公共危機(jī)處理課件

1公共危機(jī)事件的應(yīng)急控制與化解一、公共危機(jī)概述二、現(xiàn)階段我國公共危機(jī)的發(fā)生狀況三、公共危機(jī)管理機(jī)制四、公共危機(jī)管理法制五、公共危機(jī)控制與化解經(jīng)典案例述評1公共危機(jī)事件的應(yīng)急控制與化解一、公共危機(jī)概述12重點(diǎn)問題?突發(fā)事件與公共危機(jī)的關(guān)系?公共危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)、管理體制與職能?公共危機(jī)控制的過程?公共危機(jī)化解的長效機(jī)制?公共危機(jī)管理中行政權(quán)力行使與公民權(quán)利保障的法律規(guī)范?公共危機(jī)管理法律體系2重點(diǎn)問題?突發(fā)事件23一、公共危機(jī)概述1、公共危機(jī)的內(nèi)涵（1）突發(fā)事件的含義：指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取措施應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。分為特別重大、重大、較大和一般四級。國際上則更為廣泛。1997亞洲金融危機(jī)、1998年洪水、2001年911事件、2003年SARS、：2005年松花江污染事件、2008年汶川地震、2011年日本地震、核泄漏等）最大特點(diǎn)：難以預(yù)知，突然發(fā)生（2）公共危機(jī)的含義：是一種突然發(fā)生的緊急事件或者非常態(tài)的社會情境，是指因不可抗力或突然發(fā)生的重大自然災(zāi)害事件、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難事件和社會安全事件等引發(fā)的、給社會正常的生產(chǎn)與生活秩序以及人們的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅的急需管理者應(yīng)對的緊急事件或者緊急狀態(tài)。

3一、公共危機(jī)概述1、公共危機(jī)的內(nèi)涵34（3）突發(fā)事件與公共危機(jī)的關(guān)系

4（3）突發(fā)事件與公共危機(jī)的關(guān)系452、公共危機(jī)的特征（1）突發(fā)性和緊急性，無法預(yù)測和做準(zhǔn)備（2）高度不確定性和易變性，危險(xiǎn)與機(jī)遇伴生（3）影響廣泛，社會性和擴(kuò)散性（4）攸關(guān)公共利益，問題嚴(yán)重（5）決策的非程序化，考驗(yàn)政府應(yīng)急管理能力52、公共危機(jī)的特征（1）突發(fā)性和緊急性，無法預(yù)測和做準(zhǔn)備53、公共危機(jī)的類別根據(jù)危機(jī)原因：（1）災(zāi)難性突發(fā)事件（人為的和自然的原因，水災(zāi)、地震、瘟疫、火災(zāi)、質(zhì)量事故等）（2）社會危機(jī)事件（因人為矛盾引起的，戰(zhàn)爭、動亂、恐怖活動等）根據(jù)危機(jī)管理：（1）政治性危機(jī)事件（2）宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)事件（3）生產(chǎn)性危機(jī)事件（4）自然性危機(jī)事件（5）國際性危機(jī)事件3、公共危機(jī)的類別根據(jù)危機(jī)原因：64.公共危機(jī)的周期一般四個(gè)階段：（1）危機(jī)潛伏期（不易察覺，無明顯特征）（2）危機(jī)突發(fā)期（相對其他階段持續(xù)時(shí)間短，沖擊大，危害大）（3）危機(jī)持續(xù)期（初步控制，沒有根本解決）（4）危機(jī)解決期(和燒開水差不多，無論如何最終都能解決)4.公共危機(jī)的周期一般四個(gè)階段：75.公共危機(jī)的負(fù)面影響（1）資源損失（如人口，1996—2000年，全球43萬人死亡，每年受影響的人平均達(dá)200余萬，在發(fā)展中國家因危機(jī)死亡的人占死亡總?cè)丝诘?5%，亞洲每年發(fā)生的危機(jī)數(shù)占全球的一半，受影響的人口占全球受影響人口的80%，死亡人數(shù)占40%，經(jīng)濟(jì)損失占46%）（2）發(fā)展計(jì)劃被打亂（9.11打亂美國全球戰(zhàn)略、1929—1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)打亂全球發(fā)展態(tài)勢、今年日本的地震和核泄漏也預(yù)計(jì)打亂日本的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展會從長期轉(zhuǎn)向滿足近期需要）（3）影響投資的氣候和環(huán)境（投資要回報(bào)，需要周期，穩(wěn)定的環(huán)境有利于化解投資風(fēng)險(xiǎn)）（4）導(dǎo)致政治不穩(wěn)定（可能造成政府與社會大眾之間關(guān)系緊張，引發(fā)政府信任危機(jī)等）5.公共危機(jī)的負(fù)面影響（1）資源損失（如人口，1996—208二、我國公共危機(jī)的發(fā)生狀況1、我國現(xiàn)階段公共危機(jī)發(fā)生的基本情況（1）數(shù)量大，處于高發(fā)狀態(tài)（過多事件，過少思考，08年1年群體性事件是此前所有事件總和）（2）影響因素多（人為的、自然的、社會的）（3）應(yīng)對能力不足（思想、制度、技術(shù)；“圍、堵、壓、嚇”，“拖、躲、捂、推”；缺乏科學(xué)性）二、我國公共危機(jī)的發(fā)生狀況1、我國現(xiàn)階段公共危機(jī)發(fā)生的基本情92、現(xiàn)階段公共危機(jī)的表現(xiàn)形態(tài)（1）生態(tài)破壞引發(fā)的危機(jī)（年均29%遞增）（2）群體性事件引發(fā)的危機(jī)（集體散步、集體購物、集體喝茶、集體休息成為新特征；參與者無利益關(guān)系；短信媒介；沒有明確組織者）（3）自然災(zāi)害引發(fā)的危機(jī)（4）公共功能（衛(wèi)生、教育、社保等）缺失和不當(dāng)引發(fā)的危機(jī)。（5）其他原因（拆遷、就業(yè)、網(wǎng)絡(luò)等）引發(fā)的危機(jī)。2、現(xiàn)階段公共危機(jī)的表現(xiàn)形態(tài)（1）生態(tài)破壞引發(fā)的危機(jī)（年均2103、現(xiàn)階段公共危機(jī)發(fā)生的原因（1）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元化、收入差距擴(kuò)大、社會轉(zhuǎn)型（1000-3000美元，利益矛盾顯性化）（2）地方政府選擇（捂蓋子或放大危機(jī)，欺上瞞下，根源是官僚體制，目的是保官、要官，公共危機(jī)管理制度供給不足，缺乏危機(jī)防范意識、管理預(yù)警機(jī)制、相應(yīng)的信息公開機(jī)制、處理危機(jī)事件的法律）（3）心理感染（相互影響，宣泄情緒，法不責(zé)眾，責(zé)任分散）3、現(xiàn)階段公共危機(jī)發(fā)生的原因（1）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元1112三、公共危機(jī)管理機(jī)制

1、公共危機(jī)管理的含義、特點(diǎn)公共危機(jī)管理是指公共管理主體為避免或減少公共危機(jī)所造成的損害而實(shí)施的危機(jī)預(yù)防、事件識別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等行為活動的總稱。特點(diǎn)：（1）目的是為了提高危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力、危機(jī)發(fā)生后的救治能力以及事后的恢復(fù)能力，提供社會公共產(chǎn)品。（2）以強(qiáng)制力作為管理基礎(chǔ)（國家行為，法律、行政輔之以經(jīng)濟(jì)）（3）決策風(fēng)險(xiǎn)大（信息、資源缺乏，無法按部就班科學(xué)從容應(yīng)對）（4）管理難度大（資源調(diào)配、管理對象配合欠缺）（5）受到社會大眾、媒體輿論影響大（6）對管理人員素質(zhì)要求高（時(shí)間緊，任務(wù)重）12三、公共危機(jī)管理機(jī)制1、公共危機(jī)管理的含義、特點(diǎn)12

2、公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)

公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)是公共危機(jī)管理體系組成機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分及其互關(guān)系。公共危機(jī)管理活動主要包括指揮(command)、控制(control)和溝通(communication)，稱為“3C”活動。或者“5大機(jī)構(gòu)”：最高決策機(jī)構(gòu)、綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、職能組織機(jī)構(gòu)、輔助組織機(jī)構(gòu)、決策咨詢機(jī)構(gòu)建議：不必拘泥于機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，而應(yīng)該側(cè)重功能完善

