城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口的住房保障問(wèn)題研究

城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口的住房保障問(wèn)題研究

F293.31A1對(duì)現(xiàn)行住房保障體系不完善性的剖析當(dāng)前，在中國(guó)的所有城市，已經(jīng)建立起以住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度為主要內(nèi)容的住房保障體系，對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，對(duì)于支持城鎮(zhèn)中低收入居民解決住房問(wèn)題起到了重要作用。住房公積金制度是一種強(qiáng)制性的住房?jī)?chǔ)蓄制度，住房公積金實(shí)行專戶存儲(chǔ)，專項(xiàng)用于職工購(gòu)買、建造、大修自住住房，具有義務(wù)性、互助性和保障性特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)適用住房是政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，具有局部保障性質(zhì)的政策性商品住房。廉租住房是政府向城鎮(zhèn)最低收入居民家庭提供的基本住房保障，屬于完全的政府保障性質(zhì)。從現(xiàn)行的住房保障體系來(lái)看，至少存在著三個(gè)方面的問(wèn)題：一是現(xiàn)行的住房保障體系的導(dǎo)向更多的是引導(dǎo)居民購(gòu)買房屋，更多是保障居民如何能擁有住房的產(chǎn)權(quán)，考慮更多的是保障居民住房“所有權(quán)”，而不是保障居民的基本“居住權(quán)”，這可能已經(jīng)偏離了一個(gè)社會(huì)中保障制度的基本初衷了。二是現(xiàn)行的住房保障體系的準(zhǔn)入門檻強(qiáng)調(diào)的只是“低收入”，長(zhǎng)期以來(lái)，住房保障體系都面向低收入群體，無(wú)論是廉租房還是經(jīng)濟(jì)適用房，“低收入”都是享受政府幫助的硬性條件。三是現(xiàn)行的住房保障體系只關(guān)注了城市中戶籍居民的住房問(wèn)題，而忽視了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的人口流動(dòng)性所帶來(lái)的住房問(wèn)題，包括隨著城市化水平的提高，不斷涌入城市的大量的進(jìn)城務(wù)工人員的住房問(wèn)題以及各類流動(dòng)性人才的住房問(wèn)題。這幾個(gè)方面問(wèn)題的存在，尤其是第三個(gè)方面問(wèn)題的存在，表明現(xiàn)行的住房保障體系是不完善的。在實(shí)際生活中有這樣一部分城市居民，他們由于自身經(jīng)濟(jì)條件所限暫時(shí)無(wú)力購(gòu)買房子，或者可能由于戶籍原因而不符合購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)房的條件，住房“所有權(quán)”不能保障；而同時(shí)又由于收入不是絕對(duì)的低，也不符合享受廉租房的條件，因而基本的“居住權(quán)”也得不到很好保障。也就是說(shuō)，目前需要政府幫助解決住房問(wèn)題，需要納入住房保障體系的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止低收入群體。游離于住房保障體系之外，出現(xiàn)了一個(gè)確實(shí)需要關(guān)心，卻又被住房保障排除在外的真空層。從目前的形勢(shì)來(lái)看，這一真空層主要包含這樣一些人群：一是城市發(fā)展需要的各類人才，尤其是剛剛從學(xué)校畢業(yè)的大學(xué)生；二是城市中一部分中低收入戶籍人口，他們的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和居住狀況滿足購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的條件，他們雖然在未來(lái)有可能積攢起一些購(gòu)買房子的資金，但他們的購(gòu)買力累積程度相對(duì)于其需求存在著時(shí)滯，即需要滿足住房需求的時(shí)間在前，逐步有能力支付購(gòu)房款在后，他們要依靠自身的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)去購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房還是不能承受，而他們的收入狀況又不符合廉租房的條件；三是城市非戶籍人員，這一類人群相對(duì)比較復(fù)雜，大多數(shù)城市把他們稱為流動(dòng)人口，流動(dòng)人口是一個(gè)非常具有中國(guó)國(guó)情的詞匯，將來(lái)隨著戶籍制度的改革深入，流動(dòng)人口可能將逐步消失，城市中的居民不再分流動(dòng)人口與常住人口，但是目前，甚至是未來(lái)較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，流動(dòng)人口還將繼續(xù)存在。