我國(guó)鄰避決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的關(guān)系譜系與政策比較（2002~2014）

我國(guó)鄰避決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的關(guān)系譜系與政策比較（2002~2014）

第一節(jié)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的關(guān)系譜系隨著中國(guó)重大決策科學(xué)化、民主化進(jìn)程的深入，重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在風(fēng)險(xiǎn)源頭治理上的功能日益凸顯，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)指導(dǎo)文件規(guī)范重大投資項(xiàng)目的穩(wěn)評(píng)工作。許多地方甚至提出將穩(wěn)評(píng)作為項(xiàng)目審批的前置條件，賦予其“一票否決”的效力，某地某項(xiàng)目因穩(wěn)評(píng)不過關(guān)而被“暫緩實(shí)施”或“終止決策”的消息頻現(xiàn)。這看似“民主”，但并非都“科學(xué)”。它常常讓與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作處于尷尬境地，而且在不考慮這些風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的情況下開展穩(wěn)評(píng)，由于缺乏經(jīng)濟(jì)、安全和環(huán)境方面的科學(xué)依據(jù)而變成“空中樓閣”，其評(píng)估結(jié)論就不一定“真實(shí)”。少了經(jīng)濟(jì)、安全和環(huán)境評(píng)價(jià)的支撐，穩(wěn)評(píng)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化與民主化結(jié)合的目標(biāo)。因此，有必要審視針對(duì)重大決策的經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)境和穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的關(guān)系譜系，闡釋它們之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)及其背后的價(jià)值演進(jìn)，為風(fēng)險(xiǎn)管理與決策提供理論依據(jù)。由于重大鄰避設(shè)施一般兼具經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)境、穩(wěn)定等諸方面的風(fēng)險(xiǎn)，所以本章的研究以重大鄰避設(shè)施決策為例展開說(shuō)明。一重大決策風(fēng)險(xiǎn)及其構(gòu)成識(shí)別重大鄰避設(shè)施決策過程所蘊(yùn)含的主要風(fēng)險(xiǎn)類型并找出它們的關(guān)聯(lián)，這是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本章按照以下兩個(gè)維度——風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源（內(nèi)與外）和作用機(jī)理（自然與社會(huì)）——將鄰避設(shè)施決策風(fēng)險(xiǎn)劃分為四大類：經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)屬于內(nèi)生性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，它源自決策內(nèi)部，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不確定性和政策、投資、融資等社會(huì)性干預(yù)因素導(dǎo)致。它或表現(xiàn)為政府產(chǎn)業(yè)、稅收、金融和環(huán)保政策的調(diào)整引發(fā)稅率、利率以及補(bǔ)貼等方面的變化造成設(shè)施經(jīng)濟(jì)效益的波動(dòng)受損；或表現(xiàn)為決策之初對(duì)市場(chǎng)供需總量估算偏差以及設(shè)施提供的產(chǎn)品服務(wù)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)致價(jià)格偏差所造成的經(jīng)濟(jì)損失；或表現(xiàn)為項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃不周、對(duì)設(shè)施工程量預(yù)計(jì)不足導(dǎo)致的投資額不敷需要和工期延長(zhǎng)等。安全風(fēng)險(xiǎn)屬于內(nèi)生性自然風(fēng)險(xiǎn)，它源自鄰避設(shè)施采用的工藝流程的設(shè)計(jì)缺陷或是原材料、產(chǎn)品副產(chǎn)品的危險(xiǎn)屬性（易燃、易爆、有毒）以及不合適的工藝布置、設(shè)備安裝缺陷等因素。它主要表現(xiàn)為物資設(shè)備、原料、產(chǎn)品副產(chǎn)品的燃燒、爆炸引起的火災(zāi)，有毒有害物質(zhì)的泄漏等化學(xué)反應(yīng)引起的生化危害，以及高溫、高壓、噪音、粉塵對(duì)操作人員的健康損害等。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)屬于外源性自然風(fēng)險(xiǎn)。盡管從廣義上講，鄰避設(shè)施決策所包含的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可能是人為的或自然的，但依據(jù)國(guó)際通行的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)（ERA）界定，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)行期間發(fā)生的突發(fā)性事故（一般不包括人為破壞及自然災(zāi)害）引起有毒有害、易燃易爆等物質(zhì)泄漏，或特定物質(zhì)持續(xù)釋放所造成的對(duì)人身安全與環(huán)境的影響和損害。[1]從這個(gè)意義上分析，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注設(shè)施外部人群的傷害、環(huán)境質(zhì)量的惡化及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響，而造成這些影響的危險(xiǎn)物質(zhì)主要是毒性物質(zhì)、可燃易燃物質(zhì)以及爆炸物質(zhì)等，導(dǎo)致環(huán)境危害的作用機(jī)理是由物理和化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生的三廢（廢氣、廢水、廢渣）、粉塵、噪音對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境要素（空氣、土壤、水質(zhì)、動(dòng)植物、居民）的污染和損害。穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)屬于外源性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，鄰避設(shè)施與周邊公眾的切身利益（生命健康、財(cái)產(chǎn)收益、環(huán)境權(quán)益）密切相關(guān)。當(dāng)這些公眾的權(quán)益因設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行而受損時(shí)，會(huì)頻繁地向決策者、項(xiàng)目承建方和設(shè)施營(yíng)運(yùn)方發(fā)起維權(quán)行動(dòng)，在各項(xiàng)訴求得不到回應(yīng)和滿足的情況下，還會(huì)抵制乃至干擾、破壞項(xiàng)目施工運(yùn)轉(zhuǎn)，造成官民之間、企業(yè)與居民之間的矛盾沖突，引發(fā)社會(huì)輿論壓力和社會(huì)秩序混亂等不穩(wěn)定狀況。圖6-1鄰避設(shè)施決策的風(fēng)險(xiǎn)類型二四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的比較（一）四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的依據(jù)根據(jù)國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合編制的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》的要求，在對(duì)重大鄰避設(shè)施投資決策前，需要進(jìn)行擬建項(xiàng)目的可行性研究。該研究的目的就是減少和規(guī)避決策的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高投資的經(jīng)濟(jì)效益。[2]經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)主要包括對(duì)擬建設(shè)施未來(lái)的營(yíng)運(yùn)企業(yè)的財(cái)務(wù)分析、以項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和對(duì)國(guó)家社會(huì)福利貢獻(xiàn)率為核心的國(guó)民經(jīng)濟(jì)分析以及針對(duì)重大鄰避設(shè)施項(xiàng)目的區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響分析，在此基礎(chǔ)上開展盈虧平衡評(píng)估、敏感性評(píng)估和概率樹評(píng)估等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策。根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《安全評(píng)價(jià)通則》和《安全預(yù)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》的規(guī)定，安全評(píng)價(jià)主要是針對(duì)擬建或運(yùn)行的工程投資項(xiàng)目（或工程系統(tǒng)），采用安全檢查表、危險(xiǎn)度評(píng)估、火災(zāi)爆炸指數(shù)以及事故樹評(píng)價(jià)等定性、定量方法，對(duì)存在于工程內(nèi)部的各種危險(xiǎn)、危害因素進(jìn)行客觀描述，確定工程在技術(shù)方面的危險(xiǎn)程度、安全隱患以及發(fā)生危險(xiǎn)的可能性、損失的嚴(yán)重程度，提出相應(yīng)的防范措施，目的是預(yù)防、消除或降低項(xiàng)目技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)危害，保證設(shè)施設(shè)備正常運(yùn)轉(zhuǎn)和操作人員的人身安全。[3]根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的要求，在建設(shè)項(xiàng)目決策時(shí)都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，包括環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)。目的是識(shí)別、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)有關(guān)鄰避設(shè)施的決策一旦實(shí)施對(duì)環(huán)境所造成的負(fù)面影響，并在此基礎(chǔ)上制定出消除或減輕負(fù)面影響的措施。所謂環(huán)境負(fù)面影響包括累積性的影響和突發(fā)性的影響，它們都屬于鄰避設(shè)施決策所蘊(yùn)含的、可能對(duì)環(huán)境造成危害的潛在風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境影響（風(fēng)險(xiǎn)）評(píng)價(jià)過程包括環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、環(huán)境影響預(yù)測(cè)和建設(shè)項(xiàng)目的工程分析，確定在設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的有害物質(zhì)對(duì)周邊環(huán)境的負(fù)面連續(xù)累積效應(yīng)和突發(fā)災(zāi)難效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)水平，最終提出環(huán)境保護(hù)措施。[4]根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見》的要求，以及國(guó)家發(fā)改委的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的規(guī)定，穩(wěn)評(píng)就是對(duì)涉及人民群眾切身利益的重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行先期評(píng)估，采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出防范、控制、化解風(fēng)險(xiǎn)的意見與措施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)過程，目標(biāo)是預(yù)防和減少因決策事項(xiàng)而引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定因素。（二）四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的主要區(qū)別表6-1四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的對(duì)比經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)角度經(jīng)濟(jì)收益技術(shù)安全生態(tài)保護(hù)公民權(quán)益評(píng)價(jià)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)可行性