2、公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)13在實(shí)踐中，隨著公共危機(jī)規(guī)模的擴(kuò)大與升級，公共危機(jī)管理將會形成逐級響應(yīng)組織結(jié)構(gòu)，管理層級也將從現(xiàn)場位置逐步上移，直至上升到國家層面，如下圖所示。在實(shí)踐中，隨著公共危機(jī)規(guī)模的擴(kuò)大與升級，公共危機(jī)管理將14153、公共危機(jī)管理體制?建立公共危機(jī)管理的統(tǒng)一指揮體制?建立分級響應(yīng)和屬地管理相結(jié)合的體制?建立健全危機(jī)管理聯(lián)動協(xié)同體制（《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第4條規(guī)定，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。）153、公共危機(jī)管理體制15164、公共危機(jī)管理職能164、公共危機(jī)管理職能1617

5、公共危機(jī)管理過程（1）根據(jù)公共危機(jī)的發(fā)展周期，公共危機(jī)管理過程可以劃分為危機(jī)預(yù)警及準(zhǔn)備、識別危機(jī)、隔離危機(jī)、管理危機(jī)以及善后處理階段，各個(gè)階段之間體現(xiàn)了危機(jī)發(fā)展的一個(gè)循環(huán)周期。從最廣泛的意義上說，公共危機(jī)管理包含對危機(jī)事前、事中、事后所有事務(wù)的管理；公共危機(jī)管理的任務(wù)是盡可能控制事態(tài)，在危機(jī)發(fā)生后把損失控制在一定的范圍內(nèi)，在事態(tài)失控后要爭取重新控制；公共危機(jī)管理在本質(zhì)上是一種非程序化決策。公共危機(jī)管理階段如下圖所示。175、公共危機(jī)管理過程17公共危機(jī)管理階段圖公共危機(jī)管理階段圖18

（2）公共危機(jī)管理系統(tǒng)公共危機(jī)管理系統(tǒng)包括五大系統(tǒng)：指揮決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、信息/參謀咨詢系統(tǒng)、輔助系統(tǒng)和綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)。（2）公共危機(jī)管理系統(tǒng)1920

（3）公共危機(jī)的動態(tài)管理模式公共危機(jī)管理是一個(gè)動態(tài)過程，包括危機(jī)預(yù)警及準(zhǔn)備、識別危機(jī)、隔離危機(jī)、管理危機(jī)以及善后處理等環(huán)節(jié)過程。努納梅克(JayNunamaker，universityofarizona，Tucson，UnitedStates)強(qiáng)調(diào)危機(jī)發(fā)展的三個(gè)階段，即應(yīng)將危機(jī)暴發(fā)前、危機(jī)發(fā)生期間和危機(jī)解決后等三個(gè)階段作為探討指標(biāo)，然后依此指標(biāo)來分別規(guī)劃各階段所需的管理活動，并建構(gòu)出相應(yīng)的動態(tài)管理模式。

20（3）公共危機(jī)的動態(tài)管理模式20216、公共危機(jī)管理機(jī)制（1）公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制公共危機(jī)預(yù)警，是指公共危機(jī)管理主體根據(jù)有關(guān)危機(jī)現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，運(yùn)用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測的方法、技術(shù)，對某些危機(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等做出估計(jì)與推斷，并發(fā)出確切的警示信號或信息，使公共部門和公眾提前了解危機(jī)發(fā)展的狀態(tài)，以便及時(shí)采取應(yīng)對策略，防止或消除不利后果的一系列活動。

公共危機(jī)預(yù)警具有：信息收集與分析、公共危機(jī)預(yù)報(bào)、危機(jī)監(jiān)測、信息發(fā)布與媒體管理、信息溝通等功能。216、公共危機(jī)管理機(jī)制21

公共危機(jī)預(yù)警流程圖公共危機(jī)預(yù)警流程圖2223

公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的框架體系

?公共危機(jī)預(yù)警的監(jiān)測系統(tǒng)，包括：信息收集子系統(tǒng)、信息加工子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、警報(bào)子系統(tǒng)

?公共危機(jī)預(yù)警的咨詢系統(tǒng)

?公共危機(jī)預(yù)警的組織網(wǎng)絡(luò)

?完善的法規(guī)體系23公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的框架體系2324（2）公共危機(jī)管理決策機(jī)制

公共危機(jī)管理決策是要在有限的信息、資源和時(shí)間條件下尋求滿意的處理方案。在常態(tài)決策過程中，決策目標(biāo)的設(shè)定、決策方案的擬定、決策方案的評估與抉擇等，不只是直接決策者單獨(dú)的行為，而是需要相關(guān)領(lǐng)域的專家、不同的利益群體、傳媒和公眾的廣泛參與，需要較長時(shí)間的反復(fù)討論、磋商、論證。在危機(jī)狀態(tài)下，決策的合法性主要是通過已有法律事先授權(quán)。24（2）公共危機(jī)管理決策機(jī)制2425公共危機(jī)決策的主體?中樞決斷系統(tǒng)?參謀咨詢系統(tǒng)?協(xié)調(diào)系統(tǒng)25公共危機(jī)決策的主體25

公共危機(jī)決策制度規(guī)范公共危機(jī)決策行為的法律制度涉及以下內(nèi)容：

?誰是決策主體；

?決策主體的決策權(quán)限；

?決策的程序；

?最終決策采用的方式。公共危機(jī)決策所涉及的上述問題，都應(yīng)以法律法規(guī)的形式加以明確規(guī)定，以便避免在出現(xiàn)緊急危機(jī)的情況下決策主體不明、責(zé)任不清、權(quán)力濫用、程序混亂等現(xiàn)象，減少公共危機(jī)決策失誤，盡可能提高公共危機(jī)決策的成功率。公共危機(jī)決策制度2627

（3）公共危機(jī)管理資源及其配置機(jī)制

公共危機(jī)管理過程所涉及的資源配置問題，既包括狹義資源的人力、財(cái)力與物力等有形資源，還包括廣義資源的各種社會文化與政治資源。與通過市場機(jī)制來配置資源不同，公共危機(jī)管理的資源主要是通過權(quán)威機(jī)制來配置的。由此，要解決公共危機(jī)管理的資源配置效率問題，關(guān)鍵在于引入一個(gè)比較客觀的評估機(jī)制；建立健全一整套的資源獲取與管理的組織、制度體系；建立和完善綜合性的資源協(xié)調(diào)機(jī)制，從而把相應(yīng)的公共預(yù)算分配和劃撥體系、人事管理、信息管理、組織運(yùn)行與設(shè)施維護(hù)計(jì)劃、危機(jī)管理項(xiàng)目評估、成本與管理的審計(jì)、對各種物資供應(yīng)商的支付、現(xiàn)金管理體制等制度性的安排整合起來，統(tǒng)一運(yùn)行。

27（3）公共危機(jī)管理資源及其配置機(jī)制2728（4）公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制

?新聞發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

?新聞發(fā)布機(jī)制

?中外記者采訪管理機(jī)制

?境內(nèi)外輿情跟蹤和通報(bào)機(jī)制

?互聯(lián)網(wǎng)信息安全管理機(jī)制

?公共危機(jī)事件分類處理新聞發(fā)布機(jī)制28（4）公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制28297、公共危機(jī)管理的控制機(jī)制（1）公共危機(jī)管理的控制是指公共危機(jī)管理者通過監(jiān)督、監(jiān)察等行為，保證危機(jī)應(yīng)對活動按照危機(jī)應(yīng)對計(jì)劃進(jìn)行、實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理目標(biāo)，并不斷糾正各種偏差的活動過程。

從管理學(xué)的角度分析，控制在行動之前，稱為前饋控制；行動之中進(jìn)行，稱為同期控制；結(jié)束之后進(jìn)行，稱為反饋控制。

297、公共危機(jī)管理的控制機(jī)制29

（2）公共危機(jī)處理公共危機(jī)的開始階段：第一，迅速成立危機(jī)處理小組，是危機(jī)處理的首要任務(wù)；第二，搜集危機(jī)信息，著手危機(jī)調(diào)查；第三，制定危機(jī)處理計(jì)劃的方案。公共危機(jī)的蔓延階段：第一，危機(jī)中止策略；第二，危機(jī)隔離策略；第三，危機(jī)消除策略；第四，危機(jī)利用策略。（2）公共危機(jī)處理3031

