PPP模式的理論政策分析與實際操作思路(1603)更新

股份公司基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)部2011年7月PPP模式的理論政策分析與實際操作思路宏觀經(jīng)濟背景一PPP模式的概念與特征二目錄PPP模式的政策分析三機遇與挑戰(zhàn)五運作模式與典型案例四宏觀背景(國內(nèi))中國經(jīng)濟開始向新常態(tài)過渡，基礎(chǔ)設(shè)施投資仍保持較快增長2015年，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增速有所企穩(wěn)，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長較快。2015年，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）額為55.16萬億元，增長10%，受房地產(chǎn)開發(fā)完成額增速放緩?fù)侠?，比去年同比增幅下降約5.7個百分點；第三產(chǎn)業(yè)中，基礎(chǔ)設(shè)施投資(不含電力)10.13萬億元，同比增長17.2%，同比增長回落4.3個百分點，增速高于全部投資7.2個百分點。施工和新開工項目增長明顯放緩。2015年，施工項目計劃總投資101.92萬元，同比增長4.3%，增速比2014年回落6.8個百分點；新開工項目計劃總投資40.81萬億元，同比增長5.5%，增速比2014年回落8.1個百分點?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)已當(dāng)仁不讓地成為中國經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的有力支撐，但經(jīng)濟持續(xù)下行給基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)帶來極大的壓力；新常態(tài)下，投資，特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資將對經(jīng)濟發(fā)展起到關(guān)鍵性的拉動作用。房地產(chǎn)投資逐步下滑，初步判斷，在未來一段時期內(nèi)仍將保持疲軟態(tài)勢。部分行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，制造業(yè)投資增長速度也大幅度下降；應(yīng)對經(jīng)濟下行態(tài)勢以及經(jīng)濟危機的普遍做法是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，對沖房地產(chǎn)與制造業(yè)的下滑；伴隨著我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將迎來良好的發(fā)展機遇期：1.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略催生巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求；2.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級要求加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)恰恰是覆蓋服務(wù)業(yè)所有領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)；3.基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)投資受益產(chǎn)業(yè)多，對經(jīng)濟拉動作用明顯；4.公路、鐵路、軌道交通、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，雖然投資回報周期長，但是潛在的投資回報率較高，具有長期投資價值。宏觀背景(國內(nèi))中國地方政府債務(wù)雖然局部存在問題，但風(fēng)險總體可控。償債壓力（從高到低）：重慶、貴州、云南、陜西、山西、河北、湖南、湖北、北京、上海、天津、吉林、甘肅、青海。區(qū)域分布：東部占47.5%；西部占28.7%；中部占23.6%；償還責(zé)任占比：省級34.2%，市級66.4%，縣級78.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)84.2%，層級越下，債務(wù)償還對財力需求越大；債務(wù)資金投向：東部市政建設(shè)，西部交通運輸設(shè)施；隨著經(jīng)濟增速下滑、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、房地產(chǎn)市場轉(zhuǎn)折，地方政府還債空間還會被進(jìn)一步壓縮。政府集中出臺了一系列政策、文件，規(guī)范地方政府融資行為，大力推廣PPP模式，對基礎(chǔ)設(shè)施投融資產(chǎn)生了重大影響。宏觀背景(國內(nèi))“一帶一路”戰(zhàn)略“一帶一路”戰(zhàn)略為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來重要契機；2013年9月和10月，中國國家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議；2014年底中國出資400億美元設(shè)立絲路基金；2014年10月，《籌備亞投行備忘錄》簽署，截至2015年4月15日，亞投行的意向創(chuàng)始成員國達(dá)57家；一帶一路愿景與行動文件指出：基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。