新形勢下政府融資平臺公司融資模式的思考

新形勢下政府融資平臺公司融資模式的思考新形勢下政府融資平臺公司融資模式的思考

城市化建設是衡量一個城市物質(zhì)生產(chǎn)和居民生活水平的規(guī)范之一，為了改善城市整體形象，各地政府對城市建設的資金投入在所不惜，但卻存在財力缺乏，融資難度大，資金使用效果不好的種種現(xiàn)象。地方政府融資平臺正是在這種形勢下應運而生，通過對城市土地、根底設施、城市特許經(jīng)營權(quán)的整合，為各地公共根底設施的建設與完善籌集資金，并且為保持城市經(jīng)濟平穩(wěn)開展起到了舉足輕重的作用。但自2022年來，國家宏觀調(diào)控力度不斷增大，各大金融機構(gòu)不同程度上收緊對融資平臺的貸款規(guī)模，在這種新形式下，融資平臺公司就必需在融資模式、融資渠道、融資理論等多方面進行創(chuàng)新以解決城市建設資金需求的問題。

一、政府融資平臺公司的融資作用及現(xiàn)狀

十余年來，政府融資平臺公司利用自身的政府背景及信用優(yōu)勢，通過創(chuàng)新投融資管理模式，加大投融資工作力度，加強工程管控模式，實現(xiàn)資金的最優(yōu)價值，為城市建設提供了源源不斷的資金。政府融資平臺公司的開展，有效地緩解了地方政府的財政及市政建設過程中的資金供需矛盾，充沛提高資金的使用效能，促進了地方根底建設的快速開展。根據(jù)2022年全國審計結(jié)果，全國政府融資平臺公司共有6576家，其中省級165家，市級1648家，縣級4763家。

實踐證明，政府融資平臺公司通過有效運用市場化動作方式籌集資金，提高了資金使用效率，彌補了地方政府財力缺乏的缺陷，大大推進了我國城市化進程，我國的城鎮(zhèn)化率已從2000年的36.22%提高到2022年的51.27%。各地根底設施建設明顯改善，發(fā)明了就業(yè)，增加了財政收入，大大提升了經(jīng)濟開展質(zhì)量和效率。

二、新形勢下政府融資平臺公司突現(xiàn)的問題

〔一〕政府融資平臺公司引發(fā)的政府債務問題

隨著城市化進程的加快，新型城鎮(zhèn)化已成為新一輪的國家戰(zhàn)略，各地的根底設施建設不斷擴大，而政府的經(jīng)濟實力及財政能力都不能滿足城鎮(zhèn)化建設的速度，只有全力通過政府融資平臺公司進行投融資業(yè)務，來實現(xiàn)政府的城鎮(zhèn)化建設需求。在這種情況下，一是各級政府涌現(xiàn)了大量的政府融資平臺公司，二是政府融資平臺公司的融資規(guī)模急劇擴張。所以近幾年地方融資平臺公司的債務規(guī)模急劇攀升，且局部債務政府負有償債責任。根據(jù)?全國地方政府性債務審計結(jié)果》，截至2022年6月底，全國地方政府性債務余額108859.17億元，其中通過政府融資平臺公司借款余額為40755.54億元，占比為37.44%。由于政府融資平臺的盈利能力都很低，且地方政府財力有限，因此未來政府融資平臺公司和地方政府都將面臨嚴峻的償債壓力。