8、公共危機(jī)善后處理機(jī)制

?災(zāi)后生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施的重建和秩序的恢復(fù)；

?按照程序清算損失；

?賠償損失，要搶救受傷人員，救濟(jì)群眾，對住房、食品、用水、醫(yī)療、生產(chǎn)資料等進(jìn)行妥善安排；

?對公眾災(zāi)難心理創(chuàng)傷的安撫和慰藉；

?進(jìn)行事故調(diào)查與危機(jī)直接責(zé)任人員的處理。318、公共危機(jī)善后處理機(jī)制319、公共危機(jī)化解的長效機(jī)制（1）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展（2）制度發(fā)展（3）機(jī)制發(fā)展9、公共危機(jī)化解的長效機(jī)制3233四、公共危機(jī)管理的法律體系

1、公共危機(jī)管理法制體系（1）公共危機(jī)管理法制的含義

公共危機(jī)管理法制的含義：公共危機(jī)管理法制屬于非常態(tài)法制，是針對突發(fā)事件引起的公共緊急情況制定或認(rèn)可的處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和。

應(yīng)對危機(jī)，既要采取非程序化決策和充分行使自由裁量權(quán)，又必須依法行政。公共危機(jī)管理法制的基本功能就是要在公共危機(jī)狀態(tài)下，保障全社會能夠恢復(fù)正常的社會生活秩序和法律秩序，維護(hù)和平衡社會公共利益與公民合法權(quán)益。33四、公共危機(jī)管理的法律體系1、公共危機(jī)管3334（2）公共危機(jī)管理法制的特點(diǎn)?內(nèi)容和對象上的綜合性、邊緣性?適用上的臨時(shí)性和預(yù)備性?實(shí)施過程具有很強(qiáng)的行政緊急性?立法目的上更強(qiáng)調(diào)對權(quán)利的保障性?法律制裁具有更大的嚴(yán)苛性34（2）公共危機(jī)管理法制的特點(diǎn)3435（3）我國公共危機(jī)法制體系的組成第一、戰(zhàn)爭狀態(tài)法律規(guī)范。例如《國防交通條例》、《民用運(yùn)力國防動員條例》、《兵役法》、《預(yù)備役軍官法》和《人民防空法》。第二、一般的緊急情況法律規(guī)范。涉及到某些單行的緊急狀態(tài)法律規(guī)范，如《對外合作開采海洋石油資源條例》第26條（在戰(zhàn)爭、戰(zhàn)爭危險(xiǎn)或其他緊急狀態(tài)下，中國政府有權(quán)征購、征用外國合同者所得的和所購買的石油的一部或全部。）、《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第21條、戒嚴(yán)法》第2條、專利法》第52條等等。此外在我國批準(zhǔn)和簽署的國際條約、協(xié)議中，涉及到一般緊急狀態(tài)法的多達(dá)20余個(gè)。第三、恐怖性突發(fā)事件法律規(guī)范。恐怖性突發(fā)事件在一般緊急情況中危險(xiǎn)度最高，但我國至今尚無國內(nèi)法意義上的專門的反恐怖法律出臺。除了最高人民法院、最高人民檢察院、公安部2001年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊恐怖犯罪活動的通知》以外，反恐怖機(jī)制主要體現(xiàn)于我國參加或締結(jié)的國際條約、協(xié)議。35（3）我國公共危機(jī)法制體系的組成35第四、突發(fā)事件（群體性突發(fā)事件）法律規(guī)范。我國現(xiàn)階段應(yīng)對法律是《戒嚴(yán)法》，還有《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第13條、《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》第39條等等。第五、災(zāi)害性突發(fā)事件法律規(guī)范。我國的災(zāi)害性突發(fā)事件法主要包括以下幾個(gè)方面：（1）地震災(zāi)害法律；（2）洪災(zāi)法律；（3）環(huán)境災(zāi)害法律；（4）地質(zhì)災(zāi)害法律。第六、事故性突發(fā)事件法律規(guī)范。我國關(guān)于事故防治的立法范圍非常廣泛，立法形式涉及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。主要的事故防治法律包括：（1）交通事故法律；（2）核事故法律；（3）公共衛(wèi)生事故法律；（4）火災(zāi)事故法律；（5）生產(chǎn)安全事故法律.第七、公民權(quán)利救濟(jì)法律規(guī)范。涉及到公民、法人和其它組織的合法權(quán)益由于公共危機(jī)的行政應(yīng)急措施受到損害之后的補(bǔ)救機(jī)制，包括行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償和補(bǔ)償方面的法律規(guī)范。第四、突發(fā)事件（群體性突發(fā)事件）法律規(guī)范。我國現(xiàn)階段應(yīng)對法律3637（4）我國公共危機(jī)管理法制的原則?我國公共危機(jī)管理法制的基本原則法治原則應(yīng)急性原則基本權(quán)利保障原則?我國公共危機(jī)管理法制的具體原則公共利益原則比例原則主動性和防范性原則積極責(zé)任原則權(quán)益救濟(jì)原則37（4）我國公共危機(jī)管理法制的原則37（5）我國公共危機(jī)管理法制的問題第一、缺少基本法性質(zhì)的法律龍頭（已有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，共七章70條，2007年11月1日起施行，但是各掃門前雪、以鄰為壑）第二、一些應(yīng)急法律規(guī)范不健全（缺少國防動員法、一般緊急狀態(tài)法、恐怖性事件應(yīng)對法，分散）第三、現(xiàn)有立法可操作性不強(qiáng)（缺乏細(xì)則，過于抽象、原則）第四、已有法律執(zhí)行不到位（如《傳染病防治法》22、23條規(guī)定不得瞞報(bào)、謊報(bào)或授意他人瞞報(bào)、謊報(bào)疫情，但是SARS、手足口病等發(fā)生后都出現(xiàn)或一度出現(xiàn)問題）第五、現(xiàn)有法律體系需要完善清理（5）我國公共危機(jī)管理法制的問題3839

2、公共危機(jī)管理中行政緊急權(quán)力法治

（1）公共危機(jī)管理中的行政職責(zé)在公共危機(jī)事件出現(xiàn)后，政府公共部門按照相關(guān)法律法規(guī)的要求履行應(yīng)對危機(jī)的法定職責(zé)包括：迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，組織突發(fā)事件信息的收集、分析、報(bào)告和發(fā)布、交換共享，采取對突發(fā)事件現(xiàn)場予以控制、緊急救助以及防止危害擴(kuò)大等各種措施，組織應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械及其他物資和技術(shù)的儲備與調(diào)度、配置資源等。這些法定職責(zé)具體落實(shí)到公共危機(jī)管理的全過程，分為事前、事中、事后職責(zé)三部分。

392、公共危機(jī)管理中行政緊急權(quán)力法治39

（2）公共危機(jī)管理必須依法行政公共危機(jī)管理必須依法行政的原因在于：?緊急行政權(quán)同樣存在被濫用的可能；?緊急行政權(quán)如果沒有合法的權(quán)力來源，就不會具有普遍的、持久的感召力；緊急行政權(quán)如果沒有必要的規(guī)范和約束，就難以取得法律強(qiáng)制力的支撐；緊急行政權(quán)如果沒有必要的自律和他律，就得不到國民的普遍認(rèn)同和支持；?緊急事件的不斷出現(xiàn)以及各國之間的相互學(xué)習(xí)，使人們逐步認(rèn)識到了處理緊急事件的一些基本規(guī)律，從而為緊急狀態(tài)下的法治化創(chuàng)造了條件，也打破了緊急行政權(quán)不能或難以規(guī)范的神話。（2）公共危機(jī)管理必須依法行政40（3）行政緊急權(quán)力法律規(guī)制的內(nèi)容?范圍規(guī)制?程度規(guī)制?程序規(guī)制?目的和條件規(guī)制（3）行政緊急權(quán)力法律規(guī)制的內(nèi)容41423、公共危機(jī)管理中的公民權(quán)利保障（1）公共危機(jī)管理中公民權(quán)利保障的必要性

?公共危機(jī)的出現(xiàn)意味著一種可以對公民權(quán)利加以必要限制的正當(dāng)?shù)膰揖o急權(quán)力，而且這種權(quán)力比正常權(quán)力更具權(quán)威性、強(qiáng)制性；

