淺談我國國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制存在的問題及對策

淺談我國國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制存在的問題及對策銀行是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的神經(jīng)中樞，它主要通過經(jīng)營貨幣資金實(shí)現(xiàn)對社會經(jīng)濟(jì)資源的重新配制。近些年來，世界各國的金融案件層出不窮，這些事件引起了國際金融界的高度重視，其根本問題出在內(nèi)部控制上。因此加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)部控制研究，建立健全適合我國國情的商業(yè)銀行內(nèi)部控制系統(tǒng)，切實(shí)完善和強(qiáng)化商業(yè)銀行內(nèi)部控制，對防范和化解銀行風(fēng)險，提高我國商業(yè)銀行的經(jīng)營水平和國際競爭力，具有深遠(yuǎn)的意義本文首先從內(nèi)部控制的基本理論出發(fā)，闡述了內(nèi)部控制的定義、目標(biāo)和意義以及《巴塞爾體系》內(nèi)部控制的思想，然后針對我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行剖析，最后就如何完善我國內(nèi)部控制制度提出一些思考和建議。關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行內(nèi)部控制金融風(fēng)險目錄一、我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制的現(xiàn)狀…………………3二、我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制存在的問題……………4（一）我國商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善………………4（二）我國商業(yè)銀行尚未真正建立內(nèi)部控制文化…………………5（三）商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度控制分散與控制不足的情況并存……5（四）風(fēng)險控制系統(tǒng)不健全…………5（五）內(nèi)部稽核的控制作用沒有得到充分發(fā)揮……………………6三、完善我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制的對策……………6（一）建立完善的我國商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)……………………6（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制的文化建設(shè)，培養(yǎng)健康有力的商業(yè)銀行文化………6（三）完善決策層面制衡機(jī)制，重要崗位實(shí)行輪崗及離崗審計…7（四）加強(qiáng)外部審計約束，促進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)………………7（五）實(shí)行全面風(fēng)險管理，建立嚴(yán)格的授信風(fēng)險垂直管理體制，提高內(nèi)部的審慎性…………7（六）強(qiáng)化稽核監(jiān)督的作用，保障稽核部門的獨(dú)立性……………8金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要杠桿。商業(yè)銀行是現(xiàn)代金融體系的重要組成部分，其業(yè)務(wù)的特殊性決定了商業(yè)銀行是一個高風(fēng)險的行業(yè)。近幾年來，國際國內(nèi)金融界并購、破產(chǎn)事件層出不窮，如英國老牌的巴林銀行倒閉和日本大和銀行違規(guī)經(jīng)營以及東南亞金融危機(jī)，特別是近期河北邯鄲農(nóng)行巨額資金失竊案使銀行內(nèi)部控制問題成為業(yè)內(nèi)人事及普通公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。國內(nèi)金融界的高度重視這些案件的發(fā)生，紛紛重新檢討和審視自己的內(nèi)部控制狀況，更加認(rèn)識到強(qiáng)化內(nèi)部控制、維護(hù)銀行安全的重要性和緊迫性。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國金融體制改革的不斷深化，我國金融業(yè)日益與國際接軌。加入WTO后，面對實(shí)力雄厚的外資銀行，競爭將更加激烈，如何才能在競爭中立于不敗之地，是我國銀行業(yè)面臨的巨大挑戰(zhàn)。因此加強(qiáng)商業(yè)銀行內(nèi)部控制研究，建立健全適合我國國情的商業(yè)銀行內(nèi)部控制系統(tǒng)，切實(shí)完善和強(qiáng)化商業(yè)銀行內(nèi)部控制，加強(qiáng)授信管理，對防范和化解銀行風(fēng)險，提高我國商業(yè)銀行的經(jīng)營水平和國際競爭力，具有深遠(yuǎn)的意義。本文通過對我國內(nèi)部控制狀況的研究，就加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，提出建議和看法。一、我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制的現(xiàn)狀自從產(chǎn)生銀行之后，就有了銀行信貸風(fēng)險。各國為防范金融風(fēng)險，保障銀行體系安全穩(wěn)健運(yùn)行都十分重視內(nèi)部控制工作。