〔二〕新形勢下政府融資平臺公司融資面臨的問題分析

新形勢下，特別是2022～2022年政府出臺的相關(guān)政策，使政府融資平臺公司面臨了許多融資問題。

2022年6月10日，國務院發(fā)布的?國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》〔19號文件〕，這一文件全面總結(jié)了政府融資平臺開展現(xiàn)狀，對平臺業(yè)務提出了新的要求。2022年11月5日，國土部、財政部、人行、銀監(jiān)會共同發(fā)布了?關(guān)于加強土地儲藏與融資管理的通知》〔國土資發(fā)（2022）162號〕，這一文件明確要求建立土地儲藏機構(gòu)名錄，嚴格控制土地儲藏總規(guī)模和融資規(guī)模，并且要求?？顚Ｓ?、封閉式管理，不得用于城市建設。2022年12月24日，財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會共同發(fā)布了?財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會關(guān)于制止地方政府違規(guī)融資行為的通知》。2022年9月23日，國務院發(fā)布的?國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》〔43號文件〕，這一文件建立了標準的地方政府舉債機制，并對地方債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理，完善了相關(guān)的配制制度，妥善處理了存量債務和在建工程后續(xù)融資問題。這一系列文件的陸續(xù)公布，降低地方地方政府的債務風險，同時國家對進行政府性債務的融資也明確制定了由政府為發(fā)債主體進行融資，剝離了政府融資平臺公司的局部融資職能，同時也就增加了政府融資平臺公司的融資難度。

三、政府融資平臺公司融資模式的思考

目前，國家出臺各項政策和文件，其主要目的就是為了完善政府預算體系，積極推進預算公開，加強財政收入管理，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，標準地方政府債務管理，防備化解財政風險，用機制來約束政府債務，用思路來解決融資難題，同時界定好各類債務的責權(quán)主體。作為城市建設的主體，政府融資平臺公司應結(jié)合城市建設的特點，用新的理念重新審視自身的開展目標、規(guī)模和思路。一要充沛開展城市規(guī)劃的引領作用，為其安頓自身的開展目標、總體框架和具體工程，制定自身開展的戰(zhàn)略規(guī)劃、投融資規(guī)劃、資本運作規(guī)劃等，保障公司的可持續(xù)開展。二要充沛利用各項資源，努力實現(xiàn)資源的效益最大化。三要探索和實踐多種市場化的、創(chuàng)新的融資模式和融資伎倆，繼續(xù)在國在的經(jīng)濟開展中發(fā)揮重要作用。

〔一〕統(tǒng)籌規(guī)劃，加強工程差別化投融資策略管理

根據(jù)工程的經(jīng)濟屬性不同，可以分為經(jīng)營性工程、準經(jīng)營性工程和公益性工程三類，每一類工程也應分別采取不同的融資思路、模式及渠道，有效的提高融資能力，結(jié)合工程特點，選取最優(yōu)的融資方式實現(xiàn)資金效力。對不同屬性的工程，在有條件的情況下，也可以將公益性工程和經(jīng)營性工程統(tǒng)籌規(guī)劃，采取公益性工程的根底設施投入列入經(jīng)營性工程的經(jīng)營收入平衡，同時以經(jīng)營性工程的開發(fā)理念，對公益性工程的前期進行干涉，以提高商業(yè)工程的價值空間，實現(xiàn)“雙贏〞。

示例：江蘇鎮(zhèn)江某片區(qū)投融資規(guī)劃工程，總占地面積3500畝，對整個片區(qū)進行土地一級開發(fā)。1.不同的工程進行可經(jīng)營性分析

對片區(qū)內(nèi)所有工程按工程性質(zhì)進行分類，并對每一類工程的經(jīng)營能力及現(xiàn)金流量進行預判斷，并按經(jīng)營性上下進行排序。如表1所示。

2.投融資規(guī)劃計劃設計

根據(jù)對投資工程的分析，按工程辨別理論，確定投融資模式和運作主體，對土地開發(fā)本錢建設測算模型，設計區(qū)域開發(fā)模式，建立開發(fā)時序，規(guī)劃實施與工程啟動、土地取得與出讓、融資與資金平衡的計劃。

其中：開發(fā)收入=土地出讓收益+稅收、規(guī)費，開發(fā)本錢=土地取得費+資金占用和利息+管理本錢和費用。

本工程是根據(jù)開發(fā)時序，對產(chǎn)生的資金缺口以融資、公私協(xié)作的方式解決，對取得的開發(fā)收益用來歸還貸款、滾動開發(fā)和持續(xù)經(jīng)營，實現(xiàn)了不同性質(zhì)的工程的統(tǒng)籌運作。

