建立應(yīng)對水風(fēng)險(xiǎn)的流域多方參與水管理機(jī)制

建立應(yīng)對水風(fēng)險(xiǎn)的流域多方參與水管理機(jī)制

應(yīng)該說，上海作為太湖流域下游的特大型城市，每年由流域上游進(jìn)入上海市的徑流約250億立方米，給上海市帶來資源的同時(shí)也帶來問題，2011年省界河流監(jiān)測斷面中，蘇滬、浙滬省界分別為14.3%和33.3%達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。[1]因此，上海市的水風(fēng)險(xiǎn)并非孤立存在的，而是與太湖流域水資源、水環(huán)境現(xiàn)狀密不可分的。太湖流域水資源不足和水質(zhì)性缺水現(xiàn)象并存，流域不同行政區(qū)域間在水資源配置和保護(hù)上各有所需、缺乏統(tǒng)籌考慮，難以實(shí)現(xiàn)高效利用和合理配置，加上長期以來太湖流域水環(huán)境和水資源的管理體系不夠健全、配套法規(guī)不夠完善、多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重，現(xiàn)有的管理體系和運(yùn)作方式不能有效發(fā)動市場、企業(yè)和公眾的力量參與水資源保護(hù)，太湖流域潛藏的水風(fēng)險(xiǎn)問題已初露端倪，迫切需要重建長效的流域水資源綜合管理體系。不可否認(rèn)，除了跨流域合作治理機(jī)制尚未形成，凡是區(qū)域內(nèi)上海市動用立法和行政辦法能解決和落實(shí)的，無論政策法規(guī)出臺，還是科研財(cái)政投入，如保護(hù)條例完善、環(huán)保行動計(jì)劃、污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、淀山湖全面禁養(yǎng)撤圍等，力度之大令周邊難以望其項(xiàng)背，但水源生態(tài)環(huán)境仍不見明顯的成效。這也反過來印證：如果缺少一個(gè)流域性的有效的水環(huán)境保護(hù)和水資源綜合管理體系及體制，任何局部性的水環(huán)保治理措施的功效，都會被其他方的相反作用或不作為所抵消。退一步來講，盡管上海市在2011年隨著青草沙水庫建成通水，當(dāng)?shù)卦?yīng)由黃浦江上游原水為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤L江原水為主，并且到“十二五”時(shí)期末，長江原水和黃浦江原水的比例由3∶7調(diào)整為7∶3，飲用水源的問題有所緩解，但是僅憑借每年約250億立方米的上游來水如何建設(shè)一個(gè)清靈靈的上海？對于這個(gè)問題，或許建立流域多方參與水管理機(jī)制是一個(gè)值得思考和嘗試的路子。一多方參與水管理背景太湖流域位于長江三角洲核心區(qū)，水環(huán)境及水資源狀況是流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本支柱之一。太湖流域面積36895平方公里，約占全國國土面積的0.4%。2011年，全流域總?cè)丝?879萬人，約占全國總?cè)丝诘?.4%；GDP為48379億元，約占全國GDP的10.3%；人均GDP為8.2萬元，是全國人均GDP的2.3倍；工業(yè)化、城市化程度高，人口密度是全國平均人口密度的11倍，單位國土面積經(jīng)濟(jì)收益比全國平均水平高出50倍。[2]流域內(nèi)有上海、杭州、蘇州、無錫、常州、嘉興、湖州等大中型城市，區(qū)內(nèi)工業(yè)門類齊全，且技術(shù)先進(jìn)，鋼鐵、石化、汽車、機(jī)械、電子、輕紡、醫(yī)藥、食品等在全國占有重要地位，同時(shí)高新技術(shù)發(fā)展迅速，流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體呈“二、三、一”格局，部分城市第三產(chǎn)業(yè)所占比重已躍居當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的首位。上海作為流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，2011年全年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）19195.69億元，占全流域的39.7%，正在向建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的目標(biāo)邁進(jìn)，同時(shí)也帶動全流域的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型。（一）流域產(chǎn)水、供水、耗水指標(biāo)2011年太湖流域降水412.8億立方米，產(chǎn)水總量195.0億立方米。