中國貧困標(biāo)準(zhǔn)與國際貧困標(biāo)準(zhǔn)的比較

內(nèi)容提要：目前，不同機(jī)構(gòu)關(guān)于中國貧困狀況的估計(jì)數(shù)非常不同，這給扶貧政策的制定造成了很大困惑。中國貧困狀況不同估計(jì)數(shù)出現(xiàn)的原因在于使用了不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)。本文從產(chǎn)生背景、測定方法、測定指標(biāo)、測定結(jié)果等方面對(duì)中國貧困標(biāo)準(zhǔn)與國際貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了比較，并提出了相關(guān)建議。關(guān)鍵詞：貧困，貧困標(biāo)準(zhǔn)，國際比較一、研究背景伴隨著二十多年的高速經(jīng)濟(jì)增長，中國在反貧困方面取得了舉世矚目的成就，貧困發(fā)生率大幅度下降。2004年5月在中國上海召開的國際扶貧大會(huì)對(duì)此做了充分的肯定。這一點(diǎn)也得到了政府機(jī)構(gòu)、國際組織或其他扶貧組織、貧困研究學(xué)者的廣泛認(rèn)可。但是，關(guān)于中國貧困緩解的幅度、當(dāng)前的貧困程度和規(guī)模，特別是關(guān)于中國不同地區(qū)的貧困程度的意見卻非常不一致。例如，1995年，關(guān)于中國農(nóng)村貧困程度的比較嚴(yán)肅的估計(jì)數(shù)至少有6種（汪三貴，2004），其中，國家統(tǒng)計(jì)局估計(jì)的當(dāng)年農(nóng)村貧困發(fā)生率為7.1%，其他估計(jì)數(shù)從8%到28.8%不等。近年來，關(guān)于中國貧困程度的估計(jì)數(shù)主要來自國家統(tǒng)計(jì)局和世界銀行。在《2005年世界發(fā)展報(bào)告》中，世界銀行正式公布中國2001年的貧困發(fā)生率是：按1天1美元衡量為16.6%，按1天2美元衡量為46.7%（世界銀行，2005）。而當(dāng)年國家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)村貧困發(fā)生率是：按農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量為3.1%，按低收入標(biāo)準(zhǔn)衡量為9.7%（國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)，2002）?！?005年中國千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》引用了世界銀行非正式的估計(jì)數(shù)，認(rèn)為2004年中國貧困人口約1億，而同年國家統(tǒng)計(jì)局認(rèn)為農(nóng)村貧困人口為2610萬，低收入標(biāo)準(zhǔn)以下人口為7658萬（國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，2005）。具體到中國內(nèi)部，對(duì)城鄉(xiāng)貧困程度的認(rèn)識(shí)也非常不同：有人認(rèn)為，中國城市貧困發(fā)生率超過6%（亞洲開發(fā)銀行、國務(wù)院發(fā)展研究中心，2002），因此，中國應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加強(qiáng)城市反貧困的力度；有人認(rèn)為，中國99%的貧困人口在農(nóng)村（世界銀行貧困評(píng)估小組，2005），所以，農(nóng)村貧困仍是政府急需解決的問題。盡管一些研究得到的貧困估計(jì)數(shù)是基于不同的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（例如riskinli,2001），但是，國家統(tǒng)計(jì)局和世界銀行對(duì)中國貧困規(guī)模和程度的估計(jì)數(shù)都是基于中國城鄉(xiāng)住戶抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)，只不過前者采用了分戶微觀數(shù)據(jù)，而后者采用了收入或消費(fèi)分組數(shù)據(jù)。因此，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同并不是關(guān)于中國貧困狀況估計(jì)數(shù)出現(xiàn)高達(dá)4倍差異的主要原因，貧困狀況估計(jì)數(shù)差異產(chǎn)生的原因主要還是貧困測定者采用了非常不同的貧困標(biāo)準(zhǔn)和測量指標(biāo)。