在尊重相關(guān)國家主權(quán)和安全關(guān)切的基礎(chǔ)上，沿線國家宜加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的對接，共同推進(jìn)國際骨干通道建設(shè)，逐步形成連接亞洲各次區(qū)域以及亞歐非之間的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；2015年3月，《西安建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶(新起點)戰(zhàn)略規(guī)劃》發(fā)布，啟動了第一批60個絲綢之路經(jīng)濟帶的重點項目，總投資達(dá)1155億元，其它規(guī)劃圈定重點涉及省份也陸續(xù)公布一帶一路項目清單，大多集中于基礎(chǔ)設(shè)施項目和各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)；宏觀背景(國際)概念與特征PPP模式的基本概念Public-Private-Partnership，政府與社會資本合作；廣義概念：社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資與運營。（《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，國發(fā)〔2014〕43號）；狹義概念：PPP是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系（《發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，發(fā)改投資[2014]2724號）；PPP與特許經(jīng)營的關(guān)系；PPP的概念和內(nèi)涵比特許經(jīng)營更加寬泛；特許經(jīng)營應(yīng)用范圍清晰，便于理解且符合國際慣例；概念與特征PPP模式的重要特征合作伙伴關(guān)系：

PPP項目最基本的特征，強調(diào)政府部門與社會資本是處于平等的地位的契約關(guān)系，而不是傳統(tǒng)意義上的管理與被管理關(guān)系；風(fēng)險共擔(dān)：按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，在政府與社會資本之間合理分配；激勵相容：以有效的激勵約束機制為核心，以收益分配和績效考核制度為手段，在控制社會資本超額利潤的同時最大限度調(diào)動社會資本參與PPP的積極性；“物有所值”（Value-for-Money）：與傳統(tǒng)模式相比，采用PPP能夠增加公共服務(wù)供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、降低運營成本。全生命周期：政府要全面參與PPP項目全過程，對公共服務(wù)的質(zhì)量和價格進(jìn)行全過程監(jiān)管，確保實現(xiàn)公共利益最大化。政策分析發(fā)布單位文件名稱國務(wù)院國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2014〕60號）財政部財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）財政部《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕112號）財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（實行）的通知》（財金〔2014〕113號）財政部《關(guān)于印發(fā)<地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法>的通知》（財預(yù)〔2014〕351號）關(guān)于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知（財庫〔2014〕214號）發(fā)布單位文件名稱財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知（財庫〔2014〕215號）關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金〔2014〕156號）《PPP項目合同指南（試行）》關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知（財金〔2015〕21號）關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知（財金〔2015〕57號）《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166號）發(fā)改委國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新企業(yè)債券融資方式扎實推進(jìn)棚戶區(qū)改造建設(shè)有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦財金〔2014〕1047號）國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項目的通知（發(fā)改基礎(chǔ)[2014]981號）國家發(fā)展改革委國家開發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知（發(fā)改投資〔2015〕445號）多部門《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)展改革委2015年第25號令）政策分析發(fā)布單位文件名稱國辦國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)〔2014〕27號）國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)〔2015〕61號）國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)〔2015〕75號）財政部關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知（財建[2014]

