第七章 城市基礎(chǔ)設(shè)施(城市經(jīng)濟(jì)學(xué)-徐航)

主要內(nèi)容城市基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)成與特點(diǎn)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式與規(guī)模我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀與問題城市基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)化城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類在經(jīng)濟(jì)學(xué)中基礎(chǔ)設(shè)施一般指那些為社會生產(chǎn)提供一般條件和服務(wù)的部門和行業(yè)。“城市基礎(chǔ)設(shè)施”則是限定了空間適用范圍的“基礎(chǔ)設(shè)施”。根據(jù)不同目的，城市基礎(chǔ)設(shè)施可以從多重角度進(jìn)行分類。本章從系統(tǒng)論角度、城市管理角度和市場化程度對其進(jìn)行分類。從系統(tǒng)論角度，可以把狹義的城市基礎(chǔ)設(shè)施分為6個大的系統(tǒng)。具體內(nèi)容為：1城市供水和排水系統(tǒng)2城市能源系統(tǒng)3城市交通系統(tǒng)4城市通訊系統(tǒng)5城市環(huán)境系統(tǒng)6城市防災(zāi)系統(tǒng)以上6個系統(tǒng)及其分系統(tǒng)既各成一體、相對獨(dú)立，又緊密配合、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，共同構(gòu)成了城市基礎(chǔ)設(shè)施的大系統(tǒng)。從城市管理角度分類：按照政府對基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)控制程度及其客觀屬性來分，還可以把城市基礎(chǔ)設(shè)施劃分為壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施和非壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施兩類。壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施是指決定國計民生、影響重大、因客觀或其他社會經(jīng)濟(jì)原因形成的在生產(chǎn)和生活中不能替代、不可缺少的城市基礎(chǔ)設(shè)施。這類城市基礎(chǔ)設(shè)施必須由城市政府控制其所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)可以按市場規(guī)律放開，但對其產(chǎn)品和服務(wù)的價格或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還是要進(jìn)行必要的合法干預(yù)，如城市供水、供電、有線通訊、對外交通、防災(zāi)設(shè)施等。非壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施是相對于壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施而言，其基礎(chǔ)地位雖然重要，但可以通過多元化經(jīng)營、競爭來降低成本，實(shí)現(xiàn)自然資源和社會資源的合理配置，如城市燃?xì)?、供熱、園林、綠化、環(huán)境衛(wèi)生等設(shè)施。按照投資及其經(jīng)營權(quán)的市場化程度分類按照投資及其經(jīng)營權(quán)的市場化程度來劃分，可以把城市基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施和非完全經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施兩類。經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施可以通過國家的立法作保證，以經(jīng)營權(quán)的市場化為手段，采取投資、融資、建設(shè)、合理定價，實(shí)現(xiàn)建設(shè)、經(jīng)營、發(fā)展的良性循環(huán)。非完全經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施是那些公益性極強(qiáng)、難以明確具體服務(wù)對象。以達(dá)到社會和環(huán)境效益為主要目的的基礎(chǔ)設(shè)施，必須由政府財政投資及補(bǔ)貼來維持經(jīng)營和發(fā)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要特點(diǎn)城市發(fā)展的先決性條件。系統(tǒng)的整體性。城市基礎(chǔ)設(shè)施是作為一個整體的系統(tǒng)來提供其特殊的產(chǎn)品和服務(wù)的，它涉及兩大產(chǎn)業(yè)的幾十個行業(yè)，是一個綜合性極強(qiáng)的大系統(tǒng)。建設(shè)上的超前性。公共物品的地方性。城市發(fā)展的先決條件。首先，任何現(xiàn)代城市建設(shè)都是從“七通一平”的城市基礎(chǔ)設(shè)施開始的；并且，城市基礎(chǔ)設(shè)施的布局決定著城市上部建筑的基本布局；城市基礎(chǔ)設(shè)施的空間地域規(guī)模，決定了整個城市的空間地域規(guī)模和發(fā)展?jié)摿?；城市基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量及其功能和效率是制約城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的直接因素；總之，城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是現(xiàn)代城市的物質(zhì)表現(xiàn)和承載體。這種無可替代的“硬件”是城市生產(chǎn)和居民生活的先決性條件。系統(tǒng)的整體性。城市基礎(chǔ)設(shè)施是作為一個整體的系統(tǒng)來提供其特殊的產(chǎn)品和服務(wù)的，它涉及兩大產(chǎn)業(yè)的幾十個行業(yè)，是一個綜合性極強(qiáng)的大系統(tǒng)。具體體現(xiàn)在兩個方面：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)能力是由各個子系統(tǒng)綜合形成的，缺一不可。二是從城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能發(fā)揮和效率提高上看，它不僅要與城市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保持同步，也要在自身內(nèi)部的各個子系統(tǒng)之間保持合理的協(xié)調(diào)比例關(guān)系。