所謂銀行內(nèi)部控制制度，就是商業(yè)銀行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)，通過制定和實(shí)施一系列制度、程序和方法，對風(fēng)險進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)過程和機(jī)制，其核心是保證銀行各部門員工的行為具有科學(xué)性、規(guī)范性、程序性和效率性，切實(shí)防范各種銀行風(fēng)險的產(chǎn)生。商業(yè)銀行內(nèi)部控制是商業(yè)銀行的一種自律行為，是商業(yè)銀行董事會、監(jiān)事會、高級管理層和各級管理人員為完成既定的工作目標(biāo)和防范風(fēng)險，對內(nèi)部組織及其工作人員從事的貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序的總稱。中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會新發(fā)布的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》將商業(yè)銀行內(nèi)部控制細(xì)分為6個方面，包括授信的內(nèi)部控制、資金的內(nèi)部控制、存款和柜臺業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制、中間業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制、會計內(nèi)部控制和計算機(jī)信息系統(tǒng)內(nèi)部控制，這6個方面構(gòu)成了健全、有效的內(nèi)部控制制度體系，體現(xiàn)了全面、審慎、有效、獨(dú)立的原則。但由于我國長期實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制，商業(yè)銀行的內(nèi)部控制制度存在先天不足的問題。改革開放以后，特別是80年代以來，鑒于國際社會頻繁發(fā)生的金融業(yè)動蕩與危機(jī)，我國銀行業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中風(fēng)險增大的局勢以及不斷出現(xiàn)銀行惡性案件的形勢下，政府和商業(yè)銀行開始意識到防范金融風(fēng)險的重要性。我國一些商業(yè)銀行開始研究實(shí)施風(fēng)險控制制度的建設(shè)。例如，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理制度，信貸評估制度，審貸分離制度，授信限額制度等。國家也陸續(xù)頒布了《中華人民共和國商業(yè)銀行法》、《信貸資金管理暫行辦法》、《商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法的通知》等法律法規(guī)及指導(dǎo)性方針措施，這些文件中的許多內(nèi)容都是從不同層面對商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)進(jìn)行有效探索。1997年5月，國家制定發(fā)布了《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》，明確提出了1998年1月開始在國有商業(yè)銀行系統(tǒng)取消貸款限額控制，全面推行計劃指導(dǎo)下的資產(chǎn)負(fù)債比例管理，這標(biāo)志著我國銀行業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)進(jìn)入了一個新的階段。為了進(jìn)一步促進(jìn)我國商業(yè)銀行健全內(nèi)部控制，防范金融風(fēng)險，保障銀行體系安全穩(wěn)健地運(yùn)行，中國人民銀行于2012年9月發(fā)布了《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》。《指引》是根據(jù)《巴塞爾協(xié)議》的風(fēng)險管理原則制定的，充分體現(xiàn)了《巴塞爾協(xié)議》的核心思想，為我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的完善與國際接軌指明了方向。按照《指引》的要求，我國商業(yè)銀行進(jìn)行了積極的探索。如中國銀行，在借鑒國際、國內(nèi)商業(yè)銀行風(fēng)險管理體制的基礎(chǔ)上，建立了獨(dú)立的盡職調(diào)查、民主授信評審和問責(zé)審批制，并輔之以后評價制度，形成了全新的科學(xué)授信決策機(jī)制，從而完成了中國銀行授信決策制度的根本性改革。在商業(yè)銀行積極探索的基礎(chǔ)上，銀監(jiān)會于2015年頒布了《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價試行辦法》，為規(guī)范和加強(qiáng)對商業(yè)銀行內(nèi)部控制的評價及全面風(fēng)險管理體系的建立奠定基礎(chǔ)，標(biāo)志我國銀行業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)又上了一個新的臺階；在央行原有《指引》的基礎(chǔ)上，銀監(jiān)會又于今年7月份發(fā)布了銀監(jiān)會版《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》。與此前央行版《指引》相比，銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》更符合現(xiàn)代商業(yè)銀行運(yùn)作的特點(diǎn)，《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》重新劃分了金融機(jī)構(gòu)董事會、監(jiān)事會、高管層各自在內(nèi)部控制方面的職責(zé)，要求商業(yè)銀行建立全面、嚴(yán)密的壓力測試程序，建立嚴(yán)格的授信風(fēng)險垂直管理體制。