?無論是行使緊急權(quán)力，還是限制公民權(quán)利，最終目的還是為了更好地實(shí)現(xiàn)對人權(quán)的保障；

?我國第四次憲法修正案不僅寫進(jìn)了“緊急狀態(tài)”條款，同時(shí)也寫進(jìn)了“國家尊重和保障人權(quán)”條款，這一原則在非常態(tài)下仍然適用。423、公共危機(jī)管理中的公民權(quán)利保障4243（2）公共危機(jī)管理中的公民權(quán)利及其救濟(jì)?不可克減的基本人權(quán)?知情權(quán)?監(jiān)督權(quán)?緊急救助請求權(quán)?申請行政復(fù)議或提起行政訴訟權(quán)?補(bǔ)償和賠償請求權(quán)43（2）公共危機(jī)管理中的公民權(quán)利及其救濟(jì)43五、公共危機(jī)案例述評（1）２００６年10月18日臺灣“衛(wèi)生署”宣布陽澄湖大閘蟹含有致癌物質(zhì)。隨后，國家質(zhì)檢總局、江蘇省農(nóng)業(yè)部門和昆山市政府都作出了正面回應(yīng)，表示大閘蟹沒有質(zhì)量衛(wèi)生問題，但昆山巴城鎮(zhèn)蟹業(yè)餐飲協(xié)會還是決定邀請臺灣衛(wèi)生檢疫專家到陽澄湖進(jìn)行現(xiàn)場捕檢。協(xié)會會長龔炳龍?jiān)诮邮苡浾卟稍L的時(shí)候說，如果查實(shí)含有致癌物質(zhì)的“問題蟹”，協(xié)會將獎勵(lì)相關(guān)衛(wèi)檢人員100萬元。昆山陽澄湖水產(chǎn)有限公司有關(guān)人士也透露，香港食物環(huán)境衛(wèi)生署曾抽檢了部分陽澄湖大閘蟹，結(jié)果顯示全部合格，而江蘇省淡水研究所的檢驗(yàn)報(bào)告也表明其公司的“水中仙”牌陽澄湖大閘蟹質(zhì)量是合格的，公司將在本月底恢復(fù)對臺灣的大閘蟹銷售。五、公共危機(jī)案例述評（1）２００６年10月18日臺灣“衛(wèi)生署44點(diǎn)評：在危機(jī)發(fā)生后，政府不要自已整天拿著高音喇叭去解釋，而要曲線救國，請重量級的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)在前臺說話，使公眾解除對自已的警戒心理，重獲他們的信任。危機(jī)事件性質(zhì)不明是謠言產(chǎn)生和傳播的一個(gè)重要原因，必須組織權(quán)威機(jī)構(gòu)給危機(jī)一個(gè)及時(shí)準(zhǔn)確的定論。這既是做出正確決策，找到有效解決辦法的根據(jù)，也有利于人們形成良好的心理接受基礎(chǔ)，有效地抵制謠言的產(chǎn)生和傳播。從風(fēng)波開始之初，全國媒體的一片質(zhì)疑，到現(xiàn)在公眾對陽澄湖大閘蟹的正確對待，可以說，昆山市有關(guān)部門在應(yīng)對“風(fēng)波”問題上，打出了一張漂亮的牌。點(diǎn)評：45（2）2009年嘉禾強(qiáng)制拆遷事件激起了公眾的義憤。央視《東方時(shí)空·時(shí)空連線》有關(guān)嘉禾的《株連九族》等節(jié)目先后播出四期，一時(shí)間引起輿論嘩然。當(dāng)?shù)卣灰源藶閼]，不以此為戒，而是組成由市委宣傳部長、嘉禾縣委書記參加的“公關(guān)組”趕赴北京，決心不擺平央視絕不收兵?！肮P(guān)活動”也見了效果，《時(shí)空連線》第二期有關(guān)嘉禾的節(jié)目就受到干擾未能重播。這給了“公關(guān)組”一個(gè)錯(cuò)覺，以至于嘉禾主要領(lǐng)導(dǎo)覺得“媒體就是那么回事，不必太害怕”?？傄詾榭梢砸皇终谔欤瑸樗麨?。于是，變本加厲地打擊報(bào)復(fù)，逮捕公民，使矛盾進(jìn)一步加劇。事實(shí)是，由于嘉禾的“公關(guān)”，央視由此改變了工作策略，由集中到分散由內(nèi)到外，由明訪變成了暗察；嘉禾的頑固不化亦激起了更多媒體的加入。結(jié)果，媒體的猛烈炮火，導(dǎo)致嘉禾當(dāng)局內(nèi)外交困，焦頭爛額。當(dāng)?shù)毓賳T不得不坦言，“到了監(jiān)督的后期，嘉禾縣的官員知道大勢已去，無論怎么強(qiáng)大的公關(guān)工作都不能擺平媒體了”。于是，只好在行政問責(zé)風(fēng)暴中“全線崩潰”，相關(guān)責(zé)任人受到了嚴(yán)處。（2）2009年嘉禾強(qiáng)制拆遷事件激起了公眾的義憤。央視《東方46現(xiàn)在有的官員在突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)候想的仍然不是如何及時(shí)處置問題，而是過多考慮如何在第一時(shí)間消除對自己個(gè)人政績的不良影響，這必然會導(dǎo)致群眾對政府的公信力下降，進(jìn)而損害政府在人民群眾心目中的形象。危機(jī)發(fā)生后，公眾會關(guān)心兩方面的問題：一方面是利益的問題，利益是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。另一方面是感情問題，公眾很在意政府是否在意自已的感受，因此政府應(yīng)該站在受害者的立場上表示同情和安慰，并通過新聞媒介向公眾致歉，解決深層次的心理、情感關(guān)系問題，從而贏得公眾的理解和信任實(shí)際上，公眾和媒體往往在心目中已經(jīng)有了一桿稈，對政府有了心理上的預(yù)期，即企業(yè)應(yīng)該怎樣處理才會讓我感到滿意。因此政府絕對不能選擇“捂蓋子”等，態(tài)度至關(guān)重要。嘉禾的教訓(xùn)正在于，以為民意是可以左右的，媒體是可以擺平的，而執(zhí)迷不悟，一意孤行。如此“公關(guān)”意在滅火，未意料到頭來火上燒油，引火燒身現(xiàn)在有的官員在突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)候想的仍然不是如何及47（3）2005年11月13日，吉林市石化公司雙苯廠胺苯車間發(fā)生爆炸，成百噸苯流入松花江，最高檢測濃度超標(biāo)108倍。隨著松花江下流的減緩，污染帶從80公里蔓延到200公里，導(dǎo)致下游松花江沿岸的大城市哈爾濱、佳木斯，以及松花江注入黑龍江后的沿江俄羅斯大城市哈巴羅夫斯克等面臨嚴(yán)重的城市生態(tài)危機(jī)。這也是中國面臨的首次城市生態(tài)危機(jī)。11月14至21日，位于吉林市松花江以下的沿岸城市吉林省松原市，在未被告知原因的情況下連續(xù)停止供水7天。當(dāng)?shù)孛襟w的報(bào)道僅限于吉林石化公司爆炸事件本身，沒有提及污染后果。11月21日，哈爾濱市政府向全市發(fā)出停水通告。（3）2005年11月13日，吉林市石化公司雙苯廠胺苯車間發(fā)48現(xiàn)在公眾獲取信息的渠道不再限于官方媒體，網(wǎng)絡(luò)巨大的信息流量使任何企圖捂蓋子的努力都化為烏有。因此，坦誠真實(shí)的在第一時(shí)間告知群眾所發(fā)生的事情遠(yuǎn)比半遮半掩要好得多。哈市第一次發(fā)布的停水通告隱瞞實(shí)情，說是為了維修管道。后來才說明是江水受到污染。因而，停水初期哈爾濱市民因不清楚、不相信停水的原因而造成社會恐慌。一時(shí)間，政府“內(nèi)緊外松”(所謂“內(nèi)緊外松”，是指某些信息只在內(nèi)部流通，讓內(nèi)部緊張行動起來，而對外保密、封鎖信息、保持外部平靜的氛圍?！皟?nèi)”指的是組織內(nèi)、系統(tǒng)內(nèi)?！巴狻敝傅氖墙M織外、系統(tǒng)外的社會。)的危機(jī)處理策略，以及媒體面對危機(jī)的集體失語，造成了市民的不滿，政府和媒體的形象大打折扣。現(xiàn)在公眾獲取信息的渠道不再限于官方媒體，網(wǎng)絡(luò)巨大的信息流量使49（4）２００６年１１月，含有蘇丹紅的“紅心鴨蛋”問題曝光后，在全國引起軒然大波。河北省有關(guān)部門緊急行動，在全省徹底清查“紅心鴨蛋”。幾天時(shí)間里，依法控制了3名相關(guān)人員，暫時(shí)查封了7個(gè)問題鴨場和3個(gè)禽蛋加工企業(yè)，封存800公斤可疑飼料、580公斤鴨蛋，平山縣還對5100多只“問題鴨”進(jìn)行處理。全國各地也對來自河北的“紅心鴨蛋”下架封存，之后不少地方更是對所有“紅心鴨蛋”采取了“緊急措施”；農(nóng)業(yè)部派出專家組到河北省的井陘、平山等地指導(dǎo)調(diào)查處理工作。質(zhì)檢總局下達(dá)了緊急“追查令”。正是因?yàn)榉N種措施得以迅速實(shí)施，成功地扼制了“紅心鴨蛋”危機(jī)。（4）２００６年１１月，含有蘇丹紅的“紅心鴨蛋”問題曝光后，50速度第一，好事不出門，壞事行千里。在危機(jī)出現(xiàn)的最初12-24小時(shí)內(nèi)，消息會象病毒一樣，以裂變方式高速傳播。而這時(shí)候，可靠的消息往往不多,充斥著謠言和猜測。政府的一舉一動將是外界評判政府如何處理是這次危機(jī)的主要根據(jù)。媒體、公眾都密切注視政府發(fā)出的第一份聲明。對于政府在處理危機(jī)方面的做法和立場，輿論贊成與否往往都會立刻見于傳媒報(bào)道。因此政府必須當(dāng)機(jī)立斷,快速反應(yīng)，果決行動,與媒體和公眾進(jìn)行溝通,從而，迅速控制事態(tài),否則會擴(kuò)大突發(fā)危機(jī)的范圍，甚至可能失去對全局的控制。危機(jī)發(fā)生后，能否首先控制住事態(tài)，使其不擴(kuò)大、不升級、不蔓延，是處理危機(jī)的關(guān)鍵。速度第一，好事不出門，壞事行千里。在危機(jī)出現(xiàn)的最初12-2451（5）2011年發(fā)生在3月11日的日本9級大地震，隨著福島核電廠一、二、三、四號機(jī)組的接連爆炸，謠言也隨之而起。隨后不知道從哪里傳出了“核污染導(dǎo)致食鹽停產(chǎn)”的謠言，導(dǎo)致我國部分地區(qū)3月16日開始發(fā)生食鹽搶購現(xiàn)象，一時(shí)間鹽價(jià)突然猛漲，原價(jià)1.5元每包的食鹽漲到10元每包，一些地方(包括連云港)一度發(fā)生食鹽脫銷。