建設(shè)上的超前性。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施對于城市生產(chǎn)和生活的物質(zhì)承載與支撐地位和作用，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相互時序關(guān)系上，要求城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保持適當(dāng)?shù)某靶?。所謂超前性，是指城市基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)在時序安排上，領(lǐng)先于城市經(jīng)濟(jì)活動主體設(shè)施的建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的整體性和超前性，決定了它的發(fā)展是一種階段式的跳躍性發(fā)展，呈現(xiàn)出臺階狀而不是平滑的發(fā)展曲線。公共物品的地方性。城市基礎(chǔ)設(shè)施是面向城市的所有居民和經(jīng)濟(jì)活動單位提供社會化服務(wù)的部門，是一個公共的開放系統(tǒng)，因此，絕大多數(shù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施所提供的服務(wù)和產(chǎn)品具有十分明顯的公共物品特征，即“共享”和“非排他性”。但是，與一般的公共物品相比，城市基礎(chǔ)設(shè)施還具有地方公共物品特性，即有地域的限制。城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理特點(diǎn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理機(jī)構(gòu)。與城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類相對應(yīng)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)分為綜合管理機(jī)構(gòu)、專業(yè)管理機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)四大類。具體職能如下：1綜合管理機(jī)構(gòu)。綜合管理機(jī)構(gòu)如城市建設(shè)委員會或規(guī)劃建設(shè)委員會。綜合管理機(jī)構(gòu)可代表城市政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行有效、統(tǒng)一的宏觀管理。2專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。它是根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)性質(zhì)和功能特點(diǎn)而從事專門系統(tǒng)的管理的機(jī)構(gòu)即專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。3協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。它是指城市政府為了協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理和城市其他各項(xiàng)事業(yè)管理的關(guān)系，達(dá)到城市管理的綜合效益而設(shè)置的跨部門、跨專業(yè)、跨領(lǐng)域的委員會，如城市的交通管理委員會等。4臨時機(jī)構(gòu)。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施管理涉及動態(tài)因素很多，特別是我國城市與城市管理正處于發(fā)展完善階段，難免面臨一些重要的新出現(xiàn)的或突擊性的任務(wù)。這些任務(wù)依靠常設(shè)機(jī)構(gòu)往往難以高效完成，因此，城市政府需要設(shè)置一些臨時機(jī)構(gòu)。以上各類政府主管部門對城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1制定行業(yè)的發(fā)展方針、政策、規(guī)劃、規(guī)章、強(qiáng)制性產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，并監(jiān)督其實(shí)施。2實(shí)施市場管理。3與有關(guān)部門協(xié)同監(jiān)督和實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的價格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的管理。4對于具有直接經(jīng)濟(jì)收益的設(shè)施，著重培養(yǎng)市場機(jī)制的形成，促進(jìn)建立一種以市場投入為主導(dǎo)的建設(shè)、經(jīng)營新機(jī)制。5對沒有直接經(jīng)濟(jì)收益或直接經(jīng)濟(jì)收益很少的設(shè)施，應(yīng)采取招標(biāo)等市場競爭方式選擇勝任、高效的企業(yè)來承擔(dān)，并按合同辦事。城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理特點(diǎn)。1應(yīng)該根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施部門和單位在公益性方面同市場化程度上的區(qū)別，實(shí)行不同類型的經(jīng)營管理模式。2根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理模式的不同，應(yīng)該實(shí)行不同的定價制度。城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式是指城市為實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)所確定的基礎(chǔ)設(shè)施與直接生產(chǎn)部門的投資優(yōu)先次序和投資比例上的戰(zhàn)略籌劃與安排。