838號）關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知（財建[2014]839號）住建部關(guān)于印發(fā)《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》的通知（建城[2015]70號）《海綿城市技術(shù)指南》（2014年10月22日隨建城函〔2015〕275號發(fā)布）《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法》（2015年7月10日隨建辦城函〔2015〕635號發(fā)布）發(fā)改委、住建部國家發(fā)展改革委住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見（發(fā)改價格[2015]2754號）政策分析地下綜合管廊及海綿城市相關(guān)法規(guī)、政策《預(yù)算法》修正案，國發(fā)〔2014〕43號文及45號文經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府的預(yù)算中必須的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券的方式舉借用于公益性資本支出的債務(wù)，除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。鼓勵通過政府購買服務(wù)的方式緩解地方政府的償債壓力，增加國家治理能力；賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制；對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪头诸惞芾恚粐?yán)格限定政府舉債程序和資金用途；建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及化解機制；建立考核問責(zé)機制，地方政府“非法”舉債將給地方官員帶來較高的政治風(fēng)險。政策分析財金〔2014〕113號文規(guī)定政府可以指定有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作；（實施主體范圍要窄要發(fā)改投資〔2014〕2724號文的規(guī)定：相關(guān)行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司和其他相關(guān)機構(gòu)均可作為實施機構(gòu)）；社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)；列舉了幾類常見的PPP運作方式：委托管理（P&M），管理合同（MC），建設(shè)-運營-移交（BOT），建設(shè)-擁有-運營（BOO），轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT），改建-運營-移交（ROT），建設(shè)-運營-擁有-移交（BOOT）,建設(shè)-移交-運營（BTO）政策分析發(fā)改投資〔2014〕2724號文規(guī)定PPP模式包括特許經(jīng)營、股權(quán)合作、政府購買服務(wù)等多種形式；規(guī)定政府可以授權(quán)相應(yīng)行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)作為項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施及合作期滿移交等工作；根據(jù)項目收費基礎(chǔ)的不同，將PPP項目分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三類，并給出了每一類項目適益采用的運作方式，如經(jīng)營性項目適宜采用BOT，BOOT等模式；準(zhǔn)經(jīng)營類項目適宜采用在政府補貼或投資參股的基礎(chǔ)上采用BOT或BOO等模式；對于非經(jīng)營類項目可通過政府購買服務(wù)，采用BOO，委托經(jīng)營等模式。政策分析財金〔2014〕156號，附件為《PPP項目合同指南（試行）》《PPP項目合同指南》（以下簡稱：合同指南）為目前咨詢機構(gòu)參考較多的PPP項目示范文本，雖不具有法律效力，但具有很強的指導(dǎo)意義；《合同指南》介紹了PPP項目合同體系，說明了各主要參與方在PPP項目中的角色及訂立相關(guān)合同的目的，闡述了PPP項目合同的主要內(nèi)容和核心條款以及權(quán)利義務(wù)安排，并指出PPP項目合同（特許經(jīng)營協(xié)議）是整個合同體系的基礎(chǔ)和核心；合同指南提到社會資本在作為投資人的同時，還可參與項目的建設(shè)、運營、原料供應(yīng)等工作，為被選定為社會投資人中的建筑商直接獲得項目建設(shè)的施工總承包權(quán)提供了一定的依據(jù)；（兩招并一招）合同指南中規(guī)定：“政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%，且不具有實際控制力及管理權(quán)”。政策分析財金〔2015〕21號《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》“指引”第二十五條規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布?！?，抑制了地方盲目推廣PPP項目的沖動，促使政府更有效地利用財政資金，優(yōu)先發(fā)展時間緊迫、質(zhì)量較高的PPP項目；“指引”第二十八條明確：“‘通過論證’且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！?降低了PPP項目的回款風(fēng)險。