規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)可靠性

規(guī)避安全事故環(huán)境相容性

防范生態(tài)災(zāi)難社會(huì)相適性

化解社會(huì)矛盾評(píng)價(jià)范圍內(nèi)生性評(píng)價(jià)內(nèi)生性評(píng)價(jià)外部性評(píng)價(jià)外部性評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)方法成本-收益分析事故樹分析

風(fēng)險(xiǎn)-收益分析工程分析

環(huán)境損益分析社會(huì)接受度分析表6-1四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的對(duì)比1.評(píng)價(jià)角度各不同經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)主要是從企業(yè)效益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的視角分析問題，擬建設(shè)施能否讓企業(yè)獲利、是否有利于國(guó)民財(cái)富和社會(huì)福利的增長(zhǎng)是其評(píng)價(jià)考慮的核心。安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是從設(shè)施設(shè)備系統(tǒng)的安全性角度考慮問題，包括所采用的各項(xiàng)技術(shù)的安全性及保障操作員工職業(yè)的安全性兩個(gè)層面。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是站在人與自然和諧相處的立場(chǎng)上，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展為主要內(nèi)容。穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)更加關(guān)注鄰避設(shè)施的社會(huì)效益，特別是要維護(hù)利益相關(guān)者的權(quán)益。2.評(píng)價(jià)目標(biāo)有差異經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的目標(biāo)是通過項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)狀況、項(xiàng)目對(duì)國(guó)計(jì)民生的價(jià)值等關(guān)鍵問題來(lái)呈現(xiàn)決策實(shí)施后項(xiàng)目運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量與可行性，從而判斷項(xiàng)目所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)并提出相應(yīng)的規(guī)避措施。安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是通過精確地估算技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的概率及其嚴(yán)重程度，在此基礎(chǔ)上提出防范技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的措施，實(shí)現(xiàn)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行過程中最低事故率與最小事故損失的目標(biāo)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的目標(biāo)是通過分析項(xiàng)目建設(shè)和投產(chǎn)后可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，估算出項(xiàng)目與環(huán)境的相容程度，提出環(huán)境污染防治對(duì)策。穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是通過分析和估算鄰避設(shè)施與本地社會(huì)人文環(huán)境的相適程度，提出預(yù)防措施，以達(dá)到化解由擬建項(xiàng)目決策所引發(fā)的社會(huì)矛盾，達(dá)到促進(jìn)決策落地、順利實(shí)施的目標(biāo)。3.評(píng)價(jià)范圍有側(cè)重經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的范圍包括對(duì)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)合理性、財(cái)務(wù)可行性及抗市場(chǎng)、金融風(fēng)險(xiǎn)能力做出全面的分析與評(píng)價(jià)。安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的范圍是從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工方案和運(yùn)行過程模擬中找出技術(shù)系統(tǒng)固有的、潛在的危險(xiǎn)因素。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的范圍既包括預(yù)測(cè)項(xiàng)目建設(shè)后產(chǎn)生的各類污染物對(duì)外界環(huán)境產(chǎn)生的累積性影響，又要兼顧評(píng)價(jià)事故造成的突發(fā)性環(huán)境影響。穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的范圍涵蓋項(xiàng)目周邊和影響區(qū)域，評(píng)價(jià)項(xiàng)目被當(dāng)?shù)厝宋臈l件所接納的程度、支持程度以及與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境的相互適應(yīng)狀況。4.評(píng)價(jià)方法本質(zhì)相通有關(guān)鄰避設(shè)施各類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法從表面上看名稱各不相同。如，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)常用的方法有財(cái)務(wù)分析、國(guó)民經(jīng)濟(jì)分析、市場(chǎng)分析、概率分析；安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)較成熟的方法包括安全檢查表法、火災(zāi)-爆炸危險(xiǎn)指數(shù)評(píng)價(jià)法、事故樹分析和故障類型分析；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)常用的方法為工程分析、事故概率分析、環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析；穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的方法主要有利益相關(guān)者調(diào)查、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)概率估計(jì)與等級(jí)確定等。但是，這些五花八門的方法在本質(zhì)上都屬于技術(shù)范式方法體系，大多是先進(jìn)行定性的風(fēng)險(xiǎn)分類和辨識(shí)，然后使用定量的方式匯集現(xiàn)場(chǎng)的、歷史的、文獻(xiàn)的或?qū)＜医?jīng)驗(yàn)估算的數(shù)據(jù)，通過對(duì)數(shù)據(jù)的數(shù)學(xué)建模分析確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，最終再以定性的方式給出風(fēng)險(xiǎn)防范的措施。三四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)境和穩(wěn)定等四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)雖然存在上述諸多差異，但它們之間依然存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。這些風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)活動(dòng)的終極目標(biāo)都是為了應(yīng)對(duì)因鄰避設(shè)施決策、實(shí)施過程中的不確定性，最大限度地降低各個(gè)決策、實(shí)施環(huán)節(jié)的特定風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。也就是說(shuō)，四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)在最終目標(biāo)上具有邏輯一致性，都為決策的科學(xué)性和可行性服務(wù)，但又各司其職，其中經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)，安全評(píng)價(jià)是保障，環(huán)境評(píng)價(jià)是深化，穩(wěn)定評(píng)價(jià)是歸宿（見圖6-2）。圖6-2四類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的內(nèi)在邏輯（一）經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是基礎(chǔ)科學(xué)詳實(shí)地評(píng)價(jià)設(shè)施的融資能力、盈利能力、償債能力、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)以及抵御政策、市場(chǎng)、金融等風(fēng)險(xiǎn)因素的能力，這是整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，是重大決策依據(jù)之所在。從鄰避設(shè)施的經(jīng)濟(jì)屬性看，很多屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施（電站、垃圾污水處理廠、加油氣站等），即便是一些化工企業(yè)（如PX項(xiàng)目）也大多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的基礎(chǔ)工業(yè)原料產(chǎn)業(yè)，是基礎(chǔ)性重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。從這個(gè)層面講，一個(gè)投資項(xiàng)目如果不具備經(jīng)濟(jì)上的可行性，如果缺乏抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的基本能力，又不能提出改進(jìn)措施和風(fēng)險(xiǎn)防范方法的話，那么它存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就消失了，其被決策并實(shí)施的可能性微乎其微。（二）安全評(píng)價(jià)是保障精確完整地評(píng)價(jià)鄰避設(shè)施所采用設(shè)備、技術(shù)、工藝的先進(jìn)性、可靠性以及處置安全事故的能力，這是整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的保障。一項(xiàng)決策無(wú)論經(jīng)濟(jì)上如何可行，如果設(shè)施的技術(shù)安全性無(wú)法保證，那么預(yù)期的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，職工的人身安全更無(wú)從談起，其后果將是巨大的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)和慘重的人員傷亡。認(rèn)真查找來(lái)自設(shè)施設(shè)備內(nèi)部的技術(shù)安全隱患，有效規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，可以確保鄰避設(shè)施投產(chǎn)后的長(zhǎng)期安全運(yùn)轉(zhuǎn)，而這又可以降低事故帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失和人身賠償?shù)瘸杀?，保證設(shè)施的盈利能力。設(shè)施設(shè)備高效安全地運(yùn)轉(zhuǎn)，更會(huì)面對(duì)公眾呈現(xiàn)出安全可靠的形象，成為無(wú)形的信任資源。（三）環(huán)境評(píng)價(jià)是深化科學(xué)合理地估算擬建設(shè)施對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境（包括附近居民）負(fù)面影響的規(guī)模、范圍和水平，既評(píng)價(jià)這些風(fēng)險(xiǎn)的累積性影響，又兼顧環(huán)境事故的突發(fā)性影響，這無(wú)疑是對(duì)重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的深化。