析應(yīng)急管理者的實踐做什么（3）主要應(yīng)急管理職能5）應(yīng)急控制。應(yīng)急控制是指在應(yīng)急管理工作中，應(yīng)急管理主體對相關(guān)單位、組織和人員的活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而能夠全面妥善地應(yīng)對和處置突發(fā)事件的機(jī)制與過程。應(yīng)急控制包括“常態(tài)”下事前預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的部門績效管理和督查機(jī)制，“非常態(tài)”下的事中應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的督查機(jī)制。應(yīng)急管理理論基礎(chǔ)1.3系統(tǒng)理論1.3.1風(fēng)險理論1.3.2突發(fā)事件相關(guān)理論1.3.31.3.1系統(tǒng)理論老三論老三論，一般是指系統(tǒng)論、控制論和信息論，是二十世紀(jì)四十年代先后創(chuàng)立并獲得迅猛發(fā)展的三門系統(tǒng)理論的分支學(xué)科。雖然它們僅有半個世紀(jì)，但在系統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域中已是資深望重的元老，合稱“老三論”。人們摘取了這三論的英文名字的第一個字母，把它們稱之為SCI論。新三論耗散結(jié)構(gòu)論、協(xié)同論、突變論是20世紀(jì)70年代以來陸續(xù)確立并獲得極快進(jìn)展的三門系統(tǒng)理論的分支學(xué)科。它們雖然時間不長，卻已是系統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域中年少有為的成員，故合稱“新三論”，同樣用這三論的英文名字的第一個字母，稱為“DSC論”。1.3.2風(fēng)險理論新風(fēng)險理論

新風(fēng)險理論認(rèn)為，隨著現(xiàn)代社會科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，由于資源過度開發(fā)、貧富分化、種族歧視、恐怖主義、極端主義增長等原因，現(xiàn)代社會不斷出現(xiàn)環(huán)境惡化、新型傳染病、社會沖突、恐怖襲擊、經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)等一系列人為問題引發(fā)新的突發(fā)事件，這些新風(fēng)險在全球化背景下以前所未有的速度和規(guī)模增加，給人類帶來了深重的災(zāi)難。相比于傳統(tǒng)風(fēng)險而言，現(xiàn)代風(fēng)險具有人為化的特點，因此更加引起社會高度關(guān)注。風(fēng)險文化理論個人和社會組織的思想傾向往往受文化信仰與文化形式的影響，從而使他們接受某些價值觀，這些價值觀決定了不同的風(fēng)險態(tài)度。對于同一危險，有些群體視其為風(fēng)險，有些群體則不視其為風(fēng)險。因此，風(fēng)險文化具有相對性。例如，相對于環(huán)境污染的法律與環(huán)境規(guī)范，環(huán)境污染被發(fā)達(dá)國家視為風(fēng)險；但在一些不發(fā)達(dá)國家，環(huán)境污染并不是他們關(guān)注的風(fēng)險。1.3.2風(fēng)險理論風(fēng)險社會理論

風(fēng)險社會是指在全球化發(fā)展背景下，由于人類實踐所導(dǎo)致的全球性風(fēng)險占據(jù)主導(dǎo)地位的社會發(fā)展階段，在這樣的社會里，各種全球性風(fēng)險對人類的生存和發(fā)展存在著嚴(yán)重的威脅。風(fēng)險社會理論以貝克、吉登斯等人為代表，他們的理論都把風(fēng)險社會和現(xiàn)代制度結(jié)合起來，以探討風(fēng)險社會面臨的問題。該理論認(rèn)為，早期的現(xiàn)代性解決的是傳統(tǒng)社會的風(fēng)險，但也產(chǎn)生了新的風(fēng)險，而這些風(fēng)險的累積構(gòu)成了晚期現(xiàn)代性的特征。貝克側(cè)重于技術(shù)性風(fēng)險，吉登斯側(cè)重于制度性風(fēng)險。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論能量意外釋放理論能量意外釋放論是1961年吉布森是和1966年哈登完善的理論，在安全評價理論的發(fā)展過程中，能量的意外釋放理論是一個巨大的飛躍。根據(jù)這一觀點，能量是造成安全事故的罪魁禍?zhǔn)?，?dāng)能量的轉(zhuǎn)換不滿足我們的使用條件時，就會產(chǎn)生相關(guān)的安全事故，如果相關(guān)的能量變得過剩，就會傷及人類甚至造成死亡。因此，為了防止相關(guān)安全事故的發(fā)生，必要的手段及措施必須實施。那就是從切斷能量的傳播途徑入手，首先是防止此類能量的產(chǎn)生，其二是隔斷能量的傳播，然后是對能量的接受人群進(jìn)行一定的保護(hù)措施。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論能量意外釋放理論能量意外釋放論是1961年吉布森是和1966年哈登完善的理論，在安全評價理論的發(fā)展過程中，能量的意外釋放理論是一個巨大的飛躍。根據(jù)這一觀點，能量是造成安全事故的罪魁禍?zhǔn)祝?dāng)能量的轉(zhuǎn)換不滿足我們的使用條件時，就會產(chǎn)生相關(guān)的安全事故，如果相關(guān)的能量變得過剩，就會傷及人類甚至造成死亡。因此，為了防止相關(guān)安全事故的發(fā)生，必要的手段及措施必須實施。那就是從切斷能量的傳播途徑入手，首先是防止此類能量的產(chǎn)生，其二是隔斷能量的傳播，然后是對能量的接受人群進(jìn)行一定的保護(hù)措施。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論災(zāi)害系統(tǒng)理論