項目運作時，需隨時關(guān)注當(dāng)?shù)豍PP項目目錄，信息及政府支出責(zé)任，確保政府支付義務(wù)在財政承受能力范圍之內(nèi)；政策分析《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》PPP領(lǐng)域“基本法”；《辦法》共包括8章60條，對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的適用范圍、實施程序、政策支持等作了較為全面詳細(xì)的規(guī)定。主要內(nèi)容包括以下5個方面：一是確定適用領(lǐng)域；二是明確適用范圍；三是健全政策措施；四是強化融資支持；五是嚴(yán)格履約監(jiān)督；禁止政府向社會資本承諾固定回報。《辦法》第二十一條規(guī)定：“政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的財政補貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。”政策分析財金〔2015〕57號《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》對PPP示范提出了明確要求；通知要求：“確保示范項目實施質(zhì)量。······嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目?！币髮τ谑痉俄椖浚蜕鐣Y本合作期限原則上不低于10年；明確示范項目需進(jìn)行物有所值評估和財政承受能力論證；政策分析發(fā)改投資〔2015〕445號《國家發(fā)展改革委國家開發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》加強信貸規(guī)模的統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障PPP項目的融資需求；對符合條件的PPP項目，貸款期限最長可達(dá)30年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠；建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批；貫徹《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》關(guān)于“支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)”的要求，積極創(chuàng)新PPP項目的信貸服務(wù)。政策分析按照財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署，PPP綜合信息平臺項目庫于2月29日在財政部PPP中心網(wǎng)站（）首次公開，披露全國PPP項目信息。全國PPP項目信息由地方各級財政部門組織相關(guān)部門錄入，并經(jīng)審核通過后納入項目庫。本次公開的項目庫信息，主要包括入庫項目總數(shù)、投資總額和行業(yè)分布，庫中每個項目的名稱、所在地、實施內(nèi)容、投資額、合作年限、PPP運作方式、所處PPP操作階段、聯(lián)系方式等基本信息。截至2016年1月31日，按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》（財金[2105]166號）要求，經(jīng)各省級財政部門對全國上報的9,283個項目進(jìn)行審核，6,997個納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫，總投資需求81,322億元。政策分析PPP項目信息公開情況概覽項目庫按地域統(tǒng)計，貴州、山東、四川、河南、新疆居項目數(shù)前五名，合計4,243個，占入庫項目總數(shù)的60.6%；貴州、云南、河南、江蘇、遼寧居投資需求前五名，合計3.16萬億元，占入庫項目總投資需求的51.3%。按行業(yè)統(tǒng)計，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運輸、片區(qū)開發(fā)等四個行業(yè)項目數(shù)居前4名，合計4,034個，超過入庫項目總數(shù)的50%，其投資需求合計5.79萬億元，占入庫項目總投資需求的71.2%。按回報機制統(tǒng)計，使用者付費項目3,338個，投資需求3.4萬億元，分別占入庫項目總數(shù)和總投資需求的47.7%和42.3%；政府付費項目2,000個，投資需求1.8萬億元，分別占28.6%和21.9%；可行性缺口補助項目1,659個，投資需求2.9萬億元，分別占23.7%和35.8%。財政部發(fā)布的兩批示范項目已全部入庫。按照《PPP操作指南（試行）》確定的PPP項目全生命周期包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等五個階段，已進(jìn)入執(zhí)行階段的財政部示范項目66個，約占財政部示范項目總數(shù)的30%，處于采購階段的財政部示范項目38個，約占財政部示范項目總數(shù)的16%。政策分析PPP項目信息公開地區(qū)情況政策分析PPP項目信息公開地區(qū)情況政策分析PPP項目信息公開行業(yè)情況政策分析PPP項目信息公開行業(yè)情況政策分析PPP項目信息公開回報機制情況政策分析PPP項目信息公開回報機制情況政策分析PPP項目信息公開運作模式與典型案例基本運作模式委托運營（Operations&Maintenance，O&M，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。管理合同（ManagementContract，MC，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。建設(shè)-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT，“T”指移交運營使用權(quán)）,是指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。