一方面，環(huán)境評(píng)價(jià)拓寬了經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的視野，從設(shè)施內(nèi)部的單一成本-收益核算轉(zhuǎn)化為內(nèi)部成本和外部成本的雙重核算，決策風(fēng)險(xiǎn)的考量范圍拓展到設(shè)施外部，在強(qiáng)調(diào)決策預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益和自身安全的基礎(chǔ)上開始重視決策結(jié)果的負(fù)外部性，使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的體系更加完整。另一方面，環(huán)境評(píng)價(jià)改變了安全評(píng)價(jià)只以鄰避設(shè)施自身?yè)p益為中心、以規(guī)避安全事故等有形危害為主要目標(biāo)的評(píng)價(jià)方式，將那些無(wú)形的、不易察覺的物理性危險(xiǎn)納入到評(píng)價(jià)體系中，關(guān)注設(shè)施之外的居民健康和生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。這一深化與改進(jìn)，奠定了鄰避設(shè)施與周邊環(huán)境相容的可持續(xù)性之基礎(chǔ)，反過來(lái)促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。（四）穩(wěn)定評(píng)價(jià)是歸宿重大鄰避設(shè)施決策要確保經(jīng)濟(jì)收益、安全運(yùn)行和環(huán)境友好，并最終提升整個(gè)社會(huì)的福利水平和人們的生活質(zhì)量，那么它就可以為廣大公眾所悅納。在這個(gè)層面上理解，穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的歸宿，也是其他各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及防范措施效果的“試金石”。開展穩(wěn)評(píng)，是把經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中的利益主體由企業(yè)和政府延伸到周邊居民甚至是區(qū)域公眾，重新權(quán)衡經(jīng)濟(jì)利益分配的公平合理性；也是把確保設(shè)施內(nèi)部人身財(cái)產(chǎn)安全的承諾與措施延伸到周邊居民、企事業(yè)單位的人身財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)上來(lái)；更是把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系中的“設(shè)施-環(huán)境”雙中心并重的評(píng)價(jià)指標(biāo)完善為“設(shè)施-環(huán)境-社會(huì)”互為依靠的三角形評(píng)價(jià)體系。鑒于此，重大鄰避設(shè)施決策穩(wěn)評(píng)工作的開展并非無(wú)源之水、無(wú)本之木，它建立在其他三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)之上并對(duì)其評(píng)價(jià)效果進(jìn)行檢驗(yàn)。在開展各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)時(shí)，如果不考慮當(dāng)?shù)鼐用竦娘L(fēng)險(xiǎn)與收益，就無(wú)法在穩(wěn)評(píng)時(shí)取得他們的支持；如果不考慮當(dāng)?shù)鼐用裨诎踩L(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感知方面的“建構(gòu)性”及其與專家評(píng)價(jià)之間的差異性，就無(wú)法獲得居民的風(fēng)險(xiǎn)接受水平并招致他們的反對(duì)。這就要求，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中除了重視企業(yè)和政府的收益外，還要增加對(duì)地方經(jīng)濟(jì)獲益的評(píng)價(jià)（當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位，當(dāng)?shù)鼐用袷杖耄?dāng)?shù)鼐用窆卜?wù)便利性，當(dāng)?shù)鼐用裆鐣?huì)福利補(bǔ)償?shù)龋贿€要增加安全事故風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境事故風(fēng)險(xiǎn)影響評(píng)價(jià)的深度和廣度，開展回應(yīng)式風(fēng)險(xiǎn)溝通與全程化公眾參與，將公眾尤其是當(dāng)?shù)鼐用竦娘L(fēng)險(xiǎn)感知作為安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的指標(biāo)加以考慮。因此，一定要改變?yōu)椤熬S穩(wěn)”而倉(cāng)促穩(wěn)評(píng)的做法，沒有基礎(chǔ)的穩(wěn)評(píng)只會(huì)越評(píng)越不穩(wěn)。把穩(wěn)評(píng)看作是其他各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)效果的“試金石”和重大決策前的最后“閘門”，這不失為未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制改革的新思路。第二節(jié)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的價(jià)值演進(jìn)重大鄰避設(shè)施決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的不斷完善本質(zhì)上源自人們對(duì)生存不確定性的認(rèn)識(shí)升華和價(jià)值演進(jìn)，現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的類型及威脅程度影響著人們決策價(jià)值的選擇方向與轉(zhuǎn)換方式。傳統(tǒng)與現(xiàn)代的社會(huì)轉(zhuǎn)型，工業(yè)文明逐步向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)化，開發(fā)主義、科學(xué)主義、生態(tài)環(huán)保主義與鄰避主義等價(jià)值形態(tài)輪番登場(chǎng)，在很大程度上影響著風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的主旨方向。一開發(fā)主義與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)重大投資決策需要優(yōu)先考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成本與收益，對(duì)決策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)被放在各項(xiàng)評(píng)價(jià)的首位，規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)確保盈利成為重中之重。這背后體現(xiàn)的是開發(fā)主義價(jià)值理念。開發(fā)主義（Developmentalism）又被稱為發(fā)展主義，是在“二戰(zhàn)”后興起、一直持續(xù)至今、席卷全球的社會(huì)潮流。它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是社會(huì)進(jìn)步的先決條件，[5]將發(fā)展簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等同于GDP或人均收入的提高。[6]中國(guó)近30多年的高速發(fā)展期就是開發(fā)主義大放異彩的歷史階段，這一時(shí)期的政治-經(jīng)濟(jì)政策和重要的制度安排都圍繞開發(fā)主義展開，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“效率優(yōu)先”成為最響亮的政策口號(hào)。開發(fā)主義指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即依靠投資重大項(xiàng)目帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)而增加GDP。中國(guó)作為“后發(fā)外生型”國(guó)家，[7]在學(xué)習(xí)西方和東亞成功經(jīng)驗(yàn)后，也形成了具有鮮明中國(guó)特色的固定資產(chǎn)投資決策與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系。該體系有如下特征：經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升為國(guó)家意志，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)并實(shí)施宏觀調(diào)控，以GDP為核心的地方政績(jī)考核。與之相應(yīng)，中央和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了以投資重大工業(yè)項(xiàng)目和城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)的模式，這些項(xiàng)目設(shè)施的可行性論證和審批依據(jù)都是其經(jīng)濟(jì)效益與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避；政府成為項(xiàng)目設(shè)施的最重要開發(fā)主體和唯一審批主體；從事經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)是具有深厚官方背景的“紅頂機(jī)構(gòu)”；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法則是圍繞促進(jìn)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。開發(fā)主義指引下的國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與地方經(jīng)濟(jì)決策都是“生產(chǎn)優(yōu)先、投資先行”，以物質(zhì)財(cái)富增長(zhǎng)為終極目標(biāo)的發(fā)展理念左右著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的全過程。這就使理應(yīng)起到?jīng)Q策風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避作用的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)不得不屈從于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)收益，忽略風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果項(xiàng)目總能通過審批而建成投產(chǎn)。這樣的發(fā)展包含著更大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵谌魏问挛锒疾粦?yīng)妨礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一理念的保護(hù)下，會(huì)產(chǎn)生各種社會(huì)問題，從而使發(fā)展偏離公共目標(biāo)。[8]中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中所秉承的這種發(fā)展主義理念將無(wú)可避免地走向極端化。[9]重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略技術(shù)創(chuàng)新及安全性，使得安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)收益而無(wú)視環(huán)境成本，又使環(huán)境污染成為公害。一次次重特大安全生產(chǎn)與環(huán)境污染事故為決策層敲響了警鐘，“GDP崇拜”的價(jià)值觀被重新審視，亟待更新。二科學(xué)主義與安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)一般來(lái)說(shuō)，越是投資規(guī)模大、預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益高的項(xiàng)目，其工藝流程越復(fù)雜，對(duì)技術(shù)的安全性要求越高，這樣的項(xiàng)目決策過程中蘊(yùn)含的安全風(fēng)險(xiǎn)也就越大。20世紀(jì)70年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生了美國(guó)三里島核事故、墨西哥城液化氣站爆炸事故、[10]印度博帕爾化工廠毒氣泄漏事故、[11]蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故等惡性安全事故，造成的人員傷亡數(shù)量之大、財(cái)產(chǎn)損失之巨，迫使各國(guó)頒布嚴(yán)厲的相關(guān)法律法規(guī)，制定更加嚴(yán)格的安全評(píng)價(jià)與操作細(xì)則，用以規(guī)范工程項(xiàng)目的開發(fā)與營(yíng)運(yùn)。安全評(píng)價(jià)也隨之成為繼經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)之后又一個(gè)不可或缺的決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。