災(zāi)害系統(tǒng)由孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體組成。災(zāi)害系統(tǒng)具有因突變致災(zāi)因子形成的動力學(xué)機(jī)制、因漸變致災(zāi)因子形成的生態(tài)學(xué)機(jī)制。災(zāi)害系統(tǒng)的風(fēng)險性、脆弱性與不穩(wěn)定性之間相互作用構(gòu)成災(zāi)情形成的動力學(xué)過程。1.災(zāi)害系統(tǒng)的概念災(zāi)害是一種復(fù)雜的現(xiàn)象，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性。災(zāi)害系統(tǒng)的概念就是基于系統(tǒng)的思想提出的。（1）災(zāi)害系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體系災(zāi)害作為一個系統(tǒng)可分為實體和過程兩大部分，實體是指系統(tǒng)內(nèi)的物質(zhì)部分，包括致災(zāi)因子和承災(zāi)體。過程是指系統(tǒng)內(nèi)各物質(zhì)組成部分之間的動力行為，是各組成部分發(fā)生關(guān)系的媒介。任何災(zāi)害的形成都不是一蹴而就的，或長或短都需要在時間上經(jīng)歷一定的過程。這個過程可以簡要地劃分為孕災(zāi)過程和成災(zāi)過程。由孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、承災(zāi)體復(fù)合組成災(zāi)害系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體系。

1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論災(zāi)害系統(tǒng)理論通過孕災(zāi)環(huán)境—致災(zāi)因子—承災(zāi)體—孕災(zāi)環(huán)境這樣一個循環(huán)反饋過程決定災(zāi)情過程。災(zāi)情大小由孕災(zāi)環(huán)境的穩(wěn)定性、致災(zāi)因子的風(fēng)險性、承災(zāi)體的脆弱性決定。如對于環(huán)境災(zāi)害系統(tǒng)，其實體部分包括污染物和人、資源、財產(chǎn)等，污染物質(zhì)是致災(zāi)因子，污染物可分為大氣污染物、水污染物、噪聲、固體廢棄物和土壤污染物等。人、資源、財產(chǎn)是環(huán)境災(zāi)害的承災(zāi)體，是災(zāi)害的接受者。環(huán)境災(zāi)害系統(tǒng)的過程包括污染物質(zhì)的遷移、轉(zhuǎn)化過程和人類利用自然資源進(jìn)行生產(chǎn)活動過程。前一過程為自然過程，后一過程為社會行為過程。兩個過程中的矛盾沖突和相互作用構(gòu)成了成災(zāi)過程。災(zāi)害系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)體系把致災(zāi)因子與孕災(zāi)環(huán)境分開來，把承災(zāi)體概括為一個完整的子系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中各要素具有同等的重要性。組成災(zāi)害系統(tǒng)的三個要素在災(zāi)害形成過程中缺一不可，各要素特征的變化對災(zāi)情程度的作用不同，三個因素不存在誰是決定因素或誰是次要因素，它們都是形成災(zāi)害的必要且充分的條件。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征1.機(jī)理性原理“機(jī)理”指的是事物所遵循的內(nèi)在邏輯規(guī)律。對于突發(fā)事件來說，分析清楚事件的機(jī)理就可以找到事件的源頭，發(fā)現(xiàn)事件形成的規(guī)律和事件發(fā)展的動力，以便在應(yīng)急管理中找到相應(yīng)的應(yīng)對策略。突發(fā)事件機(jī)理與應(yīng)急管理機(jī)理具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，后者基本上是由前者決定的，兩者都包含專業(yè)性機(jī)理和一般性機(jī)理兩個層次。突發(fā)事件的專業(yè)性機(jī)理又被稱作行業(yè)性或領(lǐng)域性機(jī)理，是指每個突發(fā)事件都有其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的特殊性。在目前劃分的四大類突發(fā)事件中，其專業(yè)性機(jī)理各不相同，而且每一類的每一種突發(fā)事件的機(jī)理也存在較大差別，比如洪水和火山噴發(fā)同屬于自然災(zāi)害，但它們的成因、發(fā)生及后果卻存在著天壤之別。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征2.