（5）2011年發(fā)生在3月11日的日本9級大地震，隨著福島核52點(diǎn)評：政府相關(guān)職能部門及時(shí)公開信息，采取綜合應(yīng)對措施，成功應(yīng)對了“搶鹽”這一突發(fā)事件。首先，各級政府迅速通過手機(jī)短信、電視新聞滾動播出、出動宣傳車、張貼通告、qq群發(fā)布消息等多種形式，廣泛宣傳食鹽供應(yīng)充足、不會漲價(jià)等信息，請廣大市民不要聽信謠言，不必恐慌，理性購買食鹽。其次，政府相關(guān)部門表示，如發(fā)現(xiàn)囤積居奇，哄抬鹽價(jià)的行為，將依法嚴(yán)肅查處。再次，中鹽總公司已緊急通知各地鹽業(yè)公司啟動應(yīng)急機(jī)制，確保食鹽供給。隨后，各地食鹽供銷正常，社會秩序井然。可見，在平息此次“搶鹽”事件工作中，各級政府有關(guān)職能部門及時(shí)應(yīng)對功不可沒，各級政府應(yīng)急突發(fā)事件的能力得以充分彰顯，政府公信力得以全面提升！

點(diǎn)評：政府相關(guān)職能部門及時(shí)公開信息，采取綜合應(yīng)對措5354公共危機(jī)事件的應(yīng)急控制與化解一、公共危機(jī)概述二、現(xiàn)階段我國公共危機(jī)的發(fā)生狀況三、公共危機(jī)管理機(jī)制四、公共危機(jī)管理法制五、公共危機(jī)控制與化解經(jīng)典案例述評1公共危機(jī)事件的應(yīng)急控制與化解一、公共危機(jī)概述5455重點(diǎn)問題?突發(fā)事件與公共危機(jī)的關(guān)系?公共危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)、管理體制與職能?公共危機(jī)控制的過程?公共危機(jī)化解的長效機(jī)制?公共危機(jī)管理中行政權(quán)力行使與公民權(quán)利保障的法律規(guī)范?公共危機(jī)管理法律體系2重點(diǎn)問題?突發(fā)事件5556一、公共危機(jī)概述1、公共危機(jī)的內(nèi)涵（1）突發(fā)事件的含義：指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取措施應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。分為特別重大、重大、較大和一般四級。國際上則更為廣泛。1997亞洲金融危機(jī)、1998年洪水、2001年911事件、2003年SARS、：2005年松花江污染事件、2008年汶川地震、2011年日本地震、核泄漏等）最大特點(diǎn)：難以預(yù)知，突然發(fā)生（2）公共危機(jī)的含義：是一種突然發(fā)生的緊急事件或者非常態(tài)的社會情境，是指因不可抗力或突然發(fā)生的重大自然災(zāi)害事件、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難事件和社會安全事件等引發(fā)的、給社會正常的生產(chǎn)與生活秩序以及人們的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅的急需管理者應(yīng)對的緊急事件或者緊急狀態(tài)。

3一、公共危機(jī)概述1、公共危機(jī)的內(nèi)涵5657（3）突發(fā)事件與公共危機(jī)的關(guān)系

4（3）突發(fā)事件與公共危機(jī)的關(guān)系57582、公共危機(jī)的特征（1）突發(fā)性和緊急性，無法預(yù)測和做準(zhǔn)備（2）高度不確定性和易變性，危險(xiǎn)與機(jī)遇伴生（3）影響廣泛，社會性和擴(kuò)散性（4）攸關(guān)公共利益，問題嚴(yán)重（5）決策的非程序化，考驗(yàn)政府應(yīng)急管理能力52、公共危機(jī)的特征（1）突發(fā)性和緊急性，無法預(yù)測和做準(zhǔn)備583、公共危機(jī)的類別根據(jù)危機(jī)原因：（1）災(zāi)難性突發(fā)事件（人為的和自然的原因，水災(zāi)、地震、瘟疫、火災(zāi)、質(zhì)量事故等）（2）社會危機(jī)事件（因人為矛盾引起的，戰(zhàn)爭、動亂、恐怖活動等）根據(jù)危機(jī)管理：（1）政治性危機(jī)事件（2）宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)事件（3）生產(chǎn)性危機(jī)事件（4）自然性危機(jī)事件（5）國際性危機(jī)事件3、公共危機(jī)的類別根據(jù)危機(jī)原因：594.公共危機(jī)的周期一般四個(gè)階段：（1）危機(jī)潛伏期（不易察覺，無明顯特征）（2）危機(jī)突發(fā)期（相對其他階段持續(xù)時(shí)間短，沖擊大，危害大）（3）危機(jī)持續(xù)期（初步控制，沒有根本解決）（4）危機(jī)解決期(和燒開水差不多，無論如何最終都能解決)4.公共危機(jī)的周期一般四個(gè)階段：605.公共危機(jī)的負(fù)面影響（1）資源損失（如人口，1996—2000年，全球43萬人死亡，每年受影響的人平均達(dá)200余萬，在發(fā)展中國家因危機(jī)死亡的人占死亡總?cè)丝诘?5%，亞洲每年發(fā)生的危機(jī)數(shù)占全球的一半，受影響的人口占全球受影響人口的80%，死亡人數(shù)占40%，經(jīng)濟(jì)損失占46%）（2）發(fā)展計(jì)劃被打亂（9.11打亂美國全球戰(zhàn)略、1929—1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)打亂全球發(fā)展態(tài)勢、今年日本的地震和核泄漏也預(yù)計(jì)打亂日本的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展會從長期轉(zhuǎn)向滿足近期需要）（3）影響投資的氣候和環(huán)境（投資要回報(bào)，需要周期，穩(wěn)定的環(huán)境有利于化解投資風(fēng)險(xiǎn)）（4）導(dǎo)致政治不穩(wěn)定（可能造成政府與社會大眾之間關(guān)系緊張，引發(fā)政府信任危機(jī)等）5.公共危機(jī)的負(fù)面影響（1）資源損失（如人口，1996—2061二、我國公共危機(jī)的發(fā)生狀況1、我國現(xiàn)階段公共危機(jī)發(fā)生的基本情況（1）數(shù)量大，處于高發(fā)狀態(tài)（過多事件，過少思考，08年1年群體性事件是此前所有事件總和）（2）影響因素多（人為的、自然的、社會的）（3）應(yīng)對能力不足（思想、制度、技術(shù)；“圍、堵、壓、嚇”，“拖、躲、捂、推”；缺乏科學(xué)性）二、我國公共危機(jī)的發(fā)生狀況1、我國現(xiàn)階段公共危機(jī)發(fā)生的基本情622、現(xiàn)階段公共危機(jī)的表現(xiàn)形態(tài)（1）生態(tài)破壞引發(fā)的危機(jī)（年均29%遞增）（2）群體性事件引發(fā)的危機(jī)（集體散步、集體購物、集體喝茶、集體休息成為新特征；參與者無利益關(guān)系；短信媒介；沒有明確組織者）（3）自然災(zāi)害引發(fā)的危機(jī)（4）公共功能（衛(wèi)生、教育、社保等）缺失和不當(dāng)引發(fā)的危機(jī)。（5）其他原因（拆遷、就業(yè)、網(wǎng)絡(luò)等）引發(fā)的危機(jī)。2、現(xiàn)階段公共危機(jī)的表現(xiàn)形態(tài)（1）生態(tài)破壞引發(fā)的危機(jī)（年均2633、現(xiàn)階段公共危機(jī)發(fā)生的原因（1）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元化、收入差距擴(kuò)大、社會轉(zhuǎn)型（1000-3000美元，利益矛盾顯性化）（2）地方政府選擇（捂蓋子或放大危機(jī)，欺上瞞下，根源是官僚體制，目的是保官、要官，公共危機(jī)管理制度供給不足，缺乏危機(jī)防范意識、管理預(yù)警機(jī)制、相應(yīng)的信息公開機(jī)制、處理危機(jī)事件的法律）（3）心理感染（相互影響，宣泄情緒，法不責(zé)眾，責(zé)任分散）3、現(xiàn)階段公共危機(jī)發(fā)生的原因（1）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元6465三、公共危機(jī)管理機(jī)制