沿長江口門引水（不含黃浦江）87.9億立方米，沿錢塘江口門引水11.0億立方米。流域供水量354.8億立方米，其中地表水源供水354.3億立方米，地下水源供水0.4億立方米，其他水源供水0.1億立方米。而流域本地水源供水172.6億立方米，長江水源供水178.2億立方米，錢塘江水源供水4.0億立方米。而流域用水以生產(chǎn)用水占主要，其中第二產(chǎn)業(yè)占了大半（見表1）。耗水總量98.9億立方米，平均耗水率28%，其耗水巨頭當(dāng)然是生產(chǎn)耗水（89.6億立方米）。[3]表1太湖流域用水量（2011年）太湖流域萬元工業(yè)增加值（當(dāng)年價(jià)）用水量按耗水口徑計(jì)為61立方米，其中江蘇57立方米，浙江43立方米，上海77立方米。相比于鄰近的東南諸河萬元工業(yè)增加值用水65立方米來說，太湖流域水資源利用效率相對較高。[4]但比別的地方水資源利用效率高并不等于其自身利用效率就真的很高，而恰恰說明本地區(qū)水資源缺乏，這個(gè)問題值得注意。（二）流域高水耗、高排污的壓力2011年，按區(qū)域分布來講，江蘇省無論在企業(yè)數(shù)量和工業(yè)總產(chǎn)值、水耗總量等方面均大于上海和浙江。但是上海的企業(yè)質(zhì)量要優(yōu)于江浙。按照三地的水耗比重與產(chǎn)值比重，只有上海低于1，為0.82；而江蘇、浙江分別為1.15和1.03。這意味著創(chuàng)造相同的工業(yè)產(chǎn)值，江蘇、浙江企業(yè)的耗水量平均是上海企業(yè)的1.40倍和1.26倍。從單個(gè)企業(yè)的產(chǎn)值看，上海大企業(yè)的平均產(chǎn)值為52億元，而江浙分別僅為37億元和33億元。差距也比較明顯。從單個(gè)企業(yè)的水耗看，浙江企業(yè)的平均水耗最低，為8.5萬立方米；江蘇最高，超過10萬立方米。上海略高于浙江，達(dá)到8.7萬立方米[5]。太湖流域廢污水排放63.7億噸（江蘇29.0億噸，浙江12.1億噸，上海22.6億噸），其中城鎮(zhèn)居民生活污水排放17.3億噸，第二產(chǎn)業(yè)廢污水（不計(jì)火電與核電直流冷卻水）廢污水排放32.8億噸，第三產(chǎn)業(yè)廢污水排放13.6億噸。[6]圖1太湖流域水耗、排污與企業(yè)個(gè)數(shù)、產(chǎn)值之間的關(guān)系（2011年）從圖1可以直觀看出，太湖流域工業(yè)總產(chǎn)值高、大企業(yè)數(shù)量多的區(qū)域，同時(shí)也是水耗量大的區(qū)域，也是太湖流域水環(huán)境壓力大的區(qū)域。三者之間具有很明顯的空間相關(guān)性。但同時(shí)也必須看到，在太湖流域不同區(qū)域的企業(yè)水績效差別較大，不同地區(qū)企業(yè)排污量與其工業(yè)產(chǎn)值比的差異也比較大。（三）流域綜合治理規(guī)劃機(jī)遇20世紀(jì)80年代以來，流域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與水環(huán)境保護(hù)工作相對滯后的矛盾，導(dǎo)致太湖水質(zhì)污染與湖泊富營養(yǎng)化問題日益突出。自1996年起，國家將太湖列入“三河三湖”重點(diǎn)水污染治理項(xiàng)目，全面開展太湖水污染治理。2001年，太湖水污染防治第三次工作會議上強(qiáng)調(diào)：要加大督查力度，緊抓污染源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整。2007年，太湖藍(lán)藻大面積暴發(fā)，無錫市供水面臨危機(jī)，受到國務(wù)院重視，而后國家發(fā)改委同有關(guān)部門和地方編制了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，實(shí)施流域綜合治理。該方案提出控制污染物總量、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)布局、強(qiáng)化工業(yè)點(diǎn)源污染治理、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污水和垃圾處理、防治農(nóng)業(yè)面源污染、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)與建設(shè)、提高水環(huán)境容量、節(jié)水減排等一系列要求。2011年，國務(wù)院通過《太湖流域管理?xiàng)l例》，提出實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?！