流動(dòng)人口群體在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、戶籍問(wèn)題、社會(huì)身份上具有一定的特殊性，他們無(wú)法享受流入地城市相應(yīng)的住房保障，靠各種政策解決居住問(wèn)題。雖然有一小部分的流動(dòng)人口通過(guò)創(chuàng)業(yè)或其他的路徑能夠在城市中購(gòu)買商品房，但是，一般來(lái)說(shuō)，流動(dòng)人口的居住條件都比較差，自身安全不能得到保證；同時(shí)由于流動(dòng)人口的工作流動(dòng)性大，經(jīng)常居無(wú)定所，很難將他們納入城市的社會(huì)管理體系中，對(duì)流入地城市的社會(huì)治安也會(huì)造成一定的影響。隨著城市化進(jìn)程的深入和社會(huì)人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，這一真空層的數(shù)量將越來(lái)越龐大，新畢業(yè)大學(xué)生就業(yè)者，城市普通務(wù)工者，還有一些流動(dòng)的高層次的人才，即便看起來(lái)收入不算低，但在高房?jī)r(jià)的對(duì)比之下，他們?cè)谧》繂?wèn)題上也是實(shí)實(shí)在在的“相對(duì)低收入者”，如何幫助他們解決一時(shí)之難，已經(jīng)成為一個(gè)不容回避的社會(huì)問(wèn)題。2建構(gòu)科學(xué)的階梯式多層次住房保障模式從上面的分析來(lái)看，目前迫切需要構(gòu)建一個(gè)針對(duì)城市不同群體的住房特殊問(wèn)題的階梯式多層次住房保障系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和模式。階梯式多層次住房保障模式是現(xiàn)階段建立住房保障制度的核心環(huán)節(jié)，而形成階梯式多層次住房保障模式的基本點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)居民收入狀況及形成原因、家庭居住條件和特點(diǎn)、貧困程度系數(shù)大小及貧困周期的長(zhǎng)短等因素確定相應(yīng)的階梯差異救助標(biāo)準(zhǔn)，以便充分體現(xiàn)政策差異與住房條件差異的對(duì)等性，從而盡可能地實(shí)現(xiàn)更為廣泛的社會(huì)公平性。我們?cè)诂F(xiàn)行的住房保障體系的基礎(chǔ)上建立了一個(gè)包括四個(gè)層次的住房保障系統(tǒng)結(jié)構(gòu)模型：第一階梯是廉租住房，這應(yīng)是救助水平的最高階梯，救助的對(duì)象應(yīng)是城市中最低收入家庭和永久性貧困人群，廉租房將提供給那些處在生活最低保障線上下的人群租住，并由政府財(cái)政給予相應(yīng)補(bǔ)貼。第二階梯是公共租賃住房，保障的對(duì)象相對(duì)較廣一些，既包括城市戶籍中低收入居民家庭，他們是非永久性貧困的一般居民，也包括城市中非戶籍居民。保障的標(biāo)準(zhǔn)因城市的發(fā)展水平和被保障的對(duì)象不同而有所不同。而這個(gè)階梯的保障水平與管理水平仍需根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)平均消費(fèi)水平不斷調(diào)整和逐步提高。多層次階梯式住房保障體系在這一階梯的救助人群中還應(yīng)該加入一類人，就是臨時(shí)突發(fā)貧困人群，主要應(yīng)針對(duì)突發(fā)災(zāi)害、惡性事故和重大疾病確定。其政策應(yīng)具有靈活性和可控性，應(yīng)該有基本政策，更多的需要一事一議。第三階梯是經(jīng)濟(jì)適用住房，保障的應(yīng)是中、低收入的城市家庭，他們是暫時(shí)處于相對(duì)低收入的邊緣人群。為了解決我們?cè)谇懊嬷v到的城市住房保障體系中出現(xiàn)的真空層問(wèn)題，可以在經(jīng)濟(jì)適用住房制度上進(jìn)行一些創(chuàng)新，就是制定經(jīng)濟(jì)適用住房可租可售政策，將經(jīng)濟(jì)適用住房分為銷售型的經(jīng)濟(jì)適用住房和租賃型的經(jīng)濟(jì)適用房?jī)纱箢?。