原理性機(jī)理原理性機(jī)理刻畫了事件和應(yīng)急管理整個過程的規(guī)律性。這是應(yīng)急管理工作中應(yīng)加強(qiáng)探究的部分。（1）突發(fā)事件的原理性機(jī)理在單事件階段中，我們把機(jī)理體系分成兩個部分，也就是前后相繼的過程：第一個是發(fā)生機(jī)理，第二個是發(fā)展機(jī)理。發(fā)生機(jī)理又分成突發(fā)和漸發(fā)兩個不同類型，區(qū)別主要在人類是否事先掌握事件發(fā)生的信息，如果事先知道，則為漸發(fā)，否則就為突發(fā)。發(fā)展機(jī)理則分別按照空間上的擴(kuò)展和烈度上的增強(qiáng)來進(jìn)行區(qū)分。由于一個事件的發(fā)生一方面可能是由于其他事件誘發(fā)，另一方面則可能會造成更多的事件。對于多事件之間存在的這種關(guān)系，我們用“演化”一次概括，進(jìn)一步細(xì)分，可分為“轉(zhuǎn)化”“蔓延”“衍生”“耦合”四個不同的演化機(jī)理。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征2.原理性機(jī)理（2）應(yīng)急管理的原理性機(jī)理突發(fā)事件的原理性機(jī)理包括事件發(fā)生、發(fā)展和演化三個環(huán)節(jié)。相應(yīng)的，每個突發(fā)事件的原理性的機(jī)理，都對應(yīng)著應(yīng)急管理的策略。所要采取的應(yīng)急對策就是與發(fā)生機(jī)理相對應(yīng)的過程阻斷、與發(fā)展機(jī)理相對應(yīng)的中止隔斷以及與演化機(jī)理相對應(yīng)的“路徑控制”“棄子”“擇優(yōu)選擇”“解耦”等環(huán)節(jié)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征3.流程性機(jī)理流程性機(jī)理一方面說明事件發(fā)生發(fā)展的前后邏輯，另一方面也說明處置過程中需要遵循的邏輯性。（1）突發(fā)事件的流程性機(jī)理我們認(rèn)為，突發(fā)事件從發(fā)生到結(jié)束始終是一個能量變化的過程，它沿著最優(yōu)路徑逐步發(fā)展，消耗最少的能量，使災(zāi)害達(dá)到最大化。突發(fā)事件的流程性機(jī)理與原理性機(jī)理之間存在著密切的聯(lián)系。（2）應(yīng)急管理的流程性機(jī)理應(yīng)急管理的流程性機(jī)理與突發(fā)事件的流程性機(jī)理在每個環(huán)節(jié)上一一對應(yīng)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征4.操作性機(jī)理突發(fā)事件在產(chǎn)生發(fā)展過程中雖然遵循著上述各種機(jī)理和規(guī)律，但是每一起具體的突發(fā)事件的實際情況都是特殊的，都和理想狀態(tài)存在一定的差異，因此在處置突發(fā)事件時只能在各種特定條件下尋找較優(yōu)的路徑，使災(zāi)害最小化。同樣，應(yīng)急管理的操作性機(jī)理在操作過程中不是一成不變的，也會受到人員、資源、環(huán)境、時間、技術(shù)條件等各種因素的制約，因此很多環(huán)節(jié)可能是在當(dāng)時條件下無法實現(xiàn)的。綜上所述，分析突發(fā)事件與應(yīng)急管理的機(jī)理體系具有很強(qiáng)的實際意義，總結(jié)了突發(fā)事件從萌芽、發(fā)生到減緩、結(jié)束的整個過程及其規(guī)律，為進(jìn)行全生命周期的應(yīng)急管理提供了理論依據(jù)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征5.發(fā)展演化機(jī)理突發(fā)事件的發(fā)展與演化是指在事件發(fā)生后，由于內(nèi)部、外部條件之間的相互作用，使得事件進(jìn)一步擴(kuò)大的過程。有學(xué)者將發(fā)生、發(fā)展、演化作為三個階段來解釋。其中后兩個階段的機(jī)理是：發(fā)展是指突發(fā)事件在空間上的擴(kuò)展和/或烈度上的增強(qiáng)。演化是指一個事件觸發(fā)其他事件的過程。進(jìn)一步細(xì)分，演化可分為“轉(zhuǎn)化”“蔓延”“衍生”“耦合”4種不同的演化機(jī)理。1）“轉(zhuǎn)化”是指B事件的發(fā)生是由A事件引起的，例如火災(zāi)引發(fā)建筑物門口的踩踏。2）“蔓延”主要說明的是同類災(zāi)害不斷發(fā)生，如航班的延誤、火車的誤點，往往一個誤點帶來一連串的誤點。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論突發(fā)事件及應(yīng)急管理的機(jī)理特征5.發(fā)展演化機(jī)理