〔二〕引入市場化主體，吸引社會資本進入根底設施市場

融資平臺公司作為市政根底設施的建設主體，應積極參與根底設施和市政公用產(chǎn)業(yè)的市場化改革，在政策允許的范圍內(nèi)，加強制度創(chuàng)新，大力建設市場化的投融資環(huán)境。融資平臺公司還應創(chuàng)新盈利模式，引入市場化主體參與根底設施工程，由市場化公司提供資金保證以支持根底設施建設的需求。

示例：湖南省某水利綜合整治工程，總投資27億元，貸款19億元。實施過程中，以項目總承包模式由深圳某公司作為借款人，與湖南某水利投資公司簽訂委托代建BT協(xié)議。合同約定，深圳某公司投資建設水利綜合整治項目，該公司同時取得水利工程的堤防、排澇、撇洪渠、水利整治的施工權(quán)，工程竣工驗收合格后湖南某水利投資公司回購該工程。

本工程雖是無收益的水利建設工程，但工程的借款人不是政府平臺也不是金融機構(gòu)，而是通過市場招投標方式確定工程的總承包商，并通過BT協(xié)議方式由政府對工程進行回購。

〔三〕積極創(chuàng)新融資方式，努力拓展融資渠道，同時做好融資轉(zhuǎn)型

政府融資平臺公司在繼續(xù)做好銀行類工程貸款、土地融資等融資的同時，還應積極探索新的融資途徑，如股權(quán)融資、發(fā)行債券、融資租賃、產(chǎn)業(yè)基金等，充沛發(fā)揮市場資源的優(yōu)勢，以多渠道的資金來源滿足城市建設的需要。

多元化融資模式分為四類，分別為股權(quán)融資、債權(quán)融資、夾層融資和工程融資。其中：股權(quán)融資包括上市融資、非上市股權(quán)合作和股權(quán)信托；債權(quán)融資包括銀行貸款、公募市場債券融資〔企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資〕和私募市場債券融資〔保險資金、融資租賃、信托產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)基金〕；夾層融資包括資產(chǎn)證券化和可轉(zhuǎn)換債券；工程融資包括BT融資、BOT/TOT融資和PPP融資。

同時政府融資平臺公司融資轉(zhuǎn)型的方向與應從融資向經(jīng)營〔產(chǎn)業(yè)化開展、市場化經(jīng)營、標準化管理〕轉(zhuǎn)變，從整理土地向經(jīng)營土地轉(zhuǎn)變，從工程融資到片區(qū)開發(fā)融資轉(zhuǎn)變，從間接融資向直接融資〔債券、ABS、基金、股票〕轉(zhuǎn)變，從業(yè)務合作向股權(quán)合作、混合私有制轉(zhuǎn)變，從投融資主體獨立融資向財政、土地、國資聯(lián)合融資轉(zhuǎn)變。

示例：湖南省某鐵路建設工程，工程總投資403億元，采用產(chǎn)業(yè)基金與PPP模式相結(jié)合方式，其中：基金規(guī)模100億元，PPP貸款規(guī)模303億元。

基金參與方及出資情況：湖南省某平臺公司出資25億元〔占25%〕，國開行等5家商業(yè)銀行累計出資74.99億元〔占24.99%〕，基金管理人〔國開行與省根底投共同設立〕出資0.01億元〔占0.01%〕，組成100億元鐵路建設基金。

工程公司參與方及出資情況：鐵路建設基金投入100億元〔占99%〕，某平臺公司出資1億元〔占1%〕，工程公司總股本101億元。

銀行融資：工程公司資本金101億元〔占25%〕，向銀行申請銀團貸款303億元〔占75%〕。

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