如何處理好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與直接生產(chǎn)部門發(fā)展的順序，代表性理論有：一是羅森斯坦－羅丹主張的“大推進(jìn)”式的“優(yōu)先發(fā)展”論，認(rèn)為發(fā)展中國家要迅速改變經(jīng)濟(jì)落后面貌，必須在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，集中精力，一次性投入大量資金優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是赫希曼提出的“壓力論”，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身要保持較強(qiáng)的能動力量，產(chǎn)業(yè)建設(shè)應(yīng)實(shí)行不平衡增長戰(zhàn)略，集中資金優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門，利用直接生產(chǎn)部門先行發(fā)展所增加的收入及其所形成的“瓶頸”壓力，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而誘致基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。與上述理論相對應(yīng)，從實(shí)踐上看，在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要有如下幾種發(fā)展類型：1超前型，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對于直接生產(chǎn)活動超前一個時期。英國等西歐發(fā)達(dá)國家大體屬于這一類；2同步型，即基礎(chǔ)設(shè)施與生產(chǎn)消費(fèi)引起的需要相適應(yīng)，直接生產(chǎn)部門與基礎(chǔ)設(shè)施的形成和擴(kuò)大同步發(fā)展。美國、加拿大、瑞典等國屬于這一類；3滯后型，即基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展落后于直接生產(chǎn)部門。這是20世紀(jì)50年代以來具有代表性的發(fā)展類型，前蘇聯(lián)、東歐以及大多數(shù)發(fā)展中國家以往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，均屬于這種類型?；A(chǔ)設(shè)施的不同發(fā)展模式比較：發(fā)展類型代表國家基本特點(diǎn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響投資效果經(jīng)濟(jì)效果綜合分析超前型英國等西歐發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展超過直接生產(chǎn)活動一個時期的需要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差較好一般同步型美國基礎(chǔ)設(shè)施于直接生產(chǎn)活動同步發(fā)展與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展較好較好較好滯后型前蘇聯(lián)、東歐、中國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展落后于直接生產(chǎn)活動一個時期的需要阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好較差較差城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模有關(guān)國家就基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)增長的影響做了大量的實(shí)證研究，這些研究表明：“基礎(chǔ)設(shè)施即便不能稱為牽動經(jīng)濟(jì)活動的火車頭，也是促進(jìn)其發(fā)展的車輪?！?公共資本總支出與總產(chǎn)出關(guān)系的研究基礎(chǔ)設(shè)施的總支出與總產(chǎn)出之間有一個較為明確的彈性系數(shù)，如表所示：樣本彈性對收益率的影響所測算的基礎(chǔ)設(shè)施美國0.3960非軍用公共資本美國0.3460非軍用公共資本美國48個州00公共資本美國5個大城市0.08－公共資本日本各地區(qū)0.2096工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施法國各地區(qū)0.0812公共資本中國臺灣省0.2477交通運(yùn)箱、供水和通信韓國0.1951交通運(yùn)輸、供水和通信以色列0.13－0.4454－70交通運(yùn)輸、供水、電力和衛(wèi)生設(shè)施墨西哥0.055－7電力、電信與交通運(yùn)輸多個OECD國家0.0719交通運(yùn)輸多個發(fā)展中國家0.0795交通運(yùn)輸多個OECD國家和多個發(fā)展中國家0.01－0.16－基礎(chǔ)設(shè)施資本存量多個發(fā)展中國家0.1663交通運(yùn)輸和通信2關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施物質(zhì)資本存量與總產(chǎn)出關(guān)系的研究坎寧（Canning)和費(fèi)依(Fay)在1993年使用基礎(chǔ)設(shè)施存量的物質(zhì)估計方法，解釋了104各國家的經(jīng)濟(jì)增長。結(jié)論是，交通運(yùn)輸和電信基礎(chǔ)設(shè)施對增長率均有較大影響。在隨后的研究中，坎寧和費(fèi)依擴(kuò)張了來自同樣數(shù)據(jù)資料的分析。結(jié)論是，基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)被看作生產(chǎn)要素，而是經(jīng)濟(jì)高速增長的條件，基礎(chǔ)設(shè)施的作用主要在于促進(jìn)全要素生產(chǎn)率的增長。3關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施與部門產(chǎn)出的研究研究人員研究了印度13個邦中85個區(qū)的歷史資料后發(fā)現(xiàn)，降低運(yùn)輸成本有助于農(nóng)民更多地進(jìn)入市場；現(xiàn)代灌溉方式大大提高了農(nóng)作物的收成等等。4關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長差異的研究羅姆(Romer)和盧卡斯(Lucas)的研究表明，生產(chǎn)率增長的地區(qū)差異與公共基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)差異是相關(guān)的。福克斯(Fox）和默里(Murray)所進(jìn)行的研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施在吸引私人資本投資方面具有非常重要的作用。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀我國城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展階段