3）“衍生”主要是指因為應(yīng)對某個事件而采取的一些不當(dāng)措施會造成另外的事件，很可能后一事件比前一事件還要嚴(yán)重。比如，SARS期間有不少人注射激素，最后導(dǎo)致大量股骨頭壞死現(xiàn)象，就屬于應(yīng)對不當(dāng)?shù)那闆r。4）“耦合”是指兩個或兩個以上的因素共同作用，導(dǎo)致突發(fā)事件進(jìn)一步加劇。例如，火災(zāi)中，“火借風(fēng)勢，風(fēng)助火威”，風(fēng)通過對火的方向、大小的影響使火災(zāi)加劇。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論社會沖突理論社會沖突理論有助于揭示社會沖突的功能、根源，有助于找到化解矛盾的正確途徑和有效方法，形成妥善處理社會矛盾和社會沖突的機(jī)制。這對于分析群體性事件等突發(fā)事件產(chǎn)生的原因及應(yīng)急管理需要面對的問題具有啟示意義。首先，在應(yīng)急管理過程中要正視社會矛盾與沖突，樹立起現(xiàn)代和諧觀念。當(dāng)前的社會環(huán)境不可能是無差別社會，更不可能是沒有矛盾和沖突的社會，因此要正視社會沖突的存在。其次，建立和完善社會沖突風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，發(fā)揮社會沖突“社會安全閥”的功能，在一定程度上削減和控制社會沖突帶來的負(fù)功能。再次，要通過調(diào)整社會結(jié)構(gòu)，建立健全利益公平分配和補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)社會和諧，減少社會沖突。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過程理論（1）斯蒂文?芬克的四階段劃分理論美國學(xué)者斯蒂文?芬克（StevenFink）在他的文集《CrisisManagement：PlanningfortheInvisible》中，按照事態(tài)發(fā)生發(fā)展的物理過程，借助醫(yī)學(xué)術(shù)語對危機(jī)管理的階段劃分進(jìn)行了形象的描述：危機(jī)管理的第一階段為潛伏期，即有跡象顯示有潛在的危機(jī)可能發(fā)生，顯然這是量變的階段；第二階段為發(fā)生期，即表示具有傷害性的事件突然發(fā)生并引發(fā)危機(jī)；第三階段為蔓延期，即表示危機(jī)的影響逐步擴(kuò)大，同時也是努力消除危機(jī)的過程；第四階段為痊愈期，即表示危機(jī)事件已被完全控制，影響逐漸消退。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過程理論（2）米特羅夫的五階段劃分理論美國危機(jī)管理專家米特羅夫（Mitroff）于1994將危機(jī)管理過程劃分為五個階段：第一階段為信號偵測階段，即對危機(jī)發(fā)生的警示信號加以認(rèn)真識別并采取相應(yīng)的預(yù)防措施；第二階段為準(zhǔn)備預(yù)防階段，即組織成員全面搜尋已存在的危機(jī)風(fēng)險因素并最大限度地降低潛在損害；第三階段為損失控制階段，即在危機(jī)發(fā)生階段，組織成員盡最大可能使其不損害其他事物或者進(jìn)一步擴(kuò)散；第四階段為恢復(fù)階段，即盡快讓組織運(yùn)轉(zhuǎn)工作步入正軌；第五階段為學(xué)習(xí)階段，即組織成員認(rèn)真總結(jié)、整理所采取的危機(jī)管理措施，分析管理措施中的恰當(dāng)和不足之處，從而為今后危機(jī)管理的運(yùn)作提供借鑒和指導(dǎo)。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過程理論（3）奧古斯丁的六階段劃分理論普林斯頓大學(xué)的奧古斯?。ˋugustine）教授認(rèn)為每一次危機(jī)本身既包含導(dǎo)致失敗的根源，也孕育著成功的種子。基于此認(rèn)識，他將危機(jī)管理劃分為六個不同的階段。第一階段是危機(jī)的避免階段。將危機(jī)預(yù)防作為危機(jī)管理的第一階段并不奇怪，令人奇怪的是許多人往往忽視了這一控制潛在危機(jī)花費最少又簡單的辦法；第二階段是危機(jī)管理的準(zhǔn)備階段，即做好各項準(zhǔn)備工作，比如通信計劃、行動計劃、制定緊急應(yīng)對預(yù)案、消防演練及建立重要關(guān)系等。另外，由于危機(jī)會造成多方面的影響，忽略它們?nèi)我环矫娴拇鷥r都將是巨大的。因此，在為危機(jī)做準(zhǔn)備時，留心那些細(xì)微的環(huán)節(jié)，即所謂的第二層的問題，將是非常有益的；第三階段是危機(jī)的確認(rèn)階段。這個階段的危機(jī)管理通常是最富有挑戰(zhàn)性的，其任務(wù)主要是在危機(jī)發(fā)展的過程中準(zhǔn)確辨認(rèn)出危機(jī)并進(jìn)行正確的決策；1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過程理論（4）羅伯特希斯的四階段劃分理論著名美國危機(jī)管理專家羅伯特希斯（RobrtHeath）博士在《危機(jī)管理》一書中，提出了危機(jī)管理的四階段劃分理論，也就是所謂的有效危機(jī)管理的4R模型，即危機(jī)縮減（Reduction）、危機(jī)預(yù)備（Readiness）、危機(jī)反應(yīng)（Response）、危機(jī)恢復(fù)（Recovery）。該四階段互相影響、互相構(gòu)建，構(gòu)成了危機(jī)管理體系的整體。為了探究對危機(jī)管理中的資源、人員、危機(jī)反應(yīng)、危機(jī)恢復(fù)和危機(jī)溝通的公眾認(rèn)知圖式，希斯博士通過借助幾何圖形，以公眾突發(fā)事件的認(rèn)知發(fā)展的認(rèn)知過程為依據(jù)，構(gòu)造了危機(jī)管理范圍圖。同時，他認(rèn)為危機(jī)管理范圍圖有助于管理者站在總體戰(zhàn)略的髙度進(jìn)行危機(jī)管理。4R模型從理性科學(xué)的角度出發(fā)進(jìn)行危機(jī)管理，有利于危機(jī)控制和處理，使得危機(jī)管理工作有章可循，剔除了臨時性的危機(jī)管理風(fēng)險。