重大鄰避設(shè)施作為現(xiàn)代文明的突出標(biāo)志，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，改善了人們的生活質(zhì)量，而它們的建設(shè)和投產(chǎn)無(wú)一例外地都與工業(yè)技術(shù)緊密相關(guān)。所謂“解鈴還須系鈴人”，人們?cè)O(shè)計(jì)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、管理這些設(shè)施需要先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，發(fā)現(xiàn)、分析、預(yù)警、規(guī)避由這些設(shè)施內(nèi)部技術(shù)導(dǎo)致的安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)首先被用到的也是科學(xué)技術(shù)，并由此形成了工程技術(shù)安全評(píng)價(jià)的一系列指標(biāo)和方法。由于安全評(píng)價(jià)以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)，它就成為保證決策項(xiàng)目獲得穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收益的內(nèi)在依據(jù)，在重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中獲得“唯一科學(xué)方法”之地位而被廣泛推崇。這背后真正起作用的則是科學(xué)主義的強(qiáng)大影響力。科學(xué)主義（Scientism）也被譯為“唯科學(xué)主義”。斯滕馬克（Stenmark）認(rèn)為，科學(xué)主義就是相信科學(xué)的能力是無(wú)限的，沒有什么人類生活領(lǐng)域是科學(xué)不能成功運(yùn)用的，一切事物的科學(xué)解釋構(gòu)成了宇宙及其人類的全景。[12]堅(jiān)持科學(xué)主義的人相信，科學(xué)是求得真理和有效控制自然界以及解答個(gè)人及其所在社會(huì)中面臨問題的一種正確途徑，經(jīng)驗(yàn)科學(xué)和數(shù)學(xué)科學(xué)是解決普通問題的一種模式，也是世界無(wú)限完美的一個(gè)象征。[13]對(duì)科學(xué)的崇拜自然形成技術(shù)決定論的思潮，科學(xué)指導(dǎo)下的技術(shù)進(jìn)步可以帶來(lái)美好生活，一切技術(shù)缺陷帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也可以通過技術(shù)改進(jìn)得以解決。國(guó)內(nèi)外的安全評(píng)價(jià)方法無(wú)不體現(xiàn)出科學(xué)主義的經(jīng)驗(yàn)性、數(shù)量性、機(jī)械性。在“科學(xué)萬(wàn)能”的預(yù)設(shè)前提下，科學(xué)和技術(shù)專家成為一切風(fēng)險(xiǎn)問題爭(zhēng)辯的最佳仲裁者，被認(rèn)為能夠澄清輿論和激情的混亂狀態(tài)，可以為決策者提供沒有任何偏見的客觀事實(shí)和決策依據(jù)。[14]科學(xué)主義指引下的重大鄰避設(shè)施決策安全評(píng)價(jià)確實(shí)可以在很大程度上減少和規(guī)避來(lái)自技術(shù)本身的風(fēng)險(xiǎn)問題，但這僅限于項(xiàng)目工程內(nèi)部而已。設(shè)施設(shè)備的安全運(yùn)行只是帶來(lái)企業(yè)利潤(rùn)和職工的人身安全，在沒有超出這個(gè)范圍時(shí)，在沒有重新審視這些短暫的盈利和安全外部成本時(shí)，設(shè)施與周邊環(huán)境（包括附近居民）的物質(zhì)能量交換卻早已產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響，對(duì)自然資源的掠奪性開發(fā)和孤立的自我安全關(guān)照，導(dǎo)致了區(qū)域性乃至全球性的環(huán)境污染和生態(tài)失衡。于是，要求重估工具理性之限度、拓展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)之范圍的呼聲日益高漲。三生態(tài)環(huán)保主義與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)重大項(xiàng)目決策的環(huán)境影響（風(fēng)險(xiǎn)）評(píng)價(jià)是對(duì)越來(lái)越嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)失衡的政策回應(yīng)，其背后的價(jià)值理念則是生態(tài)環(huán)保主義。環(huán)境保護(hù)主義（Environmentalism）可追溯到19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國(guó)的資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)，當(dāng)時(shí)人們圍繞“對(duì)自然資源是有計(jì)劃的開發(fā)還是維持原生態(tài)”展開激烈的爭(zhēng)論，但資源保護(hù)的訴求終不敵開發(fā)主義的擴(kuò)張。直到20世紀(jì)60年代環(huán)境惡化的災(zāi)難性后果重又觸發(fā)了人們的危機(jī)感，環(huán)保意識(shí)得到增強(qiáng)，發(fā)達(dá)國(guó)家開始制定諸如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)，將決策項(xiàng)目的外部性風(fēng)險(xiǎn)納入決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系。與世界潮流相適應(yīng)，進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，環(huán)境保護(hù)也成為中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。環(huán)境保護(hù)自身也從早期的合理利用自然資源逐漸提升到生態(tài)主義的高度，將環(huán)境污染解讀為人類和自然之間的倫理問題，以非人類中心主義心態(tài)提出了可持續(xù)發(fā)展的理念。20世紀(jì)90年代的《里約宣言》明確將發(fā)展與環(huán)境聯(lián)系在一起，將自然納入道德關(guān)懷的范疇，要求人類規(guī)范和約束自身行為，建立人與自然和諧共生的新型關(guān)系。[15]中國(guó)政府提出的科學(xué)發(fā)展觀即是這一價(jià)值的本土化實(shí)踐。為了踐行生態(tài)環(huán)保主義價(jià)值理念，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然資源消耗水平、環(huán)境質(zhì)量及其承載力之間處于協(xié)調(diào)狀態(tài)，就需要在政策上做出調(diào)整，重大項(xiàng)目決策的環(huán)境影響（風(fēng)險(xiǎn)）評(píng)價(jià)應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)然，重大項(xiàng)目決策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)并沒有完全摒棄開發(fā)主義和科學(xué)主義的價(jià)值導(dǎo)向，而是吸收了它們當(dāng)中的合理成分。這表現(xiàn)在：一是在原有的經(jīng)濟(jì)成本-收益評(píng)價(jià)體系中加入了環(huán)境成本指標(biāo)的權(quán)重，核算諸如廢物處理成本、環(huán)境恢復(fù)成本以及環(huán)境治理的綜合收益，以此形成“綠色經(jīng)濟(jì)分析”的評(píng)價(jià)方法；二是在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)運(yùn)用上采取科學(xué)方法體系，綜合使用環(huán)境科學(xué)、生物學(xué)、化學(xué)等學(xué)科的理論方法來(lái)進(jìn)行工程技術(shù)分析，以確定決策項(xiàng)目實(shí)施前的環(huán)境狀況以及實(shí)施后對(duì)周邊乃至區(qū)域生態(tài)環(huán)境的直接危害和累積影響。換言之，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)將固有的成本-收益分析拓展為風(fēng)險(xiǎn)-收益分析，將強(qiáng)調(diào)設(shè)施內(nèi)部的安全性擴(kuò)展到關(guān)照設(shè)施外部的安全性。不過，無(wú)論是重大決策的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)還是環(huán)境評(píng)價(jià)，在價(jià)值層面上都充分強(qiáng)調(diào)“物”的安全性，卻忽視決策項(xiàng)目最終服務(wù)的對(duì)象“人”（尤其是決策項(xiàng)目周邊居民）的需求和權(quán)益。結(jié)果，不少提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的設(shè)施或是涉及國(guó)計(jì)民生的大型工業(yè)項(xiàng)目屢遭附近居民抵制，即便是這些項(xiàng)目在決策前已經(jīng)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、通過了安全評(píng)價(jià)和環(huán)境評(píng)價(jià)，也未必能很好地說(shuō)服公眾接納它們。研究者將公眾的這種抵制心理稱為鄰避（NIMBY，全稱是NotInMyBackYard，即不要在我家后院）情結(jié)。四鄰避主義與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估鄰避情結(jié)與鄰避行為背后的價(jià)值觀可稱為鄰避主義（NIMBYism）。它本質(zhì)上是一種新的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值觀：站在特定風(fēng)險(xiǎn)承受者立場(chǎng)上，以有別于政府和企業(yè)等投資主體的視角評(píng)價(jià)重大決策的各類風(fēng)險(xiǎn)，用非專業(yè)的方式理解風(fēng)險(xiǎn)，試圖憑借風(fēng)險(xiǎn)恐慌和不滿情緒表達(dá)其價(jià)值訴求，希望得到參與決策的機(jī)會(huì)和平等地位。鄰避主義包含兩類價(jià)值訴求：環(huán)境正義觀（EnvironmentalJustice）和后物質(zhì)主義（Post-materialism）。環(huán)境正義觀再次把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的焦點(diǎn)從生態(tài)環(huán)境拉回到人類（周邊居民）本身。由于開發(fā)主義、科學(xué)主義和生態(tài)環(huán)保主義的不斷演進(jìn)和深入人心，有關(guān)重大項(xiàng)目的決策越來(lái)越多地考慮節(jié)約成本以及降低安全事故和環(huán)境事故對(duì)城市密集人群的危害，轉(zhuǎn)而將許多設(shè)施遷移或者選址在遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村及少數(shù)族裔居住地，以“最小抵抗和最小成本”的方式實(shí)現(xiàn)上述三種價(jià)值主張的目標(biāo)。結(jié)果，鄰避設(shè)施往往被決策層以各種手段強(qiáng)迫設(shè)施所在地的居民接受，其主要風(fēng)險(xiǎn)也由后者來(lái)承擔(dān)。村民和少數(shù)族裔原本占有和使用社會(huì)資源就最少，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)缺乏清晰的認(rèn)知，原子化的邊緣狀態(tài)又使他們對(duì)政治權(quán)力和資本運(yùn)作最不具備抵抗力，他們?cè)诜亲栽笭顩r下遭受鄰避設(shè)施所帶來(lái)的威脅。社會(huì)不公和環(huán)境惡化的雙重危害迫使這些人借助環(huán)境正義觀進(jìn)行抵制運(yùn)動(dòng)。自1982年美國(guó)的沃倫抗議首次把種族、貧困和工業(yè)廢物的環(huán)境后果聯(lián)系到一起，環(huán)境正義觀越發(fā)成為鄰避設(shè)施選址所在地居民的主要價(jià)值支柱。環(huán)境正義觀堅(jiān)稱，所有人（無(wú)論其種族、膚色、族裔、收入高低）在環(huán)境法律、法規(guī)和政策的制定、實(shí)施與執(zhí)法方面都應(yīng)受到公平對(duì)待，并真正參與其中。[16]給予少數(shù)群體及弱勢(shì)團(tuán)體有免于遭受環(huán)境迫害的自由，讓每一個(gè)社會(huì)成員對(duì)干凈空氣、水和其他自然環(huán)境都有平等的享用權(quán)，[17]這些都與開展重大決策穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的目標(biāo)不謀而合。如果說(shuō)環(huán)境正義觀還只是少數(shù)貧困邊緣群體“倒逼”決策者開展穩(wěn)評(píng)的價(jià)值根源的話，那么后物質(zhì)主義則是越來(lái)越多日益富裕起來(lái)的城鄉(xiāng)中產(chǎn)階層期待在重大鄰避設(shè)施的決策過程中獲得參與權(quán)和發(fā)言權(quán)的根本動(dòng)因。羅納德·英格利哈特在《寂靜的革命：西方公眾變化中的價(jià)值觀和政治方式》一書中第一次提出“后物質(zhì)主義”概念，它包括：讓人們?cè)谡疀Q策中更多地說(shuō)話，讓人們?cè)诠ぷ髦懈嗟匕l(fā)言，擁有一個(gè)更個(gè)人化的社會(huì)，保護(hù)言論自由等基本價(jià)值原則。[18]關(guān)心生活質(zhì)量，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)環(huán)境關(guān)懷，已成為后物質(zhì)主義價(jià)值觀最顯著的特征。