短饔蚬芾?xiàng)l例》強(qiáng)調(diào)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，嚴(yán)格限制高耗水和高污染的建設(shè)項(xiàng)目，以加強(qiáng)太湖流域水資源保護(hù)和水污染防治，保障生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水安全，改善太湖流域生態(tài)環(huán)境。（四）流域企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型驅(qū)動20世紀(jì)60年代以來，世界各發(fā)達(dá)國家開始綠色轉(zhuǎn)型。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型肇始于90年代，2004年部分地區(qū)試行綠色GDP核算體系。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對于國際的滯后性，而呈現(xiàn)市場失靈和社會化組織不足的狀況，市場和社會的內(nèi)驅(qū)力雙雙缺失，我國以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為主線的綠色轉(zhuǎn)型幾乎完全是由政府作為一種行政行為自上而下驅(qū)動，社會的和市場的力量或是出于壓抑狀態(tài)，或是在其尚未達(dá)到內(nèi)在驅(qū)動的臨界點(diǎn)時(shí)，政府就已著手以制度化手段主導(dǎo)其秩序重建。[7]環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的理念近年來逐漸深入人心，幾乎所有人都注意到了綠色轉(zhuǎn)型、環(huán)境文化和生態(tài)文明建設(shè)在社會發(fā)展中的重要性。但由于中國政治經(jīng)濟(jì)體制中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾在多年的發(fā)展改革中始終沒有解決，同時(shí)面對應(yīng)對氣候變化的國際壓力、日益加劇的資源環(huán)境問題、持續(xù)深入的全球性金融危機(jī)而導(dǎo)致的空前突出的綠色轉(zhuǎn)型的緊迫性，學(xué)者提出目前綠色轉(zhuǎn)型只能以政府行為強(qiáng)制推進(jìn)。[8]在太湖流域，水資源、水環(huán)境是一個(gè)突出的問題，政府對水環(huán)境治理的投入以及針對水資源的綠色轉(zhuǎn)型導(dǎo)向的政策壓力越來越大。太湖流域各地區(qū)的排污標(biāo)準(zhǔn)一緊再緊，對許多企業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了較大的壓力，甚至有部分工廠企業(yè)關(guān)停。一些具有遠(yuǎn)見的企業(yè)，正逐漸改變標(biāo)準(zhǔn)由政府主導(dǎo)制定，企業(yè)只是被動執(zhí)行、采用標(biāo)準(zhǔn)的模式，而是嘗試采取一些積極主動的行為來提高自己的水資源利用率，降低排污標(biāo)準(zhǔn)，并且開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)然顒印．?dāng)然這種主動進(jìn)取的嘗試不僅會為企業(yè)的轉(zhuǎn)型減小政策壓力的影響，也將為企業(yè)的后續(xù)發(fā)展帶來戰(zhàn)略上的機(jī)遇。二多方參與水管理進(jìn)程企業(yè)參與式水管理是一個(gè)新的概念，其核心是企業(yè)通過節(jié)水減排來減少他們的活動對淡水生態(tài)系統(tǒng)的影響，同時(shí)通過與政府、非政府組織（NGO）、社區(qū)等利益相關(guān)方的合作從非政府層面進(jìn)行水環(huán)境的治理，進(jìn)而降低他們所共同面臨的水安全風(fēng)險(xiǎn)。由于社會發(fā)展、資源需求增大、環(huán)境惡化等因素導(dǎo)致水資源短缺，并引起了一定的水安全問題，進(jìn)而將危及企業(yè)的切身利益。在水資源、水環(huán)境政府部門開展管理、治理的同時(shí)，由于制度上及策略上的局限性，政府的治理并不能達(dá)到一個(gè)完美的效果。因而，開展與政府部門從上到下的治理相呼應(yīng)的、由下向上的管理是一個(gè)很好的選擇。即水環(huán)境治理需要一些非政府層面的努力來對其進(jìn)行補(bǔ)充性的工作，進(jìn)而對水資源管理、水環(huán)境治理工作進(jìn)行優(yōu)化，使其達(dá)到一個(gè)更好的效果，從而減小企業(yè)所面臨的水安全風(fēng)險(xiǎn)。（一）多方參與責(zé)任意識多方參與水管理的前提在于參與，參與是一種由下而上的參與，參與在于所有利益相關(guān)方的過問，參與在于所有利益方的擔(dān)當(dāng)。