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過程理論以上幾位學(xué)者對危機(jī)管理的階段劃分具有各自的學(xué)科特點。如斯蒂文芬克的理論是借用醫(yī)學(xué)術(shù)語對危機(jī)過程進(jìn)行劃分，米特羅夫的五階段劃分理論側(cè)重于工程技術(shù)，奧古斯丁的六階段劃分理論來源于商業(yè)的管理，羅伯特希斯的四階段劃分理論則偏向于管理學(xué)。以上幾種觀點的共同之處在于強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的全過程介入，認(rèn)為要把應(yīng)急管理行為滲透到突發(fā)事件的全生命周期中。對第一階段的管理方法，這幾種觀點的不同之處主要緣于不同危機(jī)在可預(yù)防性方面的差異。一般來說，引發(fā)突發(fā)事件的原因通常來自兩個方面，一個是自然因素，一個是人為因素。從理論上講，由人為因素引發(fā)的突發(fā)事件可以通過某些方式加以預(yù)防，而自然因素引發(fā)的突發(fā)事件通過預(yù)防措施完全避免的可能性較小，只能從預(yù)測預(yù)警的角度縮減其帶來的危害和損失。1.3.3突發(fā)事件相關(guān)理論全過程理論因此，綜合幾種觀點的內(nèi)涵，一般把突發(fā)事件應(yīng)急管理分為四個階段，即預(yù)防或縮減階段、準(zhǔn)備階段、處置應(yīng)對階段、恢復(fù)重建階段。這四個階段中，應(yīng)急管理的任務(wù)和目標(biāo)有不同的側(cè)重點。與此同時，不同階段的工作又必須彼此協(xié)調(diào)、相互聯(lián)系。因此，全過程理論要求應(yīng)急人員應(yīng)對各階段進(jìn)行綜合管理、科學(xué)管理，盡最大可能降低突發(fā)事件產(chǎn)生的負(fù)面影響。應(yīng)急管理的發(fā)展1.4國際應(yīng)急管理的發(fā)展1.4.1國內(nèi)應(yīng)急管理的發(fā)展1.4.2應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢1.4.31.4應(yīng)急管理的發(fā)展安全是人類最重要的社會需求，自從人類社會出現(xiàn)以來，各種自然的和人為的災(zāi)難就始終伴隨著人類歷史，人們不得不動用個人的和社會的力量同它們作斗爭。因此，國家從形成時起就具備組織人民、抵御災(zāi)難的職責(zé)，應(yīng)急管理就很自然地成為歷史上各國、各時期政府的一個重要任務(wù)，無非是叫法有別。中華民族的發(fā)展史就是不斷與各種災(zāi)難作斗爭并取得勝利的歷史。中國遠(yuǎn)古的大禹治水，以及在2200多年前，李冰父子在成都修建的偉大的水利工程——都江堰等就是例證。但是，由于生產(chǎn)力的相對落后和政府性質(zhì)的原因，歷史上的應(yīng)急管理，主要是應(yīng)對各種災(zāi)難，以及部分準(zhǔn)備和預(yù)防工作，比如修建排洪工程、儲備災(zāi)害與戰(zhàn)爭所需的物資等。從全球范圍來看，全方位的應(yīng)急管理，即成立專門的政府機(jī)構(gòu)、完善立法、形成整套的工作程序和制度，以及建立有指導(dǎo)性的理論體系，還是近幾十年的事情。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時期（20世紀(jì)50年代以前）（1）前應(yīng)急管理時期的主要特點前應(yīng)急管理時期，也就是在正式設(shè)立或明確應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)之前，政府在處置災(zāi)害時采取一系列相對孤立、臨時性行為的時期。在這一時期，對于人為的侵權(quán)性責(zé)任事故，司法部門的介入是理所當(dāng)然的；然而，人們面對的更多的是自然的、非侵權(quán)性的天災(zāi)人禍，政府究竟是否有責(zé)任介入這些災(zāi)害的管理，在法律責(zé)任上還是空白或者只是零星地通過了一些法律做了相應(yīng)規(guī)定。具體的做法是：政府或立法機(jī)關(guān)對某一具體災(zāi)難通過行政手段或立法行為進(jìn)行管理，但沒有形成對災(zāi)難的持久性、普遍性管理責(zé)任和義務(wù)。簡言之，就是一事一管、一事一議。盡管這些行政與立法行為并沒有形成一種制度，但政府反復(fù)應(yīng)對災(zāi)害的行為逐步讓人們形成了政府具有應(yīng)急管理責(zé)任的觀念，這為后來的應(yīng)急管理奠定了廣泛的社會認(rèn)識基礎(chǔ)，也為政府日后干預(yù)自然災(zāi)害和其他災(zāi)難奠定了立法和行政基礎(chǔ)。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時期（20世紀(jì)50年代以前）（2）發(fā)達(dá)國家的前應(yīng)急管理時期1）在美國，最早的應(yīng)急管理行為出現(xiàn)在1803年。當(dāng)時，新罕布什爾城發(fā)生火災(zāi)，損失慘重，燒掉了半個城鎮(zhèn)。這較之前一個家庭失火依靠親戚朋友、街坊鄰居救助的情況而言，此次火災(zāi)造成大批災(zāi)民，人們之間很難開展互救行動，同時，巨大的損失也超過當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的承受能力。