運作模式與典型案例基本運作模式建設(shè)-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。轉(zhuǎn)讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT，“T”指移交所有權(quán)及運營使用權(quán)），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負(fù)責(zé)運營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。建設(shè)-擁有-運營-移交（Build--Own-Operate-Transfer，BOOT，“T”指移交所有權(quán)及運營使用權(quán)）,可以看成BOT的變異模式，其在內(nèi)容和形式上與BOT沒有不同,僅在項目財產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系上強調(diào):項目設(shè)施建成后歸私人機構(gòu)所有。而在BOT中的特許經(jīng)營期內(nèi),私人機構(gòu)僅僅擁有經(jīng)營權(quán),或者說是種使用權(quán)，但對設(shè)施并不擁有所有權(quán)。城市軌道交通項目國外七大城市地鐵投融資結(jié)構(gòu)分析表主要模式概覽資料來源：張泓等，2007，《世界七大城市地鐵投融資實例分析及其借鑒》，《城市軌道交通研究》第10期。城市軌道交通項目國內(nèi)主要軌道交通投融資模式比較（按實施內(nèi)容劃分）商業(yè)模式A1（前期工程）A2（土建工程）B（機電、設(shè)備等投資）傳統(tǒng)模式（大部分城市軌道交通線路）政府出資政府出資，施工總承包政府出資建設(shè)，當(dāng)?shù)卣鶎俚罔F運營商運營輕資產(chǎn)PPP模式（北京地鐵4號線）政府出資政府出資，施工總承包PPPBT模式（深圳地鐵6號線）全投資BT或資本金B(yǎng)T當(dāng)?shù)卣鶎俚罔F運營商運營中資產(chǎn)PPP模式（鄭州地鐵3號線）政府出資或?qū)ι鐣顿Y人股權(quán)融資投融資+施工總承包，政府逐年收購?fù)两ㄙY產(chǎn)PPP重資產(chǎn)PPP模式（北京地鐵新機場線）政府出資PPP主要模式概覽國內(nèi)主要軌道交通投融資模式比較商業(yè)模式當(dāng)期財政支出壓力遠(yuǎn)期財政支出壓力項目融資難度傳統(tǒng)模式很大無依托政府出資，主要通過銀行貸款，融資難度小北京地鐵4號線較大較小主要由社會投資人進(jìn)行股權(quán)融資，其它通過銀行貸款，融資難度較小深圳地鐵6號線較大較小土建部分通過“全BT”或“資本金B(yǎng)T”進(jìn)行融資，在43號文發(fā)布之前政府可以提供信用背書的條件下，融資難度較小鄭州地鐵3號線較大較小若政府可以為土建資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓提供信用背書，則融資難度較小北京地鐵新機場線較小較大資本金投入大，時間長，股權(quán)融資難度較大主要模式概覽城市軌道交通項目國內(nèi)主要軌道交通運營模式比較商業(yè)模式運營商收入來源運營效率實現(xiàn)難度傳統(tǒng)模式當(dāng)?shù)氐罔F運營公司主要為財政補貼，少部分為票款收入運營效率較低小市場化模式（上市公司）從事軌道交通投資、建設(shè)、運營的大型上市公司（申通、港鐵等）票款收入、沿線土地開發(fā)及物業(yè)開發(fā)收益、多種經(jīng)營收入完全市場化運作，運營效率高需將優(yōu)質(zhì)線路、資產(chǎn)注入公司，公司永續(xù)經(jīng)營，目前成功案例不多PPP模式從事軌道交通投資、建設(shè)、運營及設(shè)備供應(yīng)商等社會投資人組建的特許公司票款收入、沿線土地開發(fā)及物業(yè)開發(fā)收益、多種經(jīng)營收入+政府補貼發(fā)揮社會投資人在各自領(lǐng)域的優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，風(fēng)險共擔(dān)，激勵相容，運營效率較高政府授予其特許經(jīng)營權(quán)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a貼，分擔(dān)部分風(fēng)險，具有較強的可行性主要模式概覽城市軌道交通項目項目基本情況某市軌道交通項目城市軌道交通項目線路全長約43km，總投資約275億元；工程按照建設(shè)內(nèi)容分為A1，A2和B三部分；A1部分為前期工程部分，投資約100億元，由當(dāng)?shù)爻峭豆矩?fù)責(zé)，占項目投資的約36%；A2主要為土建部分，投資約110億；B部分機電、設(shè)備相關(guān)投資，約65億元；B，C兩部分投資均由社會投資人負(fù)責(zé)，總計約175億元，占項目總投資的約64%。項目實施方案某市軌道交通項目城市軌道交通項目市交通委員會（以下簡稱“市交通委”）是該項目的實施機關(guān)；社會投資人確定后，該社會投資人和政府出資人共同成為該線路的特許經(jīng)營者，并組建特許經(jīng)營公司（以下簡稱“特許公司”），由市交通委代表市政府與其簽署特許協(xié)議；市交通委委托城投公司協(xié)助組織具體引資工作及后期實施工作；特許公司和城投公司共同委托軌道交通建設(shè)管理公司（以下簡稱“建管公司”）負(fù)責(zé)全線的設(shè)計工作、監(jiān)理工作以及工程總體籌劃與不同部分的接口工作；特許公司負(fù)責(zé)線路的運營管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外資產(chǎn)的更新改造和追加投資，并通過票款收入和財政補貼收回投資并獲得合理回報；特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將A2和B部分項目設(shè)施完好，無償移交給政府指定部門。