1、公共危機(jī)管理的含義、特點(diǎn)公共危機(jī)管理是指公共管理主體為避免或減少公共危機(jī)所造成的損害而實(shí)施的危機(jī)預(yù)防、事件識別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等行為活動的總稱。特點(diǎn)：（1）目的是為了提高危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力、危機(jī)發(fā)生后的救治能力以及事后的恢復(fù)能力，提供社會公共產(chǎn)品。（2）以強(qiáng)制力作為管理基礎(chǔ)（國家行為，法律、行政輔之以經(jīng)濟(jì)）（3）決策風(fēng)險(xiǎn)大（信息、資源缺乏，無法按部就班科學(xué)從容應(yīng)對）（4）管理難度大（資源調(diào)配、管理對象配合欠缺）（5）受到社會大眾、媒體輿論影響大（6）對管理人員素質(zhì)要求高（時(shí)間緊，任務(wù)重）12三、公共危機(jī)管理機(jī)制1、公共危機(jī)管理的含義、特點(diǎn)65

2、公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)

公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)是公共危機(jī)管理體系組成機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分及其互關(guān)系。公共危機(jī)管理活動主要包括指揮(command)、控制(control)和溝通(communication)，稱為“3C”活動?；蛘摺?大機(jī)構(gòu)”：最高決策機(jī)構(gòu)、綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、職能組織機(jī)構(gòu)、輔助組織機(jī)構(gòu)、決策咨詢機(jī)構(gòu)建議：不必拘泥于機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，而應(yīng)該側(cè)重功能完善

2、公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)66在實(shí)踐中，隨著公共危機(jī)規(guī)模的擴(kuò)大與升級，公共危機(jī)管理將會形成逐級響應(yīng)組織結(jié)構(gòu)，管理層級也將從現(xiàn)場位置逐步上移，直至上升到國家層面，如下圖所示。在實(shí)踐中，隨著公共危機(jī)規(guī)模的擴(kuò)大與升級，公共危機(jī)管理將67683、公共危機(jī)管理體制?建立公共危機(jī)管理的統(tǒng)一指揮體制?建立分級響應(yīng)和屬地管理相結(jié)合的體制?建立健全危機(jī)管理聯(lián)動協(xié)同體制（《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第4條規(guī)定，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。）153、公共危機(jī)管理體制68694、公共危機(jī)管理職能164、公共危機(jī)管理職能6970

5、公共危機(jī)管理過程（1）根據(jù)公共危機(jī)的發(fā)展周期，公共危機(jī)管理過程可以劃分為危機(jī)預(yù)警及準(zhǔn)備、識別危機(jī)、隔離危機(jī)、管理危機(jī)以及善后處理階段，各個(gè)階段之間體現(xiàn)了危機(jī)發(fā)展的一個(gè)循環(huán)周期。從最廣泛的意義上說，公共危機(jī)管理包含對危機(jī)事前、事中、事后所有事務(wù)的管理；公共危機(jī)管理的任務(wù)是盡可能控制事態(tài)，在危機(jī)發(fā)生后把損失控制在一定的范圍內(nèi)，在事態(tài)失控后要爭取重新控制；公共危機(jī)管理在本質(zhì)上是一種非程序化決策。公共危機(jī)管理階段如下圖所示。175、公共危機(jī)管理過程70公共危機(jī)管理階段圖公共危機(jī)管理階段圖71

（2）公共危機(jī)管理系統(tǒng)公共危機(jī)管理系統(tǒng)包括五大系統(tǒng)：指揮決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、信息/參謀咨詢系統(tǒng)、輔助系統(tǒng)和綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)。（2）公共危機(jī)管理系統(tǒng)7273

（3）公共危機(jī)的動態(tài)管理模式公共危機(jī)管理是一個(gè)動態(tài)過程，包括危機(jī)預(yù)警及準(zhǔn)備、識別危機(jī)、隔離危機(jī)、管理危機(jī)以及善后處理等環(huán)節(jié)過程。努納梅克(JayNunamaker，universityofarizona，Tucson，UnitedStates)強(qiáng)調(diào)危機(jī)發(fā)展的三個(gè)階段，即應(yīng)將危機(jī)暴發(fā)前、危機(jī)發(fā)生期間和危機(jī)解決后等三個(gè)階段作為探討指標(biāo)，然后依此指標(biāo)來分別規(guī)劃各階段所需的管理活動，并建構(gòu)出相應(yīng)的動態(tài)管理模式。

20（3）公共危機(jī)的動態(tài)管理模式73746、公共危機(jī)管理機(jī)制（1）公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制公共危機(jī)預(yù)警，是指公共危機(jī)管理主體根據(jù)有關(guān)危機(jī)現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，運(yùn)用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測的方法、技術(shù)，對某些危機(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等做出估計(jì)與推斷，并發(fā)出確切的警示信號或信息，使公共部門和公眾提前了解危機(jī)發(fā)展的狀態(tài)，以便及時(shí)采取應(yīng)對策略，防止或消除不利后果的一系列活動。

公共危機(jī)預(yù)警具有：信息收集與分析、公共危機(jī)預(yù)報(bào)、危機(jī)監(jiān)測、信息發(fā)布與媒體管理、信息溝通等功能。216、公共危機(jī)管理機(jī)制74

公共危機(jī)預(yù)警流程圖公共危機(jī)預(yù)警流程圖7576

公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的框架體系

?公共危機(jī)預(yù)警的監(jiān)測系統(tǒng)，包括：信息收集子系統(tǒng)、信息加工子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、警報(bào)子系統(tǒng)

?公共危機(jī)預(yù)警的咨詢系統(tǒng)

?公共危機(jī)預(yù)警的組織網(wǎng)絡(luò)

?完善的法規(guī)體系23公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的框架體系7677（2）公共危機(jī)管理決策機(jī)制