在衡量中國的貧困狀況時(shí)，最為常用的貧困標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一個(gè)是國家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，也稱政府貧困標(biāo)準(zhǔn)；另一個(gè)是世界銀行的“1天1美元”的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)。另外，部分學(xué)者和機(jī)構(gòu)在研究中提出過不同的標(biāo)準(zhǔn)，各地采用的低保標(biāo)準(zhǔn)、最低生活需求標(biāo)準(zhǔn)等雖然沒有使用貧困標(biāo)準(zhǔn)的名詞，但實(shí)質(zhì)上也是貧困標(biāo)準(zhǔn)。這些貧困標(biāo)準(zhǔn)采用了什么測定方法，代表了什么樣的貧困水平，是否符合現(xiàn)階段中國貧困和反貧困的實(shí)際?本文將對(duì)這些問題進(jìn)行探討。二、世界銀行使用的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)（一）國際貧困標(biāo)準(zhǔn)（“1天1美元”）的確定1990年，世界銀行為了比較各國的貧困狀況，對(duì)各國的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)在34個(gè)有貧困標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家中，貧困標(biāo)準(zhǔn)從每年200多美元到3500美元不等（按1985年購買力平價(jià)將各國貨幣表示的貧困標(biāo)準(zhǔn)換算成美元），而且貧困標(biāo)準(zhǔn)與各國居民收入水平成高度正相關(guān)。其中，12個(gè)最貧困國家的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)集中于275—370美元。因此，世界銀行在1990年采用了370美元作為衡量各國貧困狀況的國際通用標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為了有效地反映印度、孟加拉國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等國的貧困狀況，世界銀行將275美元（約合1天0.75美元）作為國際通用赤貧標(biāo)準(zhǔn)，用于比較各國的極端貧困狀況。按1985年購買力平價(jià)計(jì)算的每年370美元的高貧困線很快被簡化成“1天1美元”的貧困標(biāo)準(zhǔn)，被各界熟知并廣泛接受。1994年，世界銀行對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行了研究，按1993年的購買力平價(jià)測算，10個(gè)最貧困國家的平均貧困線約為每天1.08美元。世界銀行當(dāng)年按此標(biāo)準(zhǔn)重新測算了各國的貧困狀況。雖然十多年過去了，各國的物價(jià)水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變動(dòng)，貧困標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際數(shù)值也已不再是1天1美元，但是，在貧困狀況的研究和衡量中，人們?nèi)粤?xí)慣將“1天1美元”稱做貧困標(biāo)準(zhǔn)?！?天1美元”的貧困標(biāo)準(zhǔn)之所以能被廣泛采用，一是因?yàn)樗唵蚊髁?，容易記憶；二是因?yàn)槠錅y算基礎(chǔ)是最貧困國家的貧困線，“1天1美元”比較符合人們對(duì)貧困生活水平的大致想象。這個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)在2000年被聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)采用后，就更加深入人心。作為國際貧困標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)的各國貧困線的測定，通常都是先確定最低食品需求并計(jì)算滿足這種需求的食品支出，然后在此基礎(chǔ)上測算非食品支出。但是，各國的具體方法卻千差萬別。例如，在確定最低食品需求時(shí)，有的按維持生存的熱量攝入量計(jì)算（例如東南亞、印度），有的按幾種主要營養(yǎng)要素計(jì)算（例如俄羅斯）。在計(jì)算食品支出時(shí)，是按窮人的實(shí)際消費(fèi)結(jié)構(gòu)還是按平均消費(fèi)結(jié)構(gòu)?窮人是按什么標(biāo)準(zhǔn)劃分的?非食品消費(fèi)是按“一籃子”貨品確定，還是根據(jù)效用理論直接計(jì)算支出?各國解決這些問題的方法也很不一樣。