二、我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制存在的問題盡管國有商業(yè)銀行在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面進(jìn)行了積極的探索，但從總體上說，我國商業(yè)銀行尚未形成一個健全完整的內(nèi)部控制制度體系。其問題與原因，綜合來說，主要有以下幾個方面：（一）我國商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善新出臺的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》重新劃分了銀行業(yè)董事會、監(jiān)事會和高管層各自在內(nèi)控方面的職責(zé)，但是在實(shí)際執(zhí)行中存在一定的難度，很多規(guī)章制度沒有落到實(shí)處，限制了銀行內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。如現(xiàn)在一些商業(yè)銀行的董事會和經(jīng)理部連在一起，董事長兼總經(jīng)理和董事兼銀行高級管理人員的現(xiàn)象比較普遍，又是授權(quán)人又是受托人，很難保證商業(yè)銀行在法律和政策的框架內(nèi)審慎經(jīng)營，無法充分做到對風(fēng)險的識別、計量、監(jiān)測和控制，損害了銀行和其他股東的權(quán)益；而且在銀行系統(tǒng)中，監(jiān)事會成員多由員工充當(dāng)，內(nèi)部人員很難監(jiān)督好所屬單位,監(jiān)督體系行同虛設(shè)。因此與真正市場化的貨幣金融企業(yè)相比，目前我國商業(yè)銀行尚未建立符合現(xiàn)代銀行制度要求的公司法人治理機(jī)構(gòu)，與之相適應(yīng)的自我約束和自我發(fā)展機(jī)制需要進(jìn)一步完善。（二）我國商業(yè)銀行尚未真正建立內(nèi)部控制文化良好的內(nèi)控文化是商業(yè)銀行內(nèi)控體系持續(xù)有效運(yùn)行的前提。但目前商業(yè)銀行的內(nèi)控文化并未真正形成，特別是基層機(jī)構(gòu)部分員工還未充分認(rèn)識內(nèi)控和風(fēng)險管理的內(nèi)涵，缺乏相互牽制和監(jiān)督的觀念，長期以來不重視內(nèi)部控制制度，只簡單地將其作為一般的規(guī)章制度，根本談不上建立正確的內(nèi)控文化。而且現(xiàn)行的考核制度使得銀行經(jīng)營管理者更關(guān)心經(jīng)營業(yè)績遠(yuǎn)勝過內(nèi)部控制和風(fēng)險管理。在這種情況下，我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系整體水平都很滯后。（三）商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度控制分散與控制不足的情況并存商業(yè)銀行有關(guān)內(nèi)部控制的規(guī)章制度數(shù)量龐大，但過于分散，缺少整體性和協(xié)調(diào)性，操作性較差，甚至一些規(guī)章制度之間相互沖突，使得基層一線人員無所適從，作用有限。而且在目前改革裁員壓力下，一線工作崗位人員混崗情況嚴(yán)重，內(nèi)部控制得不到全面落實(shí)，很難有效發(fā)揮作用，行同虛設(shè)。內(nèi)部控制執(zhí)行情況也不容樂觀，有章不循、違規(guī)操作的現(xiàn)象依然存在，看似嚴(yán)格森嚴(yán)的內(nèi)控制度在執(zhí)行時往往流于形式，效果大打折扣，內(nèi)部控制嚴(yán)重不足。（四）風(fēng)險控制系統(tǒng)不健全隨著金融市場開放程度的不斷擴(kuò)大，我國商業(yè)銀行面臨更加激烈的競爭環(huán)境和更加復(fù)雜多樣的風(fēng)險。商業(yè)銀行的風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)雖然已經(jīng)基本建立，但對基層行的資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險狀況控制較薄弱，風(fēng)險管理組織架構(gòu)尚未完全發(fā)揮作用，風(fēng)險度量和管理技術(shù)落后，目前還無法實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)走勢、行業(yè)風(fēng)險、品種風(fēng)險及客戶風(fēng)險的全面有效預(yù)警，風(fēng)險控制系統(tǒng)不健全。（五）內(nèi)部稽核的控制作用沒有得到充分發(fā)揮獨(dú)立性原則要求內(nèi)部控制的檢查評價、建立和執(zhí)行部門相分離，但是我國銀行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理難以保證獨(dú)立性。目前在實(shí)際工作中，商業(yè)銀行內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行往往是同一部門，內(nèi)部稽核機(jī)構(gòu)只是分支行的一個內(nèi)部職能部門，發(fā)現(xiàn)的問題不能及時、有效的解決和執(zhí)行，內(nèi)部稽核的控制作用沒有得到充分發(fā)揮，風(fēng)險依然存在。近年來各行對此雖有重大改革，如建立了跨區(qū)域的審計中心由總行直接負(fù)責(zé)，但審計中心對眾多基層行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督力度有限，收效并不理想。此外，內(nèi)部監(jiān)督的范圍廣度、深度不夠。