僅以中國(guó)近些年的PX抗議事件為例，就可以發(fā)現(xiàn)廈門、大連和寧波等地的市民參與反PX行動(dòng)的積極性更為高漲，這恰是后物質(zhì)主義發(fā)軔的最好注腳。后物質(zhì)主義的興起反映出相當(dāng)一部分公眾的價(jià)值觀正從關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共秩序、國(guó)家安全，轉(zhuǎn)向注重生活品質(zhì)、個(gè)人自由以及社會(huì)參與。這個(gè)轉(zhuǎn)變進(jìn)一步促使重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系向社會(huì)公眾的維度靠攏。鄰避主義（環(huán)境正義觀和后物質(zhì)主義）重塑了人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)角度，環(huán)境權(quán)益維護(hù)和主動(dòng)參與重大決策過程的需求改變了傳統(tǒng)的公共政策流程，更改變了原有的決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的框架和內(nèi)容。政治精英和技術(shù)精英在舊的經(jīng)濟(jì)觀、安全觀和環(huán)境觀的指導(dǎo)下主導(dǎo)并開展的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)活動(dòng)，盡管可以確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、設(shè)施安全和生態(tài)平衡，但還不足以讓公眾滿意，公眾的知情權(quán)、同意權(quán)和參與權(quán)沒有得到充分的滿足，持續(xù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序就依然無(wú)法實(shí)現(xiàn)。所以，強(qiáng)調(diào)多元參與治理的重大決策穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)就成為回應(yīng)公眾訴求，減少鄰避情結(jié)的重要途徑。若能賦予穩(wěn)評(píng)在整個(gè)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系中更為重要的權(quán)重，以開放的姿態(tài)征詢公眾對(duì)鄰避設(shè)施決策的接納度，系統(tǒng)性地打通經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)和環(huán)境評(píng)價(jià)“條塊分割”的障礙，面向公眾公開、共享風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告的核心信息，那么可以預(yù)期不久的將來(lái)，鄰避情結(jié)和鄰避行為的負(fù)面效應(yīng)會(huì)越來(lái)越小，而它倒逼出來(lái)的穩(wěn)評(píng)也將會(huì)成為一個(gè)“自發(fā)自覺”的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，更好地為重大決策的科學(xué)化、民主化目標(biāo)服務(wù)。第三節(jié)環(huán)評(píng)與穩(wěn)評(píng)的政策比較在近幾年的鄰避沖突事件中，2012年江蘇啟東排污入海事件、2013年廣東鶴山核燃料項(xiàng)目事件、2014年浙江余杭九峰垃圾焚燒事件較為典型。社會(huì)輿論聚焦此類事件時(shí)不斷追問：為什么啟東項(xiàng)目通過了“環(huán)評(píng)”還是會(huì)發(fā)生激烈的鄰避沖突？為什么廣東鶴山的核燃料項(xiàng)目剛進(jìn)行“穩(wěn)評(píng)”公示就引發(fā)了大規(guī)模的公眾抗議而不得不宣布取消立項(xiàng)申請(qǐng)？為何在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省杭州市，政府在規(guī)劃一個(gè)垃圾焚燒設(shè)施時(shí)卻“不知道”應(yīng)該先開展項(xiàng)目“環(huán)評(píng)”還是先進(jìn)行項(xiàng)目的“穩(wěn)評(píng)”？種種跡象表明，目前各地在治理鄰避設(shè)施決策風(fēng)險(xiǎn)上還處于探索階段，“環(huán)評(píng)”和“穩(wěn)評(píng)”的工作還存在著諸多模糊地帶。面對(duì)上述情況，一方面，有研究者指出目前我國(guó)的重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在著很多薄弱環(huán)節(jié)，呼吁將環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制有效地銜接起來(lái)，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行源頭治理。[19]另一方面，學(xué)界關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的關(guān)聯(lián)性研究還非常少，少數(shù)文獻(xiàn)對(duì)“環(huán)評(píng)”與“穩(wěn)評(píng)”的關(guān)系進(jìn)行過初步分析，認(rèn)為二者在評(píng)價(jià)形式上雖類似，但在評(píng)價(jià)角度、內(nèi)容和方法上都存在較大差異，不能混為一談，更不存在隸屬關(guān)系。[20]不過這些研究結(jié)論沒有經(jīng)驗(yàn)文獻(xiàn)材料的支撐，也并沒有對(duì)二者存在差異的原因以及如何開展銜接做出說(shuō)明。在本章的第一節(jié)中，我們對(duì)鄰避決策的四類主要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)做了簡(jiǎn)單的對(duì)比，本節(jié)內(nèi)容則是要對(duì)“環(huán)評(píng)”和“穩(wěn)評(píng)”的關(guān)系進(jìn)行細(xì)致梳理，提出二者在實(shí)踐中進(jìn)行有效的政策銜接的建議供有關(guān)部門參考。筆者認(rèn)為，國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施都具有鄰避屬性，而城市公共基礎(chǔ)設(shè)施開工前必須進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而且目前重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施又都屬于重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，所以本章所比較對(duì)象特指具有鄰避特性的“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)”和“重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。本節(jié)使用文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)查兩種方法收集和分析資料，憑借對(duì)各級(jí)各部門環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律法規(guī)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法等政策文件的內(nèi)容分析來(lái)揭示二者的結(jié)構(gòu)化差異，[21]通過對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的決策與實(shí)施部門的結(jié)構(gòu)式訪談資料的解讀，展現(xiàn)兩類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的實(shí)施過程與最終結(jié)果的區(qū)別與聯(lián)系。一鄰避設(shè)施項(xiàng)目“環(huán)評(píng)”與“穩(wěn)評(píng)”在結(jié)構(gòu)上的差異[22]結(jié)構(gòu)化的比較有利于我們從靜態(tài)角度把握兩類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)政策的制度設(shè)計(jì)的意圖和出發(fā)點(diǎn)，從而清晰地呈現(xiàn)出鄰避設(shè)施的環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各自的側(cè)重點(diǎn)。（一）評(píng)估目標(biāo)的差異鄰避設(shè)施決策開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的根本目標(biāo)有著顯著的差異。環(huán)境影響評(píng)價(jià)關(guān)注的是擬開工建設(shè)的鄰避設(shè)施對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境、社會(huì)人文環(huán)境造成的負(fù)面影響，估計(jì)評(píng)測(cè)項(xiàng)目在實(shí)際施工建設(shè)和投產(chǎn)運(yùn)行中所蘊(yùn)含的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而最終的目標(biāo)是根據(jù)預(yù)測(cè)出的負(fù)面環(huán)境影響程度進(jìn)而制定環(huán)境保護(hù)措施。可以認(rèn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目標(biāo)物是環(huán)境的質(zhì)量。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目標(biāo)則完全不同，它的目標(biāo)物是社會(huì)秩序的穩(wěn)定性，政府及其職能部門之所以建立“穩(wěn)評(píng)”機(jī)制，目的就是想通過“穩(wěn)評(píng)”及時(shí)發(fā)現(xiàn)鄰避設(shè)施決策過程中那些有可能激化社會(huì)矛盾進(jìn)而沖擊社會(huì)秩序的風(fēng)險(xiǎn)隱患，從而能通過源頭治理的方式先期化解社會(huì)矛盾，防患于未然。（二）評(píng)估依據(jù)的法律位階的差異開展鄰避設(shè)施決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，該法是第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議于2002年10月28日修訂通過，自2003年9月1日起開始施行的專門法。而對(duì)鄰避設(shè)施決策進(jìn)行“穩(wěn)評(píng)”的依據(jù)則是根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委2012年第2492號(hào)文件《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》，它在法律體系中屬于中央部委的部門規(guī)范性文件?？梢?，“環(huán)評(píng)”依據(jù)和“穩(wěn)評(píng)”依據(jù)的法律法規(guī)的位階存在著較大的差異，這將影響到二者在實(shí)際執(zhí)行時(shí)的實(shí)際法定效果。表6-2二者的結(jié)構(gòu)化比較環(huán)境影響評(píng)價(jià)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估評(píng)估目標(biāo)預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的不良影響預(yù)防和化解由固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目引發(fā)的社會(huì)矛盾評(píng)估依據(jù)中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法責(zé)任主體項(xiàng)目建設(shè)單位項(xiàng)目建設(shè)單位實(shí)施機(jī)構(gòu)具有環(huán)保部頒發(fā)資質(zhì)證書的提供建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，不得為建設(shè)單位指定環(huán)境影響評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)。縣級(jí)以上人民政府或有關(guān)部門指定的評(píng)估機(jī)構(gòu)或乙級(jí)以上工程咨詢資質(zhì)的機(jī)構(gòu)。評(píng)估范圍能源開發(fā)、交通運(yùn)輸、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理、核與輻射等項(xiàng)目的建設(shè)。各級(jí)發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在各級(jí)政府管轄區(qū)內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。評(píng)估內(nèi)容建設(shè)項(xiàng)目周圍環(huán)境現(xiàn)狀、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成的影響、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)措施及其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)論證、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)損益分析等。