1994年后，各國逐漸采用了世界銀行推薦的方法（即馬丁法），這種方法也是中國在1995年計(jì)算農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所采用的方法。對(duì)國際貧困標(biāo)準(zhǔn)確定過程的回顧可以得出以下幾個(gè)結(jié)論：國際貧困標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的各國國家貧困標(biāo)準(zhǔn)隨著平均生活水平的變化而變化?？梢宰⒁獾剑?990年的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)采用的是12個(gè)最貧困國家貧困標(biāo)準(zhǔn)中的最高標(biāo)準(zhǔn)，而1994的貧困標(biāo)準(zhǔn)采用的是10個(gè)最貧困國家貧困標(biāo)準(zhǔn)的平均水平。這說明，各國的貧困標(biāo)準(zhǔn)都在變化之中。各國的貧困標(biāo)準(zhǔn)與各國的實(shí)際情況相適應(yīng)。各國的貧困標(biāo)準(zhǔn)與各國的生活水平有明顯的相關(guān)關(guān)系，與政府確定可行的扶貧策略和目標(biāo)有極大的關(guān)系。很明顯，一個(gè)極其貧困的國家不可能采用“1天2美元”或更高的標(biāo)準(zhǔn)作為該國的貧困標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)已基本消滅極端貧困的國家也不可能采“1天1美元”或更低的貧困標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行采用國際貧困標(biāo)準(zhǔn)的目的主要是對(duì)世界各國的貧困狀況進(jìn)行比較，可以為國際扶貧資源的投向提供參考依據(jù)。各國在確定扶貧目標(biāo)時(shí)一般均采用本國的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)楸緡呢毨?biāo)準(zhǔn)通常與特定的窮人的生活水平相聯(lián)系，而國際貧困標(biāo)準(zhǔn)所代表的生活水平是比較抽象的。國際貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是由多條貧困線組成的。雖然“1天1美元”的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)廣為人知，但是，實(shí)際上，世界銀行在歷年的《世界發(fā)展報(bào)告》中，在大多數(shù)年份都采用了多條貧困線，例如，1990年報(bào)告中的貧困線和赤貧線，1994年以后各年度報(bào)告中各國政府確定的貧困線以及“1天1美元”、“1天2美元”的貧困線，既反映了不同層次的貧困狀況，又體現(xiàn)了國際可比性。（二）世界銀行測算各國貧困狀況時(shí)使用的指標(biāo)和方法1.購買力平價(jià)指數(shù)。世界銀行用國際貧困標(biāo)準(zhǔn)測量某個(gè)國家的貧困狀況時(shí)，必須使用適當(dāng)?shù)膮R率換算機(jī)制將美元換算成本地貨幣。由于直接市場或官方匯率難以反映消費(fèi)晶的真正價(jià)格，世界銀行目前采用的方法是按1993年購買力平價(jià)將“1天1美元”的標(biāo)準(zhǔn)換算成各國1993年以本國貨幣表示的貧困標(biāo)準(zhǔn)，在其他年度使用各國生活消費(fèi)價(jià)格指標(biāo)更新貧困標(biāo)準(zhǔn)。但是，世界銀行（2005）也承認(rèn)，由于購買力平價(jià)是為國民核算而設(shè)，也許不能衡量貧困人口的消費(fèi)品的真正價(jià)格。特別是對(duì)于一個(gè)大國家，比如中國，由于城鄉(xiāng)和各地區(qū)的消費(fèi)價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，即使使用購買力平價(jià)，國際通用貧困標(biāo)準(zhǔn)也難以換算成切合各地區(qū)實(shí)際情況的以本國貨幣表示的貧困標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，在實(shí)際使用過程中，如果國際通用貧困標(biāo)準(zhǔn)只換算成一條用人民幣表示的貧困線，不是高估中國農(nóng)村或中西部地區(qū)的貧困程度，就是低估中國城市或東部地區(qū)的貧困程度。2.人均消費(fèi)支出。世界銀行通常使用人均消費(fèi)支出作為測量貧困的指標(biāo)。人均消費(fèi)支出在貧困標(biāo)準(zhǔn)之下的人口即為貧困人口。用消費(fèi)來衡量貧困，一方面是技術(shù)原因，因?yàn)楦鲊蠖嘀挥凶粝M(fèi)支出調(diào)查，而沒有收入調(diào)查；另一方面是經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為消費(fèi)是一種持久行為，比收入穩(wěn)定，有利于更好地反映貧困狀況。