只限于一些傳統(tǒng)的、常規(guī)的業(yè)務(wù)檢查，不能及時發(fā)現(xiàn)新業(yè)務(wù)的潛在風(fēng)險和漏洞，只限于檢查各項業(yè)務(wù)活動的合法性和規(guī)范性，缺乏對銀行管理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制體系的評價，在銀行風(fēng)險評估和為管理者提供咨詢管理建議等方面的職能未能得到充分發(fā)揮。三、完善我國商業(yè)銀行內(nèi)部控制的對策建立完善的內(nèi)部控制體系有著重要的作用和意義，不斷完善的內(nèi)部控制制度可以使銀行組織機(jī)構(gòu)更合理更有效率，使銀行各項內(nèi)部管理制度落到實(shí)處。因此根據(jù)以上對問題的分析提出以下對策：（一）建立完善的我國商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)為內(nèi)部控制提供了最重要的制度環(huán)境，是內(nèi)控體系賴以存在的基礎(chǔ)。完善的公司治理機(jī)構(gòu)可以有效的監(jiān)督制約銀行管理者作為代理人的道德風(fēng)險和內(nèi)部人控制行為，在現(xiàn)代銀行中形成一種相互制衡的機(jī)制以及激勵機(jī)制，有利于內(nèi)部控制體系的健全。如何完善銀行公司治理結(jié)構(gòu)：首先，通過產(chǎn)權(quán)改革、股份制改造，建立股東代表大會、董事會、監(jiān)事會，并按照銀監(jiān)會《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》的要求，完善各自在內(nèi)控方面的職責(zé)，使各項權(quán)利得以合理配置，保證內(nèi)部控制的各項職責(zé)得到有效履行；通過建立制衡與問責(zé)機(jī)制，改變我國商業(yè)銀行銀行治理結(jié)構(gòu)中存在的所有權(quán)單一及虛置、組織結(jié)構(gòu)行政化、激勵機(jī)制不健全、內(nèi)部人控制所引發(fā)的道德風(fēng)險等一系列問題，達(dá)到分權(quán)制衡和對經(jīng)營者多層控制制約的目的。其次是在嚴(yán)密科學(xué)的崗位分工、明確的工作職責(zé)和業(yè)務(wù)操作規(guī)程的基礎(chǔ)上，健全決策風(fēng)險約束機(jī)制和責(zé)任人制度，對決策行為進(jìn)行約束，對高管層的任免、獎懲直接與經(jīng)營風(fēng)險掛鉤。三是改革現(xiàn)有銀行組織機(jī)構(gòu)，按照區(qū)域原則或規(guī)模效益原則進(jìn)行重組，適當(dāng)收縮分支機(jī)構(gòu)，減少管理層次，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化和業(yè)務(wù)垂直化管理。（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制的文化建設(shè)，培養(yǎng)健康有力的商業(yè)銀行文化。銀行內(nèi)部控制管理要求員工具有一定行為規(guī)范和道德水準(zhǔn)，內(nèi)部控制管理文化建設(shè)就是通過調(diào)動每位員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)員工對企業(yè)的歸宿感和認(rèn)同感，通過約束每一為員工的行為來達(dá)到業(yè)務(wù)發(fā)展與內(nèi)部控制的目的。因此，要在銀行內(nèi)部樹立全員內(nèi)部控制意識，進(jìn)一步提高管理人員和普通員工對于內(nèi)部控制建設(shè)的重要性、迫切性的認(rèn)識，通過對員工定期進(jìn)行內(nèi)部控制培訓(xùn)，將內(nèi)部控制管理觀念、行為規(guī)范由管理層貫徹落實(shí)到基層，促進(jìn)商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度的完善。（三）完善決策層面制衡機(jī)制，重要崗位實(shí)行輪崗及離崗審計。商業(yè)銀行應(yīng)完善權(quán)利約束制衡機(jī)制，防止個人的道德風(fēng)險、逆向選擇行為以及非理性對全行重大決策產(chǎn)生影響。推行按業(yè)務(wù)線垂直管理的體制，必然會因為在不同程度上削弱分支機(jī)構(gòu)行長的權(quán)利而遭到既得利益者的抵制，盡管重組改革的阻力較大還是應(yīng)堅定的執(zhí)行。還應(yīng)建立行長年審制度，每年年終由稽核部門對下一級行行長的重大決策情況、執(zhí)行制度情況等進(jìn)行稽核，評價的結(jié)果除存檔管理外，還要對發(fā)現(xiàn)的問題在適宜的范圍內(nèi)進(jìn)行通報并追究相關(guān)管理人員的責(zé)任。同時，還應(yīng)落實(shí)重要工作崗位的異地交流和任期制度，實(shí)行關(guān)鍵崗位、人員的定期不定期輪換和強(qiáng)制休假制度，對重要工作崗位的離職、換崗實(shí)行審計制度，并要對相關(guān)資料按照要求存檔管理。（四）加強(qiáng)外部審計約束，促進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)。內(nèi)部審計由于涉及到紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益，獨(dú)立性受到很大的干擾，只有與外部審計相結(jié)合，才能真正完善內(nèi)部控制體系。外部審計有國家審計和社會審計，如注冊會計師審計等。外部審計不但在獨(dú)立性、權(quán)威性上更令人信服，而且更具有法律效力和實(shí)效性，可以推動和強(qiáng)化商業(yè)銀行內(nèi)部控制的建設(shè)與有效實(shí)施。（五）實(shí)行全面風(fēng)險管理，建立嚴(yán)格的授信風(fēng)險垂直管理體制，提高內(nèi)部的審慎性。作為金融企業(yè)，銀行風(fēng)險來自許多方面，內(nèi)