商業(yè)模式某市軌道交通項目城市軌道交通項目融資方案某市軌道交通項目城市軌道交通項目融資總額：項目公司所需融資總額為175億，資本金比例暫定40%，即70億元；資本金籌措中建股份出資21億元，新線運營公司出資35億元；其它14億元由其它社會投資人共同承擔(dān)；其它資金籌措其它所需資金105億元以特許公司名義進(jìn)行融資，申請銀行長期貸款或發(fā)行債券；特許公司可以通過特許經(jīng)營票款收入以及政府可行性缺口補貼進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保，同時以特許公司所持有動產(chǎn)進(jìn)行抵押擔(dān)保，以上擔(dān)保基本可達(dá)到債權(quán)融資要求；因運營公司為特許公司實施控制人，故特許公司負(fù)債并入其財務(wù)報表；利潤分配與資產(chǎn)折舊（攤銷）城市軌道交通項目目前，項目收益的衡量指標(biāo)為總投資現(xiàn)金流內(nèi)部收益率（IRR），但特許公司股東獲得投資回報的合理方式只有通過對特許公司稅后利潤進(jìn)行分配，即以股利方式獲得。特許公司的損益情況直接影響公司股東在特許經(jīng)營期內(nèi)能否獲得合理的投資回報。固定資產(chǎn)折舊對公司盈利水平有極大影響，若將土建資產(chǎn)按特許經(jīng)營期30年計提折舊，特許公司將在相當(dāng)長的時間處于虧損狀態(tài)。為保證特許公司股東在整個項目周期內(nèi)的收益，同時提高特許公司后續(xù)融資能力，可以土建部分資產(chǎn)不計提折舊，或依照《城市軌道交通工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》按100年計提折舊，以保證特許公司的利潤分配，但在相應(yīng)資產(chǎn)無償移交后，應(yīng)計提資產(chǎn)減值損失。利潤分配與資產(chǎn)折舊（攤銷）城市軌道交通項目城市軌道交通工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)序號項目折舊年限序號項目折舊年限1隧道、地下站結(jié)構(gòu)1008屏蔽門152高架橋509自動售檢票103地下站裝修、房屋建筑3510防災(zāi)報警及環(huán)境監(jiān)控154軌道工程2511給排水及消防255供電工程2512通信信號156通風(fēng)空調(diào)2013車場維修設(shè)備157自動扶梯及電梯2014車輛30利潤分配與資產(chǎn)折舊（攤銷）城市軌道交通項目2008年8月7日，財政部印發(fā)了企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號（以下簡稱“2號解釋”），對企業(yè)采用BOT方式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行會計處理。2號解釋從BOT項目的認(rèn)定條件、建設(shè)期收入的確定、BOT項目資產(chǎn)的計量、經(jīng)營期收入的確認(rèn)等做出了規(guī)定，解決了我國BOT項目業(yè)務(wù)會計處理沒有依據(jù)的問題。BOT業(yè)務(wù)所建造的基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項目公司的固定資產(chǎn)，應(yīng)根據(jù)特許合同有關(guān)條款將其確認(rèn)為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)；若未來項目公司收入確定，則確認(rèn)為金融資產(chǎn)（長期應(yīng)收款），與BT項目的會計處理完全相同（適合某些公益性PPP項目的會計處理方法）；若未來項目公司收入不確定，則確認(rèn)為無形資產(chǎn)（當(dāng)前某些城市地下綜合管廊項目采用該種會計處理方法）；利潤分配與資產(chǎn)折舊（攤銷）城市軌道交通項目《城市軌道交通工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》與新會計準(zhǔn)則下BOT項目的會計處理之間存在沖突；現(xiàn)行會計處理方法對于項目公司的運營有不利影響；不利于考核經(jīng)營業(yè)績影響企業(yè)市場化融資制約企業(yè)可持續(xù)發(fā)展一種可行的改進(jìn)方案探討采用工作量法進(jìn)行資產(chǎn)折舊處理：資產(chǎn)折舊額=固定資產(chǎn)原值*（1-凈殘值率）*當(dāng)期價值量/預(yù)計總價值量，預(yù)計總價值量是指城軌運營(包括附屬資源經(jīng)營)和地鐵物業(yè)開發(fā)預(yù)計實現(xiàn)的收入總量(可視為“預(yù)計總工作量”);當(dāng)期價值量則為當(dāng)期實現(xiàn)的地鐵運營、附屬資源經(jīng)營和地鐵物業(yè)開發(fā)實際收入。利潤分配與資產(chǎn)折舊（攤銷）城市軌道交通項目非企業(yè)化運作條件下的城軌企業(yè)資產(chǎn)收益曲線企業(yè)化運作條件下的城軌企業(yè)資產(chǎn)收益曲線利潤分配與資產(chǎn)折舊（攤銷）城市軌道交通項目改進(jìn)的資產(chǎn)收益曲線“軌道+土地”一體化綜合開發(fā)促進(jìn)軌道交通站場及周邊功能設(shè)施用地布局協(xié)調(diào)；交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用；大幅提高軌道交通運輸能力和城市綜合服務(wù)功能；可為地鐵創(chuàng)造吸引客流量，提升運營期票款收入，形成軌道交通建設(shè)和城市功能區(qū)發(fā)展的良性互動機制；通過沿線土地收益反哺軌道交通的建設(shè)及運營，提高軌道交通建設(shè)項目的資金籌措能力和收益水平，實現(xiàn)軌道交通項目的可持續(xù)發(fā)展。