在我國，長久以來，普通民眾的主體意識不強(qiáng)，權(quán)利意識、責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識相應(yīng)較弱。在現(xiàn)今環(huán)境問題日益緊逼人們的切身利益，同時(shí)思想開放、主體意識正逐漸加強(qiáng)，人們的參與意愿也逐日加強(qiáng)。多方參與水管理就是在人們參與意識逐日增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行利益相關(guān)方的交流與對話，進(jìn)而平衡各方的利益均衡，實(shí)施水資源水環(huán)境的管理，達(dá)到水環(huán)境的治理與水安全的保障。企業(yè)參與水管理是一個(gè)先驅(qū)試驗(yàn)。企業(yè)是大型的利益主體，尤其對于那些用水大戶及水資源作為其發(fā)展關(guān)鍵要素的企業(yè)來說，一個(gè)地區(qū)水資源的短缺、水環(huán)境的惡化對一個(gè)企業(yè)的影響是深遠(yuǎn)而重大的，因而企業(yè)的權(quán)利意識、擔(dān)當(dāng)意識的覺醒也就顯得更為迫切。同時(shí)企業(yè)的資源意識、責(zé)任意識在人們逐漸意識到社會責(zé)任的今天將成為一種重要的戰(zhàn)略資源和戰(zhàn)略資本。除了在相關(guān)行業(yè)內(nèi)進(jìn)行多方參與理念宣傳與推廣，還應(yīng)當(dāng)開展多樣化的公眾活動，讓終端的“用水者”更了解水資源管理和使用的現(xiàn)狀，參與到水資源管理行動中來，通過項(xiàng)目的實(shí)施，幫助企業(yè)獲得更高社會認(rèn)知與認(rèn)可，增加企業(yè)和消費(fèi)者的互動以共同參與的方式推動實(shí)現(xiàn)流域最佳管理模式。（二）多方參與技術(shù)支撐在目前太湖流域整個(gè)水資源水環(huán)境令人不滿意的今天，所有的企業(yè)都應(yīng)該有一定的水意識，知道水安全是個(gè)大問題。下一步是企業(yè)對其自身生產(chǎn)活動對淡水水環(huán)境影響的認(rèn)識，要企業(yè)清楚地認(rèn)識到自身的生產(chǎn)活動對水環(huán)境有多大的影響，有多大的改進(jìn)空間，需要怎樣去努力，這一步并不是所有企業(yè)都能自發(fā)完成的，其中所需要的不僅僅是企業(yè)的意識或者意志，更需要一定的技術(shù)來支撐。例如水足跡、潛在水污染因子、水安全評估、水生態(tài)健康診斷等。通過這些工具，一方面來測算企業(yè)自身的生產(chǎn)活動對水生態(tài)環(huán)境的影響有多大，另一方面來測算企業(yè)在節(jié)水減排方面還有多大的改進(jìn)空間，需要在哪些方面進(jìn)行改進(jìn)、怎樣改進(jìn)。同時(shí)，水環(huán)境的改善、企業(yè)自身節(jié)水減排的改進(jìn)升級對企業(yè)自己來說也有相當(dāng)?shù)氖斋@，在這項(xiàng)工作中一方面降低了企業(yè)所面臨的水安全風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也促進(jìn)了企業(yè)的升級。（三）多方參與行動策略在企業(yè)充分了解企業(yè)對水環(huán)境的影響和自身所面臨的問題，以及衡量企業(yè)參與水管理的利弊后，企業(yè)將采取實(shí)際行動。這個(gè)實(shí)際行動分兩部分：第一部分是企業(yè)從自身做起，在經(jīng)過了水足跡、水績效、潛在水污染因子等評估之后，企業(yè)對癥下藥，從產(chǎn)業(yè)鏈、用水效率等環(huán)節(jié)提高技術(shù)進(jìn)行節(jié)水，對潛在水污染因子進(jìn)行合理處理；第二部分是企業(yè)向外推廣，即在經(jīng)過水安全評估、水生態(tài)健康診斷后，在相應(yīng)地區(qū)采取相應(yīng)措施，如實(shí)施濕地重建、水源地保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、支持并推進(jìn)上游企業(yè)升級環(huán)境治理等。（四）多方參與平臺建設(shè)為推動多方參與水管理在中國的普及，讓企業(yè)人員了解和掌握相關(guān)工具，拓寬潛在參與合作方，形成高效的信息共享網(wǎng)絡(luò)，組織多種形式的培訓(xùn)班、研討會、圓桌對話、高級論壇，邀請來自企業(yè)、政府、行業(yè)協(xié)會、研究機(jī)構(gòu)等各方人士共同參與、各取所需，提高企業(yè)的水管理能力。正在籌建中的多方參與水管理中國網(wǎng)絡(luò)（WaterStewardshipChinaNetwork-WSCN），將為所有的利益相關(guān)方提供一個(gè)統(tǒng)一的溝通和交流平臺，致力于中國淡水資源的有效管理。