以改革開放為界，經(jīng)歷了兩個不同的發(fā)展階段。在改革開放前，城市建設(shè)和發(fā)展是“先生產(chǎn)，后生活”。在改革開放后的前10年，城市基礎(chǔ)雖然落后，但由于百廢待興，所以還不是主要矛盾；進(jìn)入90年代，由于城市生產(chǎn)和生活迅速發(fā)展和提高，基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況日益突出，成為城市發(fā)展的主要矛盾，因此城市開始越來越重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照基礎(chǔ)設(shè)施的投資渠道和資金籌集劃分，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分為以下四個階段：1單純依靠財政投資階段2財政投資和行政收費(fèi)并行階段3以財政投資為主，實(shí)物投資為輔的階段4開辟多元化的資金籌集渠道階段城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀經(jīng)過50多年的投資建設(shè)，特別是改革開放一來的加速建設(shè)，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的情況得到很大發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下各個方面1電力和能源供應(yīng)2城市道路和公共交通3通訊事業(yè)4供水和排水5環(huán)境治理6城市綠化7城市衛(wèi)生城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的突出問題城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的突出問題重要有：

1城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求不適應(yīng)2城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、布局、質(zhì)量不合理

3系統(tǒng)發(fā)展不平衡

4城市基礎(chǔ)設(shè)施管理比較混亂，產(chǎn)業(yè)化程度低5地區(qū)之間、城市之間發(fā)展不平衡6建設(shè)資金不足，投資渠道有待拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)在目前階段，中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正面臨這以下各種挑戰(zhàn)：

1人口城市化挑戰(zhàn)

2經(jīng)濟(jì)市場化挑戰(zhàn)

3城市現(xiàn)代化挑戰(zhàn)

4國際化及其挑戰(zhàn)

5科技進(jìn)步與知識經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)

6生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的理論依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)市場化的過程。把市場機(jī)制引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中的理論依據(jù)源于人們對基礎(chǔ)設(shè)施自然壟斷性的重新認(rèn)識。當(dāng)自然壟斷性較弱時，基礎(chǔ)設(shè)施兼有公共消費(fèi)和個人消費(fèi)的特性，處于純公共產(chǎn)品和純個人產(chǎn)品之間的過渡狀態(tài)。具有很強(qiáng)的混合產(chǎn)品的性質(zhì)，可理解為準(zhǔn)公共物品。城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化對城市經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)化能夠利用市場競爭機(jī)制，優(yōu)先解決阻礙城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題。城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)化能夠減輕城市政府的財政壓力，分擔(dān)國家和城市政府的投資風(fēng)險。城市建設(shè)產(chǎn)業(yè)化可以有效培育城市建設(shè)市場的競爭性，促進(jìn)城市競爭力的提高。城市建設(shè)產(chǎn)