于是，問題被推向了美國政府，如果聯(lián)邦政府無動于衷，就會動搖人們對政府的信任；如果政府采取救助行動，就要開創(chuàng)行政先例，需要立法許可。于是，美國國會通過法案，由聯(lián)邦政府對遭受火災(zāi)的新罕布什爾城提供財政援助，這是美國建國以后首次通過的災(zāi)難立法。其意義在于：第一，明確了政府有責(zé)任幫助遭受大規(guī)模災(zāi)難的個人與社區(qū)；第二，明確了聯(lián)邦政府可以對地方災(zāi)難實施援助；第三，明確了聯(lián)邦的援助只是個案，而不是制度，且是通過法案授權(quán)的形式實施的，而不是通常的行政行為實現(xiàn)的。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時期（20世紀(jì)50年代以前）（2）發(fā)達(dá)國家的前應(yīng)急管理時期2）新西蘭雖然地域狹小，也同樣遭受著各種自然災(zāi)害的侵襲，尤其是颶風(fēng)、地震和洪水。在獨立之前，自治領(lǐng)政府就采取過應(yīng)急管理行動。1931年，霍克灣發(fā)生強(qiáng)烈地震并引發(fā)火災(zāi)，納皮爾和哈斯丁斯兩個城市遭到毀滅性破壞，260人死亡，絕大多數(shù)居民失去了家園。當(dāng)時，應(yīng)對災(zāi)難主要是家庭與社區(qū)、至多是地方政府的責(zé)任。但是，對于此次重大災(zāi)難，他們顯然能力不夠，雖然人們組織了公民委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)救援和安撫行動，但他們?nèi)狈?quán)威和支持，援救行動舉步維艱。于是，自治領(lǐng)政府在沒有法律授權(quán)的情況下，毅然介入，很快提供了各種形式的幫助。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時期（20世紀(jì)50年代以前）（2）發(fā)達(dá)國家的前應(yīng)急管理時期2）針對霍克灣地震的救援情況，加上當(dāng)時全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)在奧克蘭引起的社會動亂，自治領(lǐng)議會于1932年通過了《公共安全保持法》（PublicSafetyConservationAct），授權(quán)政府在任何時候、在所轄國土的任何地方，當(dāng)“公共安全或公共秩序正在或者可能受到危害”時，立即實施緊急狀態(tài)，在恢復(fù)秩序之前，事件現(xiàn)場的高級警官應(yīng)該發(fā)布必要的指令，以“維護(hù)生命、保護(hù)財產(chǎn)、維持秩序”。從內(nèi)容上看來，雖然法案將事件現(xiàn)場的管理責(zé)任明確授予了警察，但它更注重社會治安性災(zāi)難，沒有對自治領(lǐng)或地方的抗災(zāi)組織作任何規(guī)定。由于法案對自然災(zāi)害的救助行動沒有授權(quán)，因此，它還不能成為新西蘭應(yīng)急管理的制度性立法。再遇到類似霍克灣同類的事件，還是只能由地方機(jī)構(gòu)采取自覺行動來進(jìn)行應(yīng)對。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展前應(yīng)急管理時期（20世紀(jì)50年代以前）（2）發(fā)達(dá)國家的前應(yīng)急管理時期3）日本是個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，由于可耕地面積小、人口眾多，在明治維新之前，經(jīng)常發(fā)生災(zāi)荒，即使在豐收年景，每年也要餓死數(shù)萬人。因此，日本歷史上的農(nóng)民起義，一般都采取“米騷動”（日本農(nóng)民革命一般以“搶米”開展）的形式，德川幕府的將軍經(jīng)常發(fā)布敕令號召人民備荒。明治維新以后，抗災(zāi)荒仍然是政府關(guān)注的目標(biāo)。1880年，政府頒布了《備荒儲備法》，是日本最早的防災(zāi)法律。該法的目的是儲備糧食和物資，以備遇到災(zāi)害和饑荒時所需。到發(fā)動第二次世界大戰(zhàn)時，日本先后頒布了《河流法》（1896年）、《砂防法》（1897年）、《森林法》（1897年）、《災(zāi)害準(zhǔn)備金特別會計法》（1899年）、《水災(zāi)預(yù)防組合法》（1908年）、《治水費資金特別會計法》（1911年）等法律，開始對不同類型的災(zāi)害實施一定程度的管理，但沒有形成專門的應(yīng)急管理體系。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（1）應(yīng)急管理規(guī)范期的主要特點面對20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)蕭條，西方國家政府不同程度地加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的干預(yù)，以彌補(bǔ)市場的不足，糾正市場的失靈，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。而正是在這個大背景下，作為政府重要職能的應(yīng)急管理工作，也開始步入了規(guī)范期，即各個國家的政府開始在制度上接入災(zāi)害管理，并通過設(shè)立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、確立應(yīng)急管理原則、完善應(yīng)急管理法律與工作制度來規(guī)范應(yīng)急管理工作的過程。