（五）多方參與標(biāo)準(zhǔn)制訂AWS（亞洲水伙伴）與WWF合作開發(fā)的《國際水資源管理標(biāo)準(zhǔn)》（簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）已于2012年完成，將為多方參與水管理戰(zhàn)略提供比較具體的實(shí)施機(jī)制，作為參考，幫助企業(yè)更加順暢地開展水資源管理相關(guān)工作。在《標(biāo)準(zhǔn)》成形的過程中，組織一些研討會，對《標(biāo)準(zhǔn)》的制定及今后的試點(diǎn)進(jìn)行深入討論，不斷完善《標(biāo)準(zhǔn)》的內(nèi)容，使其更加符合中國的情況，應(yīng)用于中國的水資源管理。（六）多方參與政策倡導(dǎo)共同遵守多方參與標(biāo)準(zhǔn)，在示范實(shí)施取得初步成功后，即可行性得到一定的驗(yàn)證之后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立一套相對穩(wěn)定成熟的機(jī)制。在已定的規(guī)則基礎(chǔ)上，進(jìn)一步吸納更多的利益相關(guān)方，進(jìn)一步推動多方參與水管理的實(shí)施。而后通過與政府溝通，一方面進(jìn)行政策建議，使之進(jìn)入主流的管理政策當(dāng)中；另一方面進(jìn)行與政府水環(huán)境治理工作的協(xié)調(diào)改進(jìn)，進(jìn)一步優(yōu)化水環(huán)境治理的效果。三多方參與水管理示范過去幾年，國家和地方對大江大河的治理是有成效的。其特點(diǎn)為投入很大，工程性項(xiàng)目為主，各級政府為責(zé)任主體。這一策略總體上是需要的，但綜合國際上流域可持續(xù)管理的經(jīng)驗(yàn)看，也存在需要彌補(bǔ)的方面：一是以工程性項(xiàng)目為主導(dǎo)的治理，需要非工程措施的配合，能夠從可持續(xù)管理的高度出發(fā)進(jìn)行治理；二是專業(yè)部門的治理，需要與社會經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域的努力互補(bǔ)；三是自上而下的行政推進(jìn)，需要有自下而上、源于社區(qū)民眾的參與式保護(hù)匹配。事實(shí)證明，現(xiàn)有治理方式在重點(diǎn)污染源治理和城市污染治理上較為有效，而流域可持續(xù)管理模式和基于社區(qū)的公眾參與對分散小型和面源污染的治理更具有治本的作用。（一）基于多方參與的黃浦江水源地保護(hù)模式先行探索“大蓮湖模式”是一個(gè)應(yīng)對太湖流域農(nóng)村面源污染的、在上海黃浦江上游水源地青浦率先實(shí)施的綜合治理水源地模式，具有生態(tài)修復(fù)技術(shù)領(lǐng)先、有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、社區(qū)環(huán)境長效共管以及生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)新等特點(diǎn)，一舉突破了長期困擾水源地保護(hù)與發(fā)展的被動局面。據(jù)專業(yè)部門第三方獨(dú)立監(jiān)測報(bào)告，至今示范區(qū)水質(zhì)保持國家飲用水水源標(biāo)準(zhǔn)二級；濕地生物多樣性較為豐富，除了原配置的40個(gè)種類動植物之外，還吸引了10余種遷徙鳥類棲息。與以往政府工程治理不同，社區(qū)的參與得到利益相關(guān)方的積極響應(yīng)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民接受了生態(tài)農(nóng)業(yè)理念與技術(shù)，不濫施化肥，不打農(nóng)藥，有效控制了農(nóng)田魚塘“零排放”；與此同時(shí)，利用上海農(nóng)村截污納管建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，加之上海市生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策逐步落實(shí)，適時(shí)推動城鄉(xiāng)家庭結(jié)對的“水源伙伴1+1”，社區(qū)居民不僅環(huán)保志愿意識和積極性顯著提高，而且周邊水環(huán)境因長效保障機(jī)制基本形成亦不斷改善。（二）“大蓮湖模式”存在的問題分析應(yīng)該清醒地認(rèn)識，在我國當(dāng)前的快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)村遭遇到前所未有的沖擊：青壯年勞動力大量流失，傳統(tǒng)社區(qū)機(jī)制解體，守望相助的鄰里關(guān)系不斷淡化。在發(fā)展定位上，農(nóng)村的角色也日益模糊，甚至有淪為單一的城市和工業(yè)增長的用地指標(biāo)供給區(qū)的趨勢。