固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的合法性、合理性、可行性、可控性等內(nèi)容。表6-2二者的結(jié)構(gòu)化比較（三）評(píng)估主體的同與異從目前國(guó)家和地方對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和固定資產(chǎn)投資的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定看，擬建項(xiàng)目的建設(shè)單位都是其直接責(zé)任主體，并規(guī)定建設(shè)單位都可以委托有資質(zhì)的第三方工程咨詢機(jī)構(gòu)開展實(shí)際的“環(huán)評(píng)”和“穩(wěn)評(píng)”工作。該第三方機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告的真實(shí)性、可靠性負(fù)責(zé)，且評(píng)估機(jī)構(gòu)不能與項(xiàng)目單位以及報(bào)告的審批機(jī)關(guān)有任何利益關(guān)聯(lián)。不同的是在評(píng)價(jià)實(shí)施主體的選擇上，環(huán)評(píng)法明確規(guī)定任何單位和個(gè)人不能為項(xiàng)目建設(shè)單位指定環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，項(xiàng)目單位有可能的話應(yīng)該采取公開招標(biāo)的方式尋找有資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)“環(huán)評(píng)”任務(wù)，而鄰避設(shè)施項(xiàng)目“穩(wěn)評(píng)”的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)卻被明文規(guī)定必須由縣級(jí)以上人民政府或有關(guān)部門指定。（四）評(píng)估范圍的重合根據(jù)環(huán)保部部務(wù)會(huì)議2015年3月通過的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄（修訂草案）》的內(nèi)容，國(guó)家對(duì)包含能源開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等14大類的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理。而各級(jí)發(fā)改委也有自己的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目目錄》，以國(guó)家發(fā)改委2004年制定的《國(guó)家發(fā)展改革委核報(bào)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)或?qū)徟墓潭ㄙY產(chǎn)投資項(xiàng)目目錄（試行）》為例，其中規(guī)定了包括核電站項(xiàng)目、城市快速軌道交通項(xiàng)目在內(nèi)的22類固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。地方發(fā)改委制定的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》更為明確地指出城市基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)項(xiàng)目和部分社會(huì)事業(yè)（戒毒中心、殯葬火化設(shè)施等）也屬于需要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大投資項(xiàng)目。[23]從二者的目錄名單對(duì)比可知，環(huán)保行政主管部門和發(fā)改委固定資產(chǎn)投資主管部門對(duì)各自管轄的“環(huán)評(píng)”和“穩(wěn)評(píng)”在評(píng)估范圍有著很大程度的重合。（五）評(píng)估內(nèi)容各有側(cè)重鄰避設(shè)施項(xiàng)目決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)包括項(xiàng)目建設(shè)前的環(huán)境狀況、項(xiàng)目建設(shè)中和運(yùn)行時(shí)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響估計(jì)、針對(duì)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)措施以及整個(gè)過程中需要說(shuō)明的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)損益分析等內(nèi)容。其中，項(xiàng)目的工程技術(shù)分析和經(jīng)濟(jì)上的成本收益考量是兩個(gè)重點(diǎn)的內(nèi)容。項(xiàng)目決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容的重點(diǎn)則是要放在該項(xiàng)目實(shí)施的合法性、合理性、可行性和可控性等方面。其中，合法性關(guān)注的是擬建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的法定前置條件是否具備、審批主體是否合法有效、審批程序是否合法等內(nèi)容；合理性評(píng)價(jià)關(guān)注的是項(xiàng)目利益相關(guān)者之間利益平衡的問題；可行性關(guān)注的是項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)機(jī)和條件是否成熟、相應(yīng)配套措施是否齊備等問題；可控性重點(diǎn)關(guān)注的是項(xiàng)目實(shí)施引發(fā)群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)概率與相應(yīng)防范措施充分程度等內(nèi)容。在各地單獨(dú)制定的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》的指標(biāo)體系中，特別強(qiáng)調(diào)了合法性和可控性指標(biāo)具有“一票否決”的權(quán)重。可見，鄰避設(shè)施項(xiàng)目“穩(wěn)評(píng)”的重點(diǎn)內(nèi)容強(qiáng)調(diào)的是擬建設(shè)施的法定條件的完備性和對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響程度。二評(píng)價(jià)過程比較（一）啟動(dòng)與批準(zhǔn)時(shí)間有先后大中型建設(shè)項(xiàng)目從開始決策到建成運(yùn)行，一般都經(jīng)過提交項(xiàng)目建議書、審批可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)直至施工及竣工驗(yàn)收等幾個(gè)階段。[24]項(xiàng)目需要經(jīng)過多個(gè)行政審批環(huán)節(jié)，包括項(xiàng)目建議書的提交和審批（由建設(shè)單位提交給發(fā)改委審批），項(xiàng)目建議書經(jīng)發(fā)展改革部門批準(zhǔn)后，項(xiàng)目單位依據(jù)項(xiàng)目建議書批復(fù)文件分別向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源和環(huán)境保護(hù)部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等審批手續(xù)。完成相關(guān)手續(xù)后，項(xiàng)目單位根據(jù)項(xiàng)目論證情況向發(fā)改委報(bào)送可行性研究報(bào)告（包含鄰避設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的篇章），并附規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評(píng)審批文件。[25]從這個(gè)項(xiàng)目的審批流程看，項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)是作為項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批的前置條件存在的，而項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告又是項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的組成部分，與其一起提交審批，因此鄰避設(shè)施項(xiàng)目的“環(huán)評(píng)”啟動(dòng)要早于項(xiàng)目的“穩(wěn)評(píng)”工作的啟動(dòng)，“環(huán)評(píng)”文件審批后才能進(jìn)行“穩(wěn)評(píng)”報(bào)告的批復(fù)。（二）評(píng)估方法和技術(shù)的成熟度不同我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建立于20世紀(jì)70年代，從1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》中首次確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度到2003年正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律體系。這些法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)環(huán)境評(píng)價(jià)方法的科學(xué)性，國(guó)家不斷加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，鼓勵(lì)和支持對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行科學(xué)研究。2012年環(huán)保部開始實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體方法、工程分析、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)、環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)、社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)措施及經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證、污染物總量控制、環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析等環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)方法與分析技術(shù)要點(diǎn)都做出了詳細(xì)的說(shuō)明和操作指導(dǎo)。反觀各級(jí)發(fā)改委出臺(tái)的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》，無(wú)論是國(guó)家發(fā)改委的指導(dǎo)綱領(lǐng)還是各省市區(qū)發(fā)改委的部門規(guī)定都沒有完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法體系和操作性強(qiáng)的評(píng)估指標(biāo)。絕大多數(shù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法只是籠統(tǒng)地提到某些社會(huì)科學(xué)研究常用的調(diào)查方法，雖然要求使用定性和定量分析相結(jié)合的方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與估計(jì)，卻沒有具體可行的風(fēng)險(xiǎn)概率統(tǒng)計(jì)方法，地方發(fā)改委只能根據(jù)“四性”要求制定一些粗略的評(píng)分權(quán)重，評(píng)估指標(biāo)的成熟度和科學(xué)性有待提高。表6-3組織與實(shí)施環(huán)節(jié)的比較50315327表6-3組織與實(shí)施環(huán)節(jié)的比較①環(huán)境影響評(píng)價(jià)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估啟動(dòng)、批準(zhǔn)時(shí)間項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后啟動(dòng)環(huán)評(píng)；在可行性研究報(bào)告之前報(bào)批。項(xiàng)目可行性研究階段啟動(dòng)穩(wěn)評(píng)；與可行性研究報(bào)告一起報(bào)批。評(píng)價(jià)方法環(huán)境影響識(shí)別法、環(huán)境影響預(yù)測(cè)法、環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)法。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查法、定性分析與定量分析相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與估計(jì)指標(biāo)體系法。技術(shù)要求環(huán)境因素核查表、數(shù)學(xué)物理模型預(yù)測(cè)、德爾菲專家判斷、工程類比、指數(shù)法、矩陣法、圖形疊置法、網(wǎng)絡(luò)法等技術(shù)。問卷調(diào)查、公告公示、實(shí)地勘查、召開座談會(huì)、輿情分析；對(duì)照表法、案例參照法、項(xiàng)目類比法、風(fēng)險(xiǎn)概率估計(jì)等。