由于這一階段受冷戰(zhàn)時期的特點影響，對蘇聯(lián)發(fā)動核戰(zhàn)爭的威脅被夸大，西方國家紛紛加強(qiáng)或重建民防組織，因此，許多國家的應(yīng)急管理體系都是從民防體系中萌芽而來的，隨著古巴導(dǎo)彈危機(jī)的解決，核戰(zhàn)爭的威脅逐漸消退，以軍事意義為主的民防機(jī)構(gòu)向通用的民防機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，應(yīng)急管理逐漸從政府的軍事職能中剝離、獨立出來，作為單獨的體系予以建設(shè)與發(fā)展。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（1）應(yīng)急管理規(guī)范期的主要特點在應(yīng)急管理規(guī)范期，一個典型的特征是綜合應(yīng)急管理（ComprehensiveEmergencyManagement，CEM）體系的建設(shè)，其基礎(chǔ)是“命令與控制”理論，即通過整合式應(yīng)急管理系統(tǒng)（IntegratedEmergencyManagementSystem，IEMS）的發(fā)展實現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)?！懊钆c控制”手段的前提是：首先，假設(shè)應(yīng)急管理者的集權(quán)式控制是應(yīng)對災(zāi)害最好的方式；其次，假設(shè)公眾處于恐慌狀態(tài)，或是出于自身最大的利益而開展行動。以此為前提，基于合理性的經(jīng)典管理理論發(fā)展出來的模式則是用以“管理”災(zāi)害的最佳手段。然而，研究發(fā)現(xiàn)，“命令與控制”范式與現(xiàn)實的應(yīng)急管理有著不匹配的現(xiàn)象，因為在應(yīng)對災(zāi)害時，公眾可能并不慌亂，反而會形成臨時團(tuán)隊?wèi)?yīng)對突發(fā)事件。隨著時代的發(fā)展，綜合應(yīng)急管理這一舊范式對于全面解釋應(yīng)急管理開始顯得不足；但在當(dāng)時，這一理論對于整個應(yīng)急管理體系系統(tǒng)化、規(guī)范化的發(fā)展則發(fā)揮了重要作用。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（2）應(yīng)急管理規(guī)范期的部分國家示例1）1953年，新西蘭通過了《地方政府緊急事態(tài)授權(quán)法案》，規(guī)定了遭受核打擊時地方政府的權(quán)力和責(zé)任，各州民防組織體系重新在更大的規(guī)模、更完善的組織、更多的投入和更多人員參與的情況下建立。該法案存在一些問題：第一，沒有要求地方政府建立民防組織，導(dǎo)致只能在需要時倉促設(shè)立臨時機(jī)構(gòu)應(yīng)對，缺乏效率；第二，該法案與《公共安全保持法》的精神相悖，后者已經(jīng)將權(quán)力授予警察部門。為了彌補(bǔ)瑕疵，中央政府制定了自己的行動方案——《重大緊急事態(tài)中政府的行動》，規(guī)定了中央政府的各部門在緊急事態(tài)中的責(zé)任，同時規(guī)定了中央政府處理重大緊急事態(tài)的工作流程。中央政府的行動方案一定程度上解決了新西蘭的民防組織“虛”的問題，但常設(shè)機(jī)構(gòu)的缺位仍然存在。此后數(shù)年內(nèi)，《地方政府緊急事態(tài)授權(quán)法案》與政府行動方案一直是新西蘭民防的基礎(chǔ)。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（2）應(yīng)急管理規(guī)范期的部分國家示例1）隨著全球性核戰(zhàn)爭的威脅驟然增加，1959年4月，新西蘭成立了民防部，設(shè)在內(nèi)政部，由內(nèi)政部長出任民防部主任。這一體系并不十分順暢：民防部設(shè)在內(nèi)政部，卻要對國防部部長負(fù)責(zé)，因為其軍事需要遠(yuǎn)大于其他災(zāi)難的需要。盡管如此，民防部的成立對新西蘭的應(yīng)急管理來說，具有劃時代的意義。不僅民防機(jī)構(gòu)的缺位問題徹底解決了，并且為以軍事意義為主的民防機(jī)構(gòu)向通用的民防機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變奠定了組織基礎(chǔ)。民防部在全國公開招聘了三個地區(qū)專員，分別負(fù)責(zé)全國的三個地區(qū)。他們既監(jiān)管自己轄區(qū)的民防事務(wù)，同時還在民防部內(nèi)發(fā)揮核心班子的作用。中央一級的民防制度基本成型了。但是，民防的費用問題，軍事打擊和自然災(zāi)害在民防中的優(yōu)先權(quán)問題，中央政府和地方政府的民防責(zé)任劃分問題，還沒有明確的答案。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理規(guī)范期（20世紀(jì)50——90年代）（2）應(yīng)急管理規(guī)范期的部分國家示例1）最后一攬子解決這些問題的是1962年的《民防法》。這是一個全面的、大規(guī)模的法案，共分五個部分、59個條款，分別對行政管理、民防區(qū)域、全國緊急狀態(tài)或重大災(zāi)難的宣布、地方政府的職責(zé)和權(quán)力，以及其他事項做出了詳細(xì)的規(guī)定。法案把緊急事態(tài)分為軍事打擊和自然災(zāi)害兩類，并沒有明確優(yōu)先權(quán)。