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的巨大改變也沖擊著城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，其中影響最大的就是食品安全問題。農(nóng)藥、化肥、食品添加劑的濫用，以及粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，已經(jīng)威脅到食品安全問題。水源地保護(hù)作為復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程一部分，“大蓮湖模式”適才破堅(jiān)冰之旅。尋找能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、傳統(tǒng)文化保護(hù)與傳承、人與自然高度和諧的路徑，重建錦繡江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌，修復(fù)被破壞的農(nóng)村社會細(xì)胞亦決非一日之功。未來在上海黃浦江上游水源區(qū)乃至整個(gè)太湖流域全面推廣該模式，還有相當(dāng)漫長的道路要走。（三）“太湖流域多方參與水管理”試點(diǎn)在“大蓮湖模式”中還有一個(gè)重要因素不可忽視，即缺乏企業(yè)的直接參與。為此，要利用“水源伙伴1+1”的原有基礎(chǔ)，主要在上海大蓮湖區(qū)域與蘇州東太湖地區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)企業(yè)與社區(qū)互動的“濕地1+1”：通過政府和非政府組織搭建橋梁，一個(gè)企業(yè)牽手一個(gè)農(nóng)村社區(qū)，由企業(yè)支持，通過濕地養(yǎng)護(hù)認(rèn)養(yǎng)、濕地自然學(xué)校、濕地社區(qū)參與等項(xiàng)目，提高大眾濕地保護(hù)意識，減少社區(qū)的生產(chǎn)、生活污染，共同開展?jié)竦乇Ｗo(hù)工作，逐步完善多方參與。目前正在太湖流域嘗試推廣多方參與水管理，即有效發(fā)揮社會組織、企業(yè)和公眾的力量參與水資源保護(hù)，這對促進(jìn)太湖流域水環(huán)境和水資源保護(hù)具有非常積極的意義。在太湖流域選擇重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行水生態(tài)、水足跡、水資源管理等項(xiàng)目設(shè)計(jì)，具有積極的示范效應(yīng)。但是如何選擇重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)，說服地方政府配合實(shí)施，把握各相關(guān)方利益契合點(diǎn)，因地制宜地設(shè)計(jì)項(xiàng)目方案，是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。（1）選擇項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域。根據(jù)項(xiàng)目的大體思路和要求，決定所選區(qū)域的規(guī)模，是社區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市），還是更大規(guī)模的地級市，然后根據(jù)太湖流域的區(qū)域位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、企業(yè)類型、環(huán)境現(xiàn)狀及水資源獲取方式等因素，進(jìn)一步確定項(xiàng)目實(shí)施的范圍和對象。（2）分析項(xiàng)目區(qū)域特性及政策要求。對該區(qū)域所對應(yīng)的太湖流域政策要求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展限定和相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行解讀，明確該區(qū)域的宏觀限制或影響因素，以便項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案能把握區(qū)域特性。（3）分析并選擇項(xiàng)目方案的目標(biāo)行業(yè)。梳理該區(qū)域主要水資源利用的行業(yè)，了解其上下游產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)先選擇水資源利用量大、水足跡較多、環(huán)境壓力較大的一些行業(yè)類別作為項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)對象，并與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)溝通，明確試點(diǎn)。