公眾參與有公眾參與的目的和意義、適用范圍、環(huán)境信息公開的內(nèi)容和方式、征求公眾意見的時(shí)間和方式、公眾參與的組織形式和結(jié)果運(yùn)用等技術(shù)參數(shù)。只籠統(tǒng)規(guī)定要采取多種方式聽取各方面意見，沒有具體說(shuō)明保證公眾參與的廣泛性和代表性的操作方法。評(píng)估質(zhì)量監(jiān)控評(píng)價(jià)報(bào)告需經(jīng)過預(yù)審、審查、審批多個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)保障質(zhì)量，5年內(nèi)未開工或者有重大變更的評(píng)價(jià)報(bào)告需要重新審核。無(wú)特定要求全程評(píng)價(jià)建設(shè)前、施工期間以及運(yùn)行過程中的環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)。只在項(xiàng)目審批前進(jìn)行評(píng)估，對(duì)中等風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目暫緩實(shí)施，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目“一票否決”。審批、核準(zhǔn)部門有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門有審批權(quán)的各級(jí)人民政府、發(fā)展改革委①這部分內(nèi)容主要來(lái)自筆者在S省四地市的發(fā)改委、環(huán)保局、城市投資建設(shè)集團(tuán)等機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)查與訪談資料的整理與歸納。表6-3組織與實(shí)施環(huán)節(jié)的比較[26]（三）公眾參與的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所區(qū)別首先是在公眾參與目標(biāo)上存在差異。2006年環(huán)保部（原環(huán)保總局）制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》。其中明確指出，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中要鼓勵(lì)公眾參與，目的是促使有關(guān)單位公開環(huán)境信息并強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。各地在開展鄰避設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)也采用公眾參與方法，其主要目標(biāo)是為了收集公眾對(duì)于項(xiàng)目的意見以便確立項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。其次是在對(duì)公眾意見的使用上存在差異。環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求對(duì)公眾提出的意見做出回應(yīng)，規(guī)定在環(huán)評(píng)報(bào)告書中應(yīng)當(dāng)“附具對(duì)有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說(shuō)明”，同時(shí)也意味著建設(shè)單位可以尋找理由“不采納公眾的反對(duì)意見”。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中則是把公眾的一定比例的反對(duì)意見作為“一票否決”項(xiàng)目申請(qǐng)的依據(jù)，強(qiáng)調(diào)“公眾反對(duì)即是風(fēng)險(xiǎn)”。第三，“環(huán)評(píng)”和“穩(wěn)評(píng)”對(duì)于公眾參與的時(shí)段要求不同。目前各級(jí)“穩(wěn)評(píng)”中公眾的參與基本上是“一次性”的，征求過公眾意見后就算完成了使命?！碍h(huán)評(píng)”則要求多階段開展“環(huán)境信息公示和意見征求”，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書后，要向社會(huì)公開環(huán)境影響報(bào)告書受理的有關(guān)信息，在做出審批或者重新審核決定后，也會(huì)將審批或?qū)徍私Y(jié)果進(jìn)行公告。另外，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收、重點(diǎn)工業(yè)污染防治及生態(tài)恢復(fù)治理工程完成時(shí)，還要公開征求公眾意見，并對(duì)公眾提出的合理意見予以采納。[27]（四）評(píng)價(jià)質(zhì)量監(jiān)控的程度不同環(huán)保行政機(jī)關(guān)通過多環(huán)節(jié)和多階段的工作程序來(lái)保證鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量。環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告需經(jīng)過預(yù)審、審核、審批多個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)保障質(zhì)量，并規(guī)定五年內(nèi)未開工或者有重大變更的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告需要重新審核。為了確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性，環(huán)保部門對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全程評(píng)價(jià)，包括建設(shè)前的環(huán)境影響預(yù)評(píng)價(jià)、施工期間的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、運(yùn)行過程中的環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)多個(gè)階段。與之相比，鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估既沒有預(yù)審環(huán)節(jié)，只在項(xiàng)目審批前進(jìn)行評(píng)估，其評(píng)估質(zhì)量監(jiān)控流程相對(duì)松散，有關(guān)部門的監(jiān)控方式也大多流于形式。（五）審批核準(zhǔn)的部門完全不同環(huán)評(píng)法規(guī)定鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批部門是環(huán)保部和省市有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)（環(huán)保廳和環(huán)保局），其中核設(shè)施、跨省級(jí)區(qū)域的鄰避設(shè)施項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件必須由環(huán)保部審批。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委文件的規(guī)定，鄰避設(shè)施項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告依據(jù)項(xiàng)目報(bào)批層次的不同要由各級(jí)發(fā)改委審核批復(fù)。從上述行政審批機(jī)關(guān)的屬性來(lái)看，環(huán)保部和國(guó)家發(fā)展改革委同屬于國(guó)務(wù)院組成部門，它們是級(jí)別平行的行政機(jī)關(guān)，省市區(qū)的對(duì)應(yīng)部門也是一樣，屬于平級(jí)機(jī)關(guān)。平級(jí)機(jī)關(guān)的審批缺乏相互監(jiān)督和制約的機(jī)制，還容易產(chǎn)生因管轄權(quán)的不同而導(dǎo)致的行政條塊分割等弊端。三評(píng)價(jià)結(jié)果比較（一）評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容各有側(cè)重鄰避設(shè)施決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告由建設(shè)單位編制，評(píng)價(jià)報(bào)告的主要內(nèi)容則是由接受委托的工程咨詢機(jī)構(gòu)提供，工程咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論負(fù)責(zé)。通常的建設(shè)項(xiàng)目“環(huán)評(píng)”報(bào)告應(yīng)該包括建設(shè)項(xiàng)目概況、建設(shè)項(xiàng)目周圍環(huán)境現(xiàn)狀、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成影響的分析預(yù)測(cè)和評(píng)估、項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)措施及其技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證、建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)損益分析、對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)的建議、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論等內(nèi)容。鄰避設(shè)施決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告由項(xiàng)目單位編制，主要內(nèi)容由指定的評(píng)估主體（工程咨詢機(jī)構(gòu)）提供，工程咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)其提出的咨詢意見負(fù)責(zé)。鄰避設(shè)施決策的“穩(wěn)評(píng)”報(bào)告一般包含評(píng)估過程說(shuō)明、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與評(píng)估結(jié)論、風(fēng)險(xiǎn)防范措施等內(nèi)容。表6-4結(jié)果應(yīng)用與問責(zé)機(jī)制的比較環(huán)境影響評(píng)價(jià)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的構(gòu)成重點(diǎn)內(nèi)容是環(huán)境影響與環(huán)保措施重點(diǎn)內(nèi)容是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析與防范措施報(bào)告的法律效力環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告是建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)的前置條件之一，未經(jīng)環(huán)評(píng)或者環(huán)評(píng)審批不通過的項(xiàng)目不能建設(shè)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)當(dāng)作為項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的重要內(nèi)容并設(shè)獨(dú)立篇章。穩(wěn)評(píng)報(bào)告是發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目或者核報(bào)政府的重要依據(jù)。問責(zé)機(jī)制建設(shè)單位未報(bào)批環(huán)評(píng)擅自開工的，將受到停工、罰款和行政處分；應(yīng)評(píng)未評(píng)或?qū)徟块T擅自批準(zhǔn)的，將承擔(dān)行政和刑事責(zé)任；環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)失實(shí)的將受到處罰；環(huán)保部門及其人員違法批準(zhǔn)的，將受到行政和刑事處罰。發(fā)展改革委未按照規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批、核準(zhǔn)造成損失的會(huì)被追究行政責(zé)任，項(xiàng)目單位、受委托的工程咨詢機(jī)構(gòu)、評(píng)估主體不按規(guī)定評(píng)估造成決策失誤和損失的都要應(yīng)依法依紀(jì)追究責(zé)任。表6-4結(jié)果應(yīng)用與問責(zé)機(jī)制的比較（二）評(píng)估報(bào)告的法律效力差別大鄰避設(shè)施決策環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告是作為項(xiàng)目是否被批準(zhǔn)開工建設(shè)的重要依據(jù)。一旦環(huán)境保護(hù)行政主管部門不批準(zhǔn)建設(shè)單位提交的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，那么建設(shè)單位后續(xù)的工作將無(wú)法順利開展，即便是進(jìn)行了項(xiàng)目可行性研究也是無(wú)法最終獲得項(xiàng)目建設(shè)批準(zhǔn)。從建設(shè)項(xiàng)目審批流程各環(huán)節(jié)的法律效力上看，“環(huán)評(píng)”報(bào)告批準(zhǔn)是項(xiàng)目可行性研究報(bào)告（包括其中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估篇章）獲得批準(zhǔn)的前置條件，且“環(huán)評(píng)”是由“環(huán)境影響評(píng)價(jià)法”規(guī)定的法定程序，其效力當(dāng)然高于一般性的政府規(guī)范性文件。