城市軌道交通項目“軌道+土地”一體化綜合開發(fā)實施條件取得政府政策支持“軌道+土地”一體化綜合開發(fā)模式需市政府支持軌道交通站場實施土地綜合開發(fā)和土地儲備，具體由市政府相關(guān)部門綜合考慮城市功能區(qū)規(guī)劃布局、建設(shè)用地供給能力、市場容納能力、軌道建設(shè)投融資規(guī)模等因素，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，合理確定沿線綜合開發(fā)土地的范圍和開發(fā)規(guī)模，授權(quán)特許公司對城市軌道交通場站及周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)利用，原則上停車場、車輛段、站點和沿線兩側(cè)不小于500米范圍內(nèi)土地均納入綜合利用范圍。明確土地資源需求，調(diào)查沿線土地資源分布對地鐵沿線（包括各站點、車輛段、停車場及軌行區(qū)）兩側(cè)1000米范圍內(nèi)的用地進(jìn)行土地資源篩查，選取具備開發(fā)條件的潛力用地。城市軌道交通項目“軌道+土地”一體化綜合開發(fā)實施條件擬開發(fā)方式利用場站、軌道等軌道交通用地進(jìn)行地上、地下空間開發(fā)的用地，分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，符合《劃撥用地目錄》的，以劃撥方式供地；不符合《劃撥用地目錄》的，按協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)；其他綜合開發(fā)用地，采用協(xié)議出讓和帶條件“招、拍、掛”等方式供地，并將統(tǒng)一聯(lián)建的軌道交通場站、線路工程及相關(guān)規(guī)劃條件和軌道建設(shè)要求作為取得土地的前提條件城市軌道交通項目地下綜合管廊項目住建部會同有關(guān)部門和地方按照國務(wù)院的決策部署，將地下綜合管廊建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要著力點，積極開展了中央財政支持地下綜合管廊試點工作；《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》提出中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定3年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。入選的10個城市為：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、?？?、六盤水、白銀；計劃年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里（今年開工190公里），總投資351億元，其中中央財政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動社會投資約193億元。國家在加大財政投入的同時，將優(yōu)先通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設(shè)和運營管理。地下綜合管廊項目項目基本情況某市地下綜合管廊項目地下綜合管廊項目建設(shè)內(nèi)容：市城區(qū)范圍內(nèi)干線管廊18段，共45.6公里，主要纜溝5段，共6公里，合計51.6公里；同步建設(shè)兩個控制中心，中心城區(qū)控制中心占地約3000平方米；服務(wù)范圍71平方公里，服務(wù)人口約71萬。建設(shè)周期與投資：項目總投資35.5億元；計劃2015年10月正式開工建設(shè)，整個項目建設(shè)期24個月，其中建安工程費28億元；項目運營期30年。項目實施方案某市地下綜合管廊項目地下綜合管廊項目市授權(quán)市地下綜合管廊建設(shè)指揮部（以下簡稱“指揮部”）作為本項目的采購人，以競爭性磋商方式選擇一家社會投資人；由市城建局和地下管線管理處（下稱“市管線處”）代表市政府與中選的社會投資人通過簽署《地下綜合管廊PPP項目公司合資合同》，共同出資設(shè)立項目公司（SPV）；其中市管線處出資3億元，持股33.33%，社會出資6億元，持股66.67%。除中央財政補貼（9億元，以投資補助的形式注入項目公司）和項目公司的股本金（9億元）之外，其它資金以債權(quán)融資解決。項目實施方案某市地下綜合管廊項目地下綜合管廊項目市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會代表市政府與項目公司簽署《地下綜合管廊PPP項目協(xié)議》和《地下綜合管廊特許經(jīng)營協(xié)議》，授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，由項目公司負(fù)責(zé)該市地下綜合管廊項目的投融資、建設(shè)以及維護(hù)和運營。項目公司通過經(jīng)營本項目獲得管線入廊費、日常維護(hù)費、政府支付的項目可行性缺口補貼、經(jīng)營性收入等方式收回投資并取得合理回報。項目公司的特許經(jīng)營期暫定為三十年。特許經(jīng)營期滿后，項目公司應(yīng)將項目設(shè)施完好、無償移交給市政府或其指定的接收機構(gòu)。商業(yè)模式某市地下綜合管廊項目地下綜合管廊項目利潤分配與資產(chǎn)折舊（攤銷）某市地下綜合管廊項目地下綜合管廊項目運營期內(nèi)項目公司利潤分配：每年稅后利潤按10%提取法定盈余公積后，當(dāng)年按股權(quán)比例進(jìn)行分配。運營期滿項目公司財產(chǎn)分配：運營期滿，項目公司按公司法的規(guī)定進(jìn)行清算解散，清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照股權(quán)比例進(jìn)行分配。項目總投資減去中央財政補貼9億元，共26.5億元按30年計提攤銷。