公共危機(jī)管理決策是要在有限的信息、資源和時(shí)間條件下尋求滿意的處理方案。在常態(tài)決策過程中，決策目標(biāo)的設(shè)定、決策方案的擬定、決策方案的評估與抉擇等，不只是直接決策者單獨(dú)的行為，而是需要相關(guān)領(lǐng)域的專家、不同的利益群體、傳媒和公眾的廣泛參與，需要較長時(shí)間的反復(fù)討論、磋商、論證。在危機(jī)狀態(tài)下，決策的合法性主要是通過已有法律事先授權(quán)。24（2）公共危機(jī)管理決策機(jī)制7778公共危機(jī)決策的主體?中樞決斷系統(tǒng)?參謀咨詢系統(tǒng)?協(xié)調(diào)系統(tǒng)25公共危機(jī)決策的主體78

公共危機(jī)決策制度規(guī)范公共危機(jī)決策行為的法律制度涉及以下內(nèi)容：

?誰是決策主體；

?決策主體的決策權(quán)限；

?決策的程序；

?最終決策采用的方式。公共危機(jī)決策所涉及的上述問題，都應(yīng)以法律法規(guī)的形式加以明確規(guī)定，以便避免在出現(xiàn)緊急危機(jī)的情況下決策主體不明、責(zé)任不清、權(quán)力濫用、程序混亂等現(xiàn)象，減少公共危機(jī)決策失誤，盡可能提高公共危機(jī)決策的成功率。公共危機(jī)決策制度7980

（3）公共危機(jī)管理資源及其配置機(jī)制

公共危機(jī)管理過程所涉及的資源配置問題，既包括狹義資源的人力、財(cái)力與物力等有形資源，還包括廣義資源的各種社會文化與政治資源。與通過市場機(jī)制來配置資源不同，公共危機(jī)管理的資源主要是通過權(quán)威機(jī)制來配置的。由此，要解決公共危機(jī)管理的資源配置效率問題，關(guān)鍵在于引入一個(gè)比較客觀的評估機(jī)制；建立健全一整套的資源獲取與管理的組織、制度體系；建立和完善綜合性的資源協(xié)調(diào)機(jī)制，從而把相應(yīng)的公共預(yù)算分配和劃撥體系、人事管理、信息管理、組織運(yùn)行與設(shè)施維護(hù)計(jì)劃、危機(jī)管理項(xiàng)目評估、成本與管理的審計(jì)、對各種物資供應(yīng)商的支付、現(xiàn)金管理體制等制度性的安排整合起來，統(tǒng)一運(yùn)行。

27（3）公共危機(jī)管理資源及其配置機(jī)制8081（4）公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制

?新聞發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

?新聞發(fā)布機(jī)制

?中外記者采訪管理機(jī)制

?境內(nèi)外輿情跟蹤和通報(bào)機(jī)制

?互聯(lián)網(wǎng)信息安全管理機(jī)制

?公共危機(jī)事件分類處理新聞發(fā)布機(jī)制28（4）公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制81827、公共危機(jī)管理的控制機(jī)制（1）公共危機(jī)管理的控制是指公共危機(jī)管理者通過監(jiān)督、監(jiān)察等行為，保證危機(jī)應(yīng)對活動按照危機(jī)應(yīng)對計(jì)劃進(jìn)行、實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理目標(biāo)，并不斷糾正各種偏差的活動過程。

從管理學(xué)的角度分析，控制在行動之前，稱為前饋控制；行動之中進(jìn)行，稱為同期控制；結(jié)束之后進(jìn)行，稱為反饋控制。

297、公共危機(jī)管理的控制機(jī)制82

（2）公共危機(jī)處理公共危機(jī)的開始階段：第一，迅速成立危機(jī)處理小組，是危機(jī)處理的首要任務(wù)；第二，搜集危機(jī)信息，著手危機(jī)調(diào)查；第三，制定危機(jī)處理計(jì)劃的方案。公共危機(jī)的蔓延階段：第一，危機(jī)中止策略；第二，危機(jī)隔離策略；第三，危機(jī)消除策略；第四，危機(jī)利用策略。（2）公共危機(jī)處理8384

8、公共危機(jī)善后處理機(jī)制

?災(zāi)后生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施的重建和秩序的恢復(fù)；

?按照程序清算損失；

?賠償損失，要搶救受傷人員，救濟(jì)群眾，對住房、食品、用水、醫(yī)療、生產(chǎn)資料等進(jìn)行妥善安排；

?對公眾災(zāi)難心理創(chuàng)傷的安撫和慰藉；

?進(jìn)行事故調(diào)查與危機(jī)直接責(zé)任人員的處理。318、公共危機(jī)善后處理機(jī)制849、公共危機(jī)化解的長效機(jī)制（1）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展（2）制度發(fā)展（3）機(jī)制發(fā)展9、公共危機(jī)化解的長效機(jī)制8586四、公共危機(jī)管理的法律體系

1、公共危機(jī)管理法制體系（1）公共危機(jī)管理法制的含義

公共危機(jī)管理法制的含義：公共危機(jī)管理法制屬于非常態(tài)法制，是針對突發(fā)事件引起的公共緊急情況制定或認(rèn)可的處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和。

應(yīng)對危機(jī)，既要采取非程序化決策和充分行使自由裁量權(quán)，又必須依法行政。公共危機(jī)管理法制的基本功能就是要在公共危機(jī)狀態(tài)下，保障全社會能夠恢復(fù)正常的社會生活秩序和法律秩序，維護(hù)和平衡社會公共利益與公民合法權(quán)益。33四、公共危機(jī)管理的法律體系1、公共危機(jī)管8687（2）公共危機(jī)管理法制的特點(diǎn)?內(nèi)容和對象上的綜合性、邊緣性?適用上的臨時(shí)性和預(yù)備性?實(shí)施過程具有很強(qiáng)的行政緊急性?立法目的上更強(qiáng)調(diào)對權(quán)利的保障性?法律制裁具有更大的嚴(yán)苛性34（2）公共危機(jī)管理法制的特點(diǎn)8788（3）我國公共危機(jī)法制體系的組成第一、戰(zhàn)爭狀態(tài)法律規(guī)范。例如《國防交通條例》、《民用運(yùn)力國防動員條例》、《兵役法》、《預(yù)備役軍官法》和《人民防空法》。第二、一般的緊急情況法律規(guī)范。涉及到某些單行的緊急狀態(tài)法律規(guī)范，如《對外合作開采海洋石油資源條例》第26條（在戰(zhàn)爭、戰(zhàn)爭危險(xiǎn)或其他緊急狀態(tài)下，中國政府有權(quán)征購、征用外國合同者所得的和所購買的石油的一部或全部。）、《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第21條、戒嚴(yán)法》第2條、專利法》第52條等等。此外在我國批準(zhǔn)和簽署的國際條約、協(xié)議中，涉及到一般緊急狀態(tài)法的多達(dá)20余個(gè)。第三、恐怖性突發(fā)事件法律規(guī)范?？植佬酝话l(fā)事件在一般緊急情況中危險(xiǎn)度最高，但我國至今尚無國內(nèi)法意義上的專門的反恐怖法律出臺。除了最高人民法院、最高人民檢察院、公安部2001年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊恐怖犯罪活動的通知》以外，反恐怖機(jī)制主要體現(xiàn)于我國參加或締結(jié)的國際條約、協(xié)議。35（3）我國公共危機(jī)法制體系的組成88第四、突發(fā)事件（群體性突發(fā)事件）法律規(guī)范。我國現(xiàn)階段應(yīng)對法律是《戒嚴(yán)法》，還有《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第13條、《民兵戰(zhàn)備工作規(guī)定》第39條等等。第五、災(zāi)害性突發(fā)事件法律規(guī)范。我國的災(zāi)害性突發(fā)事件法主要包括以下幾個(gè)方面：（1）地震災(zāi)害法律；（2）洪災(zāi)法律；（3）環(huán)境災(zāi)害法律；（4）地質(zhì)災(zāi)害法律。第六、事故性突發(fā)事件法律規(guī)范。我國關(guān)于事故防治的立法范圍非常廣泛，立法形式涉及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。主要的事故防治法律包括：（1）交通事故法律；（2）核事故法律；（3）公共衛(wèi)生事故法律；（4）火災(zāi)事故法律；（5）生產(chǎn)安全事故法律.第七、公民權(quán)利救濟(jì)法律規(guī)范。涉及到公民、法人和其它組織的合法權(quán)益由于公共危機(jī)的行政應(yīng)急措施受到損害之后的補(bǔ)救機(jī)制，包括行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償和補(bǔ)償方面的法律規(guī)范。第四、突發(fā)事件（群體性突發(fā)事件）法律規(guī)范。我國現(xiàn)階段應(yīng)對法律8990（4）我國公共危機(jī)管理法制的原則?我國公共危機(jī)管理法制的基本原則法治原則應(yīng)急性原則基本權(quán)利保障原則?我國公共危機(jī)管理法制的具體原則公共利益原則比例原則主動性和防范性原則積極責(zé)任原則權(quán)益救濟(jì)原則37（4）我國公共危機(jī)管理法制的原則90（5）我國公共危機(jī)管理法制的問題第一、缺少基本法性質(zhì)的法律龍頭（已有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，共七章70條，2007年11月1日起施行，但是各掃門前雪、以鄰為壑）第二、一些應(yīng)急法律規(guī)范不健全（缺少國防動員法、一般緊急狀態(tài)法、恐怖性事件應(yīng)對法，分散）第三、現(xiàn)有立法可操作性不強(qiáng)（缺乏細(xì)則，過于抽象、原則）第四、已有法律執(zhí)行不到位（如《傳染病防治法》22、23條規(guī)定不得瞞報(bào)、謊報(bào)或授意他人瞞報(bào)、謊報(bào)疫情，但是SARS、手足口病等發(fā)生后都出現(xiàn)或一度出現(xiàn)問題）第五、現(xiàn)有法律體系需要完善清理（5）我國公共危機(jī)管理法制的問題9192