目前各級(jí)發(fā)改委制定的針對(duì)鄰避設(shè)施項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法中對(duì)“穩(wěn)評(píng)”報(bào)告結(jié)論的認(rèn)定就比“環(huán)評(píng)”報(bào)告的法律效力要低，“穩(wěn)評(píng)”報(bào)告中只是作為項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的重要內(nèi)容并設(shè)獨(dú)立篇章，它的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論只是發(fā)改委審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目或者核報(bào)政府的重要依據(jù)，起到的也是參考作用，而不是項(xiàng)目獲批的法定條件。（三）評(píng)估的問責(zé)機(jī)制類似通過表6-3的比較可以清楚地看到，有關(guān)部門對(duì)鄰避設(shè)施項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程、結(jié)果和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程、結(jié)果都有相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。環(huán)境評(píng)價(jià)法和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法中對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位、評(píng)估主體（工程咨詢機(jī)構(gòu)）、評(píng)估報(bào)告審批行政機(jī)關(guān)應(yīng)該負(fù)有的職責(zé)都做出了明確的規(guī)定，對(duì)于那些應(yīng)評(píng)未評(píng)擅自開工建設(shè)或者評(píng)估失實(shí)的情況，要追究項(xiàng)目單位和評(píng)估機(jī)構(gòu)的行政和法律責(zé)任，而對(duì)于環(huán)保行政主管部門和發(fā)改委的徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守、違法批準(zhǔn)等行為要受到行政和刑事追責(zé)。四“環(huán)評(píng)”與“穩(wěn)評(píng)”政策差異的原因分析通過上述三個(gè)主要層面的比較可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)針對(duì)鄰避設(shè)施項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這兩項(xiàng)工作既相互區(qū)別又緊密聯(lián)系，它們?cè)诤芏嚓P(guān)鍵細(xì)節(jié)上存在著巨大的差異，二者并不是簡(jiǎn)單的“誰(shuí)替代誰(shuí)”的問題。在實(shí)踐中，越來(lái)越多的有識(shí)之士呼吁將二者銜接起來(lái)進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但要做到這一點(diǎn)并非易事。理順針對(duì)鄰避設(shè)施的這兩大類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)政策，必須先要探討它們存在巨大差異的原因何在，唯有如此才能為后續(xù)相應(yīng)政策的銜接提供依據(jù)。本章基于實(shí)地訪談，初步歸納出以下幾個(gè)方面的原因。（一）政策環(huán)境的差異：政治壓力與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況政策行為源自環(huán)境中的沖突，環(huán)境既限制又指明了政策制定的方向。[28]因此，從分析鄰避設(shè)施的“環(huán)評(píng)”與“穩(wěn)評(píng)”各自的政策環(huán)境入手，可以更好地理解二者在政策制定與執(zhí)行等環(huán)節(jié)存在的差異性。筆者通過實(shí)地訪談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的政治壓力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景是兩個(gè)重要的政策環(huán)境要素。一個(gè)時(shí)期內(nèi)有關(guān)鄰避設(shè)施的環(huán)境事故頻發(fā)會(huì)增加公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的擔(dān)心，進(jìn)而將這種擔(dān)心通過輿論轉(zhuǎn)化為政治壓力，讓決策部門不得不有所顧慮，覺得需要采取行動(dòng)（如加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法、出臺(tái)更加嚴(yán)厲的環(huán)保規(guī)章甚至修訂法律法規(guī)）來(lái)平息騷動(dòng)不堪的社會(huì)不滿情緒。而當(dāng)鄰避設(shè)施在環(huán)評(píng)信息公示階段就引發(fā)了公眾抗議與群體性事件的時(shí)候，政府“維穩(wěn)”部門就會(huì)責(zé)成企業(yè)停止前期工作乃至建議遷址，決策的工作重心就不再關(guān)注設(shè)施的環(huán)境影響與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控。在特定的政策環(huán)境影響下，環(huán)保部門與維穩(wěn)部門經(jīng)常在顧此失彼的行動(dòng)中轉(zhuǎn)換。這種帶有迎合社會(huì)輿情壓力性質(zhì)的政策回應(yīng)很難做到充分、及時(shí)地溝通與協(xié)調(diào)。（二）政策價(jià)值取向不同：生態(tài)環(huán)保導(dǎo)向還是社會(huì)穩(wěn)定為先探討鄰避設(shè)施穩(wěn)評(píng)與環(huán)評(píng)的差異時(shí)，決策部門所秉持的價(jià)值差異所產(chǎn)生的影響不容小覷。很多情況下，政策行為背后的價(jià)值導(dǎo)向的作用這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)經(jīng)常被人們所忽略。實(shí)際上，不同決策部門的行政作為在形成過程中，組織的價(jià)值觀都起著“優(yōu)先”的決定性作用。只不過，決策部門的政策價(jià)值的偏好往往以公共利益的面貌出現(xiàn)。相關(guān)機(jī)構(gòu)可以打著環(huán)境保護(hù)或者維持社會(huì)安定的旗號(hào)，以他們部門自身對(duì)于環(huán)保或者穩(wěn)定的理解來(lái)采取行動(dòng)。可深究起來(lái)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府是決定強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先還是宣稱社會(huì)穩(wěn)定重要，這在很大程度上取決于決策部門內(nèi)部的組織信條的“頑固程度”。組織價(jià)值觀最終的目的是為了部門利益，環(huán)保官員也好“維穩(wěn)”官員也罷，他們進(jìn)行的環(huán)評(píng)與穩(wěn)評(píng)工作都得考慮如何確保本部門的發(fā)展需求、增加預(yù)算、擴(kuò)張審批權(quán)限并防止其他部門爭(zhēng)奪或者削弱自己的特權(quán)。因此，在價(jià)值層面協(xié)調(diào)不同決策部門開展環(huán)評(píng)與穩(wěn)評(píng)的銜接還是有一定難度的。（三）政出多門：行政管轄權(quán)分割導(dǎo)致的不良后果現(xiàn)有的重大決策制度把一個(gè)鄰避設(shè)施項(xiàng)目的審批權(quán)分別劃歸給發(fā)改委、國(guó)土資源行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門等多個(gè)行政機(jī)關(guān)，試圖建立一個(gè)相對(duì)完整的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避體系來(lái)確保項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的安全性。但是，這些行政審批的每一環(huán)節(jié)都被要求與“穩(wěn)評(píng)掛鉤”，對(duì)自己的行政行為承擔(dān)“維穩(wěn)”責(zé)任。實(shí)地訪談中，無(wú)論是發(fā)改委還是環(huán)保局都坦言法定職責(zé)之外的“維穩(wěn)”壓力太大，而且他們無(wú)一例外地對(duì)同級(jí)的“維穩(wěn)辦”力推穩(wěn)評(píng)卻又不親力親為且借機(jī)轉(zhuǎn)移責(zé)任的做法頗有微詞。結(jié)果，各行政主管部門都對(duì)社會(huì)穩(wěn)定負(fù)責(zé)，就意味著“無(wú)人真正承擔(dān)責(zé)任”，反而分散了責(zé)任，出了事故就互相推諉。尤其是在鄰避項(xiàng)目決策涉及多個(gè)部門需要牽頭和協(xié)調(diào)的時(shí)候，由于各部門互不隸屬，且誰(shuí)也不希望壓縮自己的行政職權(quán)，更不想將評(píng)估審批職權(quán)讓渡給其他部門，從而加劇了權(quán)力條塊分割帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理體制的混亂狀況。（四）政策工具選擇的邏輯困境工具是行動(dòng)者采用的以實(shí)現(xiàn)一個(gè)或者多個(gè)目標(biāo)的任何東西。林格林（Ringeling）則將政策工具界定為政策活動(dòng)的一種集合，關(guān)注的是社會(huì)活動(dòng)的影響和治理過程。[29]就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)管理而言，作為一項(xiàng)具有特定目標(biāo)的政策活動(dòng)，環(huán)境保護(hù)部門和“維穩(wěn)”部門主要的政策工具就是制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的技術(shù)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)鄰避設(shè)施的環(huán)境影響報(bào)告書和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告書進(jìn)行審查與批復(fù)。換言之，管制和監(jiān)督是這些部門的主要政策工具。一方面，正是由于政策工具的相似性，使得多個(gè)主管部門在選擇時(shí)容易重復(fù)使用，有悖于中央簡(jiǎn)政放權(quán)的精神。比如環(huán)保部門就認(rèn)為，目前針對(duì)鄰避設(shè)施已經(jīng)有了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其中包含了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和開展信息公示、聽證等公眾參與環(huán)節(jié)，環(huán)保部門會(huì)重點(diǎn)審查這部分內(nèi)容，作為批復(fù)環(huán)境影響報(bào)告書的重要依據(jù)，沒有必要單獨(dú)開展項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告審批活動(dòng)。另一方面，地方政府在響應(yīng)中央簡(jiǎn)政放權(quán)的號(hào)召時(shí)也會(huì)出現(xiàn)工具選擇時(shí)自相矛盾的情況。如各地逐步開始推行的重大項(xiàng)目“容缺預(yù)審”制度[30]與重大風(fēng)險(xiǎn)“一票否決”制度之間就存在政策工具選擇性困境。地方的發(fā)改委和環(huán)保局傾向于使用“容缺預(yù)審”這個(gè)工具加快某些民生急需的鄰避設(shè)施項(xiàng)目的進(jìn)度，但地方“維穩(wěn)辦”卻一直強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目如有重大風(fēng)險(xiǎn)就必須執(zhí)行一票否決，不允許項(xiàng)目上馬。如此一來(lái)，報(bào)建（承建）企業(yè)在面對(duì)不同的政策工具效用時(shí)往往無(wú)所適從，總是感覺行政主管部門在推卸監(jiān)管責(zé)任，讓其承擔(dān)了更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這讓不同政策間的效果銜接變得更加困難。第四節(jié)本章小結(jié)一系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的反思正是由于重大鄰避設(shè)施內(nèi)外存在著自然和人為多種形態(tài)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，才需要按照經(jīng)濟(jì)、安全、環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定四類要素的邏輯關(guān)聯(lián)整合成一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系。當(dāng)前各風(fēng)險(xiǎn)管理職能部門各自為政式的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作表面上看是因?yàn)椴块T職責(zé)分工所致，實(shí)際上卻有其內(nèi)在的價(jià)值動(dòng)因。社會(huì)各界尤其是決策層對(duì)開發(fā)、安全、環(huán)境和公民權(quán)益等價(jià)值觀念在認(rèn)知上的