1966年通過新的《重大災(zāi)難中的政府行動》，更確立了應(yīng)對各種災(zāi)害的政府工作重心。至于費用問題，確定了“以地方為主、中央財政補(bǔ)貼”的原則。新西蘭的公共安全的管理體制，至此已經(jīng)基本完備，進(jìn)入了完善的應(yīng)急管理時代，并且一直沿用“民防”的稱謂。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理拓展期（21世紀(jì)以來）在這一時期，美國的應(yīng)急管理體系變化尤為顯著?！?·11”事件發(fā)生后，2002年11月25日，時任美國總統(tǒng)布什在白宮簽署成立國土安全部的《國土安全法》，正式啟動了美國50年來最大規(guī)模的政府改組計劃，在FEMA的基礎(chǔ)上成立了國土安全部，形成涵蓋各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。國土安全部于2003年3月1日正式成為美國聯(lián)邦政府的第15個部，是美國政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急治理工作的核心部門，它由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局、海岸警衛(wèi)隊、移民與規(guī)劃局、海關(guān)總署等22個聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)合并而成，2008財年預(yù)算額高達(dá)464億美元，工作人員達(dá)20.8萬人之多。國土安全部在全美設(shè)有10個地區(qū)代表處，主要負(fù)責(zé)與地方應(yīng)急機(jī)構(gòu)的聯(lián)絡(luò)，在緊急狀態(tài)下，負(fù)責(zé)評估突發(fā)事件造成的損失，制定救援計劃，協(xié)同地方組織實施應(yīng)急救助。聯(lián)邦和地方應(yīng)急管理的性質(zhì)也發(fā)生改變，應(yīng)急管理者也迅速地從無名的官僚行政人員，轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹种瓶植乐髁x國家防御體系中的關(guān)鍵角色。1.4.1國際應(yīng)急管理的發(fā)展應(yīng)急管理拓展期（21世紀(jì)以來）颶風(fēng)卡特里娜（HurricaneKatrina）是2005年8月出現(xiàn)的一個五級颶風(fēng)，在美國路易斯安那州新奧爾良造成了嚴(yán)重破壞。2005年8月25日，颶風(fēng)以一級颶風(fēng)的強(qiáng)度在美國佛羅里達(dá)州登陸，8月29日破曉時分，再次以三級颶風(fēng)的強(qiáng)度在美國墨西哥灣沿岸路易斯安那州新奧爾良外海岸登陸。登陸超過12小時后，才減弱為熱帶風(fēng)暴。由于颶風(fēng)卡特里娜對美國地區(qū)造成空前的災(zāi)難，該名稱已從颶風(fēng)命名序列中除名。自“卡特里娜”颶風(fēng)事件之后，美國政府對其應(yīng)急管理制度進(jìn)行了反思，于2006年10月制定了《卡特里娜后應(yīng)急改革法案》（Post-KatrinaEmergencyManagementReformActof2006），明確提出建立國家應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)，對國家應(yīng)急管理戰(zhàn)略做重大調(diào)整。2008年1月美國頒布《國家響應(yīng)框架》，該框架是美國應(yīng)急響應(yīng)的指南，規(guī)定了各級政府、私營部門以及非政府組織的角色和職責(zé)，以美國國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)為平臺，為應(yīng)急管理工作提供了一套完善的框架。1.4.2國內(nèi)應(yīng)急管理的發(fā)展1949——2002年應(yīng)急管理時期

（1）突發(fā)事件種類1）自然災(zāi)害。新中國成立以來的自然災(zāi)害與歷史上的自然災(zāi)害形勢具有一定的繼承性，依然體現(xiàn)在種類多、頻率高、季節(jié)性強(qiáng)等方面。典型情況有：大氣圈和水圈災(zāi)害。主要包括洪澇、干旱、臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、沙塵暴以及大風(fēng)、冰雹、暴風(fēng)雪、低溫凍害等災(zāi)害。其中不少災(zāi)害給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境帶來極大的威脅。例如，頻發(fā)的干旱災(zāi)害使得原本就十分匱乏的水資源變得更為緊缺，以至于生態(tài)環(huán)境用水瀕臨枯竭，從而進(jìn)一步加劇了草場退化、土地沙化、地下水枯竭、濕地萎縮、生物多樣性銳減等生態(tài)危機(jī)。生物災(zāi)害。全國主要農(nóng)作物病蟲鼠害達(dá)1400余種，每年損失糧食約5000萬噸、棉花100多萬噸，草原和森林病蟲鼠害每年發(fā)生面積分別超過2000萬公頃和800萬公頃1.4.2國內(nèi)應(yīng)急管理的發(fā)展1949——2002年應(yīng)急管理時期

（1）突發(fā)事件種類2）安全生產(chǎn)事故。新中國成立以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生