但是，通過對(duì)中國農(nóng)村居民消費(fèi)支出行為的分析，筆者認(rèn)為，采用消費(fèi)貧困會(huì)高估貧困發(fā)生率。其中一個(gè)原因與住房支出的計(jì)算有關(guān)。在中國的城鄉(xiāng)住戶調(diào)查中，住房支出并不是指租金和自有住房的估算租金，相反，建房支出被包括在住戶支出中。在計(jì)算貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，通過回歸，平均每年的住房支出已被包括在其中，但是，在衡量貧困時(shí)，當(dāng)年沒有建房支出的住戶可能會(huì)在貧困標(biāo)準(zhǔn)之下，雖然如果把某一年的建房支出分配到許多年中，這些住戶可能是不貧困的。因此，住戶集中在1年或幾年中支出的購房、建房費(fèi)用與貧困標(biāo)準(zhǔn)中包括年均購房、建房費(fèi)用的矛盾造成貧困發(fā)生率的高估。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，使用對(duì)自有住房的估算租金而不是購房、建房費(fèi)用作為住戶的住房支出可以解決這個(gè)矛盾，但是，對(duì)自有住房的估算在中國城鄉(xiāng)住戶調(diào)查中都有困難：在農(nóng)村，特別是貧困地區(qū)農(nóng)村，住房租賃市場不發(fā)達(dá)，很難得到可資參考的租金價(jià)格；在城市，影響自有住房價(jià)格的因素更為復(fù)雜，在住房價(jià)格急劇變化之中，很難估算自有住房的租金。與住房支出相類似，教育和健康支出也會(huì)造成貧困發(fā)生率的高估。這方面的問題至今沒有被注意到。教育和健康支出在家庭生命周期內(nèi)也是大幅度波動(dòng)的，而且，至今為止，無法對(duì)某個(gè)家庭年度教育和健康支出進(jìn)行估算和平滑。所以，如果不把為住房、教育、健康等一時(shí)性消費(fèi)而做的儲(chǔ)蓄當(dāng)作消費(fèi)的一部分，那么，用消費(fèi)測算貧困必然高估貧困發(fā)生率。此外，世界銀行有時(shí)也給出按收入測算的貧困發(fā)生率和貧困人口數(shù)。但是，用收入衡量貧困也有明顯缺陷。該缺陷與收入波動(dòng)有關(guān)。由于受氣候因素影響很大，農(nóng)民的收入在年度之間是很不一樣的。如果僅用收入衡量貧困，就把一些有能力通過儲(chǔ)蓄達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)以上消費(fèi)水平、但收入偶然掉到貧困標(biāo)準(zhǔn)之下的住戶劃入貧困戶的行列，這不利于確定真正的貧困人口，而且造成年度之間困人口變動(dòng)很大，不利于客觀地評(píng)估扶貧效果。相反，對(duì)于一個(gè)貧困地區(qū)來說，偶然一年的好收成也不意味著脫貧。中國,貧困-[飛諾網(wǎng)]三、國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)(一)中國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)的測算方法中國國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的政府貧困標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一個(gè)被稱為農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，另一個(gè)被稱為農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)。從學(xué)術(shù)研究的角度看，農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)是極端貧困標(biāo)準(zhǔn)，低收入標(biāo)準(zhǔn)則是一條較高的貧困標(biāo)準(zhǔn)。國家統(tǒng)計(jì)局沒有正式公布全國城市貧困標(biāo)準(zhǔn)。1.農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。中國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)在1985年、1990年、1994年、1997年由國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)根據(jù)全國農(nóng)村住戶調(diào)查分戶資料測定。其他年份則使用農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行更新。中