2、公共危機(jī)管理中行政緊急權(quán)力法治

（1）公共危機(jī)管理中的行政職責(zé)在公共危機(jī)事件出現(xiàn)后，政府公共部門按照相關(guān)法律法規(guī)的要求履行應(yīng)對危機(jī)的法定職責(zé)包括：迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，組織突發(fā)事件信息的收集、分析、報(bào)告和發(fā)布、交換共享，采取對突發(fā)事件現(xiàn)場予以控制、緊急救助以及防止危害擴(kuò)大等各種措施，組織應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械及其他物資和技術(shù)的儲備與調(diào)度、配置資源等。這些法定職責(zé)具體落實(shí)到公共危機(jī)管理的全過程，分為事前、事中、事后職責(zé)三部分。

392、公共危機(jī)管理中行政緊急權(quán)力法治92

（2）公共危機(jī)管理必須依法行政公共危機(jī)管理必須依法行政的原因在于：?緊急行政權(quán)同樣存在被濫用的可能；?緊急行政權(quán)如果沒有合法的權(quán)力來源，就不會具有普遍的、持久的感召力；緊急行政權(quán)如果沒有必要的規(guī)范和約束，就難以取得法律強(qiáng)制力的支撐；緊急行政權(quán)如果沒有必要的自律和他律，就得不到國民的普遍認(rèn)同和支持；?緊急事件的不斷出現(xiàn)以及各國之間的相互學(xué)習(xí)，使人們逐步認(rèn)識到了處理緊急事件的一些基本規(guī)律，從而為緊急狀態(tài)下的法治化創(chuàng)造了條件，也打破了緊急行政權(quán)不能或難以規(guī)范的神話。（2）公共危機(jī)管理必須依法行政93（3）行政緊急權(quán)力法律規(guī)制的內(nèi)容?范圍規(guī)制?程度規(guī)制?程序規(guī)制?目的和條件規(guī)制（3）行政緊急權(quán)力法律規(guī)制的內(nèi)容94953、公共危機(jī)管理中的公民權(quán)利保障（1）公共危機(jī)管理中公民權(quán)利保障的必要性

?公共危機(jī)的出現(xiàn)意味著一種可以對公民權(quán)利加以必要限制的正當(dāng)?shù)膰揖o急權(quán)力，而且這種權(quán)力比正常權(quán)力更具權(quán)威性、強(qiáng)制性；

?無論是行使緊急權(quán)力，還是限制公民權(quán)利，最終目的還是為了更好地實(shí)現(xiàn)對人權(quán)的保障；

?我國第四次憲法修正案不僅寫進(jìn)了“緊急狀態(tài)”條款，同時(shí)也寫進(jìn)了“國家尊重和保障人權(quán)”條款，這一原則在非常態(tài)下仍然適用。423、公共危機(jī)管理中的公民權(quán)利保障9596（2）公共危機(jī)管理中的公民權(quán)利及其救濟(jì)?不可克減的基本人權(quán)?知情權(quán)?監(jiān)督權(quán)?緊急救助請求權(quán)?申請行政復(fù)議或提起行政訴訟權(quán)?補(bǔ)償和賠償請求權(quán)43（2）公共危機(jī)管理中的公民權(quán)利及其救濟(jì)96五、公共危機(jī)案例述評（1）２００６年10月18日臺灣“衛(wèi)生署”宣布陽澄湖大閘蟹含有致癌物質(zhì)。隨后，國家質(zhì)檢總局、江蘇省農(nóng)業(yè)部門和昆山市政府都作出了正面回應(yīng)，表示大閘蟹沒有質(zhì)量衛(wèi)生問題，但昆山巴城鎮(zhèn)蟹業(yè)餐飲協(xié)會還是決定邀請臺灣衛(wèi)生檢疫專家到陽澄湖進(jìn)行現(xiàn)場捕檢。協(xié)會會長龔炳龍?jiān)诮邮苡浾卟稍L的時(shí)候說，如果查實(shí)含有致癌物質(zhì)的“問題蟹”，協(xié)會將獎勵(lì)相關(guān)衛(wèi)檢人員100萬元。昆山陽澄湖水產(chǎn)有限公司有關(guān)人士也透露，香港食物環(huán)境衛(wèi)生署曾抽檢了部分陽澄湖大閘蟹，結(jié)果顯示全部合格，而江蘇省淡水研究所的檢驗(yàn)報(bào)告也表明其公司的“水中仙”牌陽澄湖大閘蟹質(zhì)量是合格的，公司將在本月底恢復(fù)對臺灣的大閘蟹銷售。五、公共危機(jī)案例述評（1）２００６年10月18日臺灣“衛(wèi)生署97點(diǎn)評：在危機(jī)發(fā)生后，政府不要自已整天拿著高音喇叭去解釋，而要曲線救國，請重量級的第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)在前臺說話，使公眾解除對自已的警戒心理，重獲他們的信任。危機(jī)事件性質(zhì)不明是謠言產(chǎn)生和傳播的一個(gè)重要原因，必須組織權(quán)威機(jī)構(gòu)給危機(jī)一個(gè)及時(shí)準(zhǔn)確的定論。這既是做出正確決策，找到有效解決辦法的根據(jù)，也有利于人們形成良好的心理接受基礎(chǔ)，有效地抵制謠言的產(chǎn)生和傳播。從風(fēng)波開始之初，全國媒體的一片質(zhì)疑，到現(xiàn)在公眾對陽澄湖大閘蟹的正確對待，可以說，昆山市有關(guān)部門在應(yīng)對“風(fēng)波”問題上，打出了一張漂亮的牌。點(diǎn)評：98（2）2009年嘉禾強(qiáng)制拆遷事件激起了公眾的義憤。央視《東方時(shí)空·時(shí)空連線》有關(guān)嘉禾的《株連九族》等節(jié)目先后播出四期，一時(shí)間引起輿論嘩然。當(dāng)?shù)卣灰源藶閼]，不以此為戒，而是組成由市委宣傳部長、嘉禾縣委書記參加的“公關(guān)組”趕赴北京，決心不擺平央視絕不收兵?！肮P(guān)活動”也見了效果，《時(shí)空連線》第二期有關(guān)嘉禾的節(jié)目就受到干擾未能重播。這給了“公關(guān)組”一個(gè)錯(cuò)覺，以至于嘉禾主要領(lǐng)導(dǎo)覺得“媒體就是那么回事，不必太害怕”?？傄詾榭梢砸皇终谔?，為所欲為。于是，變本加厲地打擊報(bào)復(fù)，逮捕公民，使矛盾進(jìn)一步加劇。事實(shí)是，由于嘉禾的“公關(guān)”，央視由此改變了工作策略，由集中到分散由內(nèi)到外，由明訪變成了暗察；嘉禾的頑固不化亦激起了更多媒體的加入。結(jié)果，媒體的猛烈炮火，導(dǎo)致嘉禾當(dāng)局