項目公司財務(wù)情況某市地下綜合管廊項目地下綜合管廊項目項目公司財務(wù)情況某市地下綜合管廊項目地下綜合管廊項目項目公司財務(wù)情況某市地下綜合管廊項目地下綜合管廊項目項目概況某市公益性市政道路項目市政及公路項目項目總投資40.77億元，分為4個子項目；每個子項目建設(shè)期2年，運營期5年，4個子項目分4年分期、分批建設(shè)，整個項目特許經(jīng)營期10年；12345678910項目1建設(shè)期運營期項目2建設(shè)期運營期項目3建設(shè)期運營期項目4建設(shè)期運營期實施方案某市公益性市政道路項目市政及公路項目項目采用政府付費的形式；以政府付費的形式分項目在運營期內(nèi)分五年等額支付，支付總額為每個項目的建設(shè)投資；子項目建設(shè)期利息在其運營期第一次付費時一次支付；運營期內(nèi)每期應(yīng)支付的財務(wù)費用同當(dāng)期應(yīng)支付的財政補貼一并支付。政府將應(yīng)付費目列入政府中長期財政規(guī)劃，并取得縣人大審批通過，并且鎖定若干畝經(jīng)營性土地的出資讓收益用作本項目付費的定向保障；地方2A級以上公司為政府付費提供擔(dān)保商業(yè)模式某市公益性市政道路項目市政及公路項目運作模式某高速公路項目市政及公路項目FCP+PPP項目采取“投資+施工”一次性招標(biāo)。社會投資者中標(biāo)后，出資20億元社會資本金并獲得合計73.7億元的施工工程。其中，16億元采取FCP模式，作為階段性持股，獲取固定投資回報，由市政府指定的平臺公司按約定計劃回購。4億元采取PPP模式，作為長期股權(quán)投資，按照“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”原則，通過項目運營收益分紅獲得投資回報。運作模式某高速公路項目市政及公路項目海綿城市（住建部：《海綿城市技術(shù)指南》，2014/10/22）海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知（財建〔2014〕838號）中央財政對海綿城市建設(shè)試點給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%；試點城市由省級財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利部門聯(lián)合申報。試點城市應(yīng)將城市建設(shè)成具有吸水、蓄水、凈水和釋水功能的海綿體，提高城市防洪排澇減災(zāi)能力；采取競爭性評審方式選擇試點城市；對試點工作開展績效評價。市政及公路項目海綿城市海綿城市第一批試點城市名單遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)；住建部發(fā)文批準(zhǔn)三亞作為城市“雙修”、海綿城市和地下綜合管廊的試點城市。一系列支持性文件《海綿城市技術(shù)指南》（2014年10月22日隨建城函〔2015〕275號發(fā)布）《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法》（2015年7月10日隨建辦城函〔2015〕635號發(fā)布）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號，2015年10月11日發(fā)布）市政及公路項目海綿城市《企業(yè)財務(wù)通則》第二十條企業(yè)取得的各類財政資金，區(qū)分以下情況處理：

（一）屬于國家直接投資、資本注入的，按照國家有關(guān)規(guī)定增加國家資本或者國有資本公積。

（二）屬于投資補助的，增加資本公積或者實收資本。國家撥款時對權(quán)屬有規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行；沒有規(guī)定的，由全體投資者共同享有。

（三）屬于貸款貼息、專項經(jīng)費補助的，作為企業(yè)收益處理。

（四）屬于政府轉(zhuǎn)貸、償還性資助的，作為企業(yè)負(fù)債管理。

（五）屬于彌補虧損、救助損失或者其他用途的，作為企業(yè)收益處理。財政補貼的會計處理第1、2兩項屬于國家投資性質(zhì)，即政府的資本性投入，應(yīng)增加企業(yè)權(quán)益。兩類資金的區(qū)別在于是否由國家獨享該權(quán)益。對國家直接注入企業(yè)的如基本建設(shè)投資、國債項目資金，屬于國家對重點項目的資助，主要由國家進(jìn)行投資掌控，故國家常以投資者身份直接對企業(yè)進(jìn)行資本性投入，因此，應(yīng)當(dāng)增加國家資本，對于超過注冊資本的金額則增加國有資本公積（國家獨享）；對屬于投資補助的財政資金，如公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施投資項目補助、推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的投資項目補助等，是對企業(yè)原股東投入資本的補助，增加實收資本或資本公積（通常是資本公積），由全體投資者共同享有，大部分時候國家不以投資者身份出現(xiàn)，而是為了貫徹宏觀經(jīng)濟政策或?qū)崿F(xiàn)調(diào)控目標(biāo)，給予企業(yè)具有導(dǎo)向性的資金，企業(yè)收到這類資金最終應(yīng)增加資本公積；如果撥款時對形成的資本做出了明確的權(quán)屬規(guī)定，則按其規(guī)定執(zhí)行。財政補貼的會計處理政府給予的項目發(fā)展建設(shè)專項資金補助首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目內(nèi)容確定是否屬于不征稅收入，如果屬于，需要計入專項應(yīng)付款科目，如果不屬于，則應(yīng)當(dāng)計入營業(yè)外收入進(jìn)行處理。1、項目按照性質(zhì)屬于預(yù)算內(nèi)的補助屬于不征稅收入，計入專項應(yīng)付款，企業(yè)在收到補貼時：借：銀行存款貸：專項應(yīng)付款--XX項目發(fā)生項目建設(shè)支付時：借：專項應(yīng)付款--XX項目（可以直接完工驗收的：固定資產(chǎn)/無形資產(chǎn)等）貸：銀行存款/庫存現(xiàn)金項目完工時：借：固定資產(chǎn)/無形資產(chǎn)