（4）提出項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案建議。根據(jù)區(qū)域及行業(yè)特點(diǎn)，借助WWF理念與網(wǎng)絡(luò)專家資源平臺，在組織多方座談、實(shí)地調(diào)研、公眾意見了解的基礎(chǔ)上，切實(shí)把握利益相關(guān)鏈條，找出問題實(shí)質(zhì)，提出具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的建議。作為在太湖流域進(jìn)行水資源相關(guān)項(xiàng)目的開始，建議可選擇區(qū)（縣）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道級別的區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。四多方參與水管理面臨的不確定性多方參與水管理是一個(gè)流域尺度的行為，也是綠色轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要部分，其最終會對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生革命性的影響，但并不意味著在這場革命中不同行為主體將遭遇到同樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，因此必然會圍繞多方參與水管理（綠色轉(zhuǎn)型）產(chǎn)生異常激烈的利益博弈。當(dāng)中的利益主體主要包括：地方政府、企業(yè)和普通民眾。在當(dāng)前的語境下，多方參與水管理的實(shí)施面臨許多問題要解決。（一）區(qū)域性實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)會成本帶來的不公平水管理應(yīng)該是一個(gè)流域尺度的管理行為，流域內(nèi)單個(gè)區(qū)域自行實(shí)施，往往會顯得力不從心。而太湖流域（我國其他流域也是）實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，在區(qū)域政府間的利益博弈中往往會出現(xiàn)爭執(zhí)，難以達(dá)成一個(gè)有效的強(qiáng)有力的管理協(xié)議，往往使得流域管理蛻化為流域內(nèi)局部區(qū)域的自行管理的局面，由此帶來了處于省市交界地區(qū)的機(jī)會成本，進(jìn)而產(chǎn)生了一種不公平。近年來，江蘇省不斷加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。在太湖流域各市建立了省屬水文水環(huán)境監(jiān)測站，建立水資源水環(huán)境指標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游間的關(guān)系，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。然而這種只在流域內(nèi)部分地區(qū)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償造成了處于流域邊界和省市邊界地區(qū)的機(jī)會成本。如鎮(zhèn)江處于太湖流域的上游，其多引水于長江，來水好了也不補(bǔ)予人，來水壞了也沒有人給予補(bǔ)償，然而鎮(zhèn)江的水往下流到常州，卻時(shí)時(shí)要擔(dān)心水質(zhì)是否超標(biāo)；蘇州是江蘇太湖流域的下游地區(qū)，上游緊鄰著無錫，從無錫來水的水質(zhì)超標(biāo)了就能得到無錫的補(bǔ)償，然而蘇州的下游是上海，蘇州的去水水質(zhì)超標(biāo)卻不受江蘇所設(shè)的指標(biāo)約束；同樣，蘇州所轄太湖與浙江湖州相鄰，蘇州不會為湖州往太湖中排水的水質(zhì)好差而得到湖州的補(bǔ)償，也無需因?yàn)樗|(zhì)好了而對湖州進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。雖說有流域機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，但由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，會對管理效果大打折扣。鑒于此，為了流域管理的有效實(shí)施，有必要建立一個(gè)流域尺度的標(biāo)準(zhǔn)和政策來對流域內(nèi)的各地區(qū)進(jìn)行平等約束，避免因?yàn)榈貐^(qū)間的標(biāo)準(zhǔn)差異所導(dǎo)致的機(jī)會成本產(chǎn)生對區(qū)域的不公平對待。（二）達(dá)標(biāo)排放的尷尬我國長期以來形成的政府主導(dǎo)型標(biāo)準(zhǔn)管理運(yùn)行模式中，標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，企業(yè)只被動消極地執(zhí)行、采用標(biāo)準(zhǔn)。地方政府為了保持經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也不愿意要求本地區(qū)的企業(yè)實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，畢竟企業(yè)是符合國家標(biāo)準(zhǔn)的；當(dāng)然企業(yè)也不會自己給自己制造麻煩去實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，畢竟自己需要低成本與其他企業(yè)進(jìn)行競爭以爭取利潤最大化，而且自己還是符合國家標(biāo)準(zhǔn)的。然而環(huán)境是有一定容量的，承載力是一定的，它并不因?yàn)槠髽I(yè)的達(dá)標(biāo)排放而無限擴(kuò)大，環(huán)境容量和達(dá)標(biāo)排放是兩碼事。通過近年整治，江蘇太湖流域絕大多數(shù)的企業(yè)都達(dá)標(biāo)排放，并且在某些地方其標(biāo)準(zhǔn)還要高出國標(biāo)許多；盡管近些年有大量的資金投入進(jìn)行水環(huán)境治理的工程建設(shè)，如清淤、除藻、污水處理、生態(tài)重建等，但該地區(qū)的水環(huán)境狀況依然。究其根本是污染物輸入總量依舊超負(fù)荷，如流域綜合治理區(qū)水環(huán)境容量：化學(xué)需氧量（COD）48.75萬噸/年、氨氮3.23萬噸/年、總磷0.31萬噸/年、總氮4.64萬噸/年；污染物允許排放量：COD52.43萬噸/年、氨氮3.80萬噸/年、總磷0.49萬噸/年、總氮5.86萬噸/年；[9]而其2012年的控制目標(biāo)卻達(dá)COD71.98萬噸、氨氮7.03萬噸、總磷0.82萬噸、總氮10.84萬噸，至于能否完成目標(biāo)也是一個(gè)問題與挑戰(zhàn)。[10]因此，流域治理的一個(gè)關(guān)鍵要素是把達(dá)標(biāo)排放逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭肯拗疲o予地方政府相當(dāng)?shù)臋?quán)限進(jìn)行總量限制，對企業(yè)排污的要求不再依賴于達(dá)標(biāo)的監(jiān)管，而進(jìn)行排污總量的申報(bào)、備案、監(jiān)管。地方政府對行業(yè)、企業(yè)排污總量的要求與監(jiān)管要有其自主權(quán)力，同時(shí)應(yīng)該有相應(yīng)的法律做保障，避免引起政府與企業(yè)間關(guān)于排污的糾紛而政府還處于法律上不利地位的情況。（三）排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、污染轉(zhuǎn)移的問題由于中國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)的資源環(huán)境超負(fù)荷，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源環(huán)境容量還有相當(dāng)?shù)母挥?，因此在太湖流域排污?biāo)準(zhǔn)逐步提升時(shí)，上游地區(qū)的政府還在試圖努力降低標(biāo)準(zhǔn)引高消耗、高污染的企業(yè)進(jìn)駐，進(jìn)而造成污染的轉(zhuǎn)移。如污水由在太湖流域的排放轉(zhuǎn)移到由長江中上游的排放，或者由在無錫、蘇州轉(zhuǎn)移到湖州等，終究還是會影響太湖流域地區(qū)。其實(shí)污染的轉(zhuǎn)移、企業(yè)的遷移并不是不可以，畢竟企業(yè)的遷移是發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動作用的一個(gè)組成成分，只是企業(yè)的遷移需要受到一定的限制，不能是在這里污染得不行了就跑到另外一個(gè)地方進(jìn)行污染，而需要限制在一定的環(huán)境容量范圍內(nèi)。這就需要在流域?qū)用?、甚至國家層面制定相關(guān)政策，來協(xié)調(diào)流域上下游之間的關(guān)系，同時(shí)契合于我國經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型，制定一個(gè)地區(qū)的功能區(qū)劃，同時(shí)估測一個(gè)地區(qū)的環(huán)境容量，對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的污染排