租賃型的經(jīng)濟(jì)適用房將主要針對(duì)高出低保線，但又無(wú)力購(gòu)買銷售型經(jīng)濟(jì)適用房的人群，采取以租代售形式的租賃經(jīng)濟(jì)房將是未來(lái)住房保障發(fā)展的一個(gè)方向。第四階梯是限價(jià)商品房，主要針對(duì)城市中中等偏下的收入者，他們的居住條件和收入狀況符合購(gòu)買限價(jià)商品房的條件，同時(shí)也具有一定的資金積累，能夠承擔(dān)得起購(gòu)買住房產(chǎn)權(quán)的壓力。再往上就是城市的中高收入者，他們的住房完全由市場(chǎng)決定，不應(yīng)該再納入住房保障體系。按這種模式，可以逐步將住房保障的范圍延伸至五類人群：一是低收入戶籍家庭；二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)戶籍或者非戶籍人員及其家庭，通過(guò)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)及升級(jí)改造中集中配套建設(shè)的公寓、宿舍予以解決；三是符合繳納社保年限等條件的非戶籍低收入家庭；四是歸國(guó)留學(xué)生、醫(yī)生和教師等國(guó)內(nèi)外引進(jìn)人才，在公共租賃住房中劃出一部分房源作為人才公寓向符合相關(guān)條件的人才出租，符合條件者還可通過(guò)住房分配貨幣化方式解決住房問(wèn)題；五是機(jī)關(guān)事業(yè)單位或其他類型單位新錄用高校畢業(yè)人員的周轉(zhuǎn)用房。這種模式以解決戶籍低收入家庭住房困難為前提，創(chuàng)新性地增加了公共租賃住房的環(huán)節(jié)，在逐步改善非戶籍家庭住房條件，并為靈活解決住房保障“盲區(qū)”、增強(qiáng)人才流動(dòng)性和人才凝聚力三個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新，為住房保障制度建設(shè)提供了新的思路，有利于完善整個(gè)住房體系。3發(fā)展公共租賃住房制度解決流動(dòng)人口的住房保障問(wèn)題3.1公共租賃住房制度的含義公共租賃住房應(yīng)該首先劃歸大的可支付租賃住房體系的一部分?？芍Ц蹲赓U房，顧名思義，就是支付一定租金從而換得一定時(shí)期的住房使用權(quán)，廣泛意義上包括三層，廉租住房、公共租賃住房和市場(chǎng)商品房租賃，這三類租賃住房是根據(jù)政府和市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)劃分的，廉租住房完全是政府保障下的租賃住房，不僅租金價(jià)格低廉，政府還有相應(yīng)的租房補(bǔ)貼；市場(chǎng)商品房租賃是完全市場(chǎng)化的行為，不屬于住房保障的范疇了。公共租賃住房，是政府保障和市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作相結(jié)合的一種租賃住房，又可以被稱為政府公共租賃房，由于在其運(yùn)行過(guò)程中，加入了政府保障的力量，其租金高于廉租房，但又低于市場(chǎng)商品房租金，可以將其劃歸為租賃性保障型住房。公共租賃住房是住房保障制度上的一種創(chuàng)新，能夠?yàn)椴煌瑢哟危煌愋偷某鞘芯用裉峁┡c其消費(fèi)能力相適應(yīng)的住房條件。政府公共租賃住房的來(lái)源有幾種：一是出租性經(jīng)濟(jì)適用房。政府可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目的綜合招標(biāo)，給建設(shè)單位一定的政策補(bǔ)償，并在建成后移交給政府相關(guān)管理機(jī)構(gòu)管理運(yùn)作，或者為了提高市場(chǎng)化程度，也可以由政府按照雙方協(xié)商之后的一個(gè)合理價(jià)格收購(gòu)，專門用于政府公共住房租賃，所產(chǎn)生租金劃入政府公共租賃住房建設(shè)專項(xiàng)基金。二是政府逐步以改造、收購(gòu)市場(chǎng)存量中戶型小、價(jià)格相對(duì)低的普通商品房等方式，儲(chǔ)備“政府公共租賃住房”三是政府政策引導(dǎo)，激勵(lì)企業(yè)單位，尤其是用工單位合作建設(shè)公共租賃住房，這將是未來(lái)一段時(shí)間里公共租賃住房的主要來(lái)源。在公共租賃住房制度的建設(shè)過(guò)程中，住房公積金將起到舉足輕重的作用，一方面經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)資金就來(lái)源于住房公積金，如果把廉租房一起納入到公共租賃房的體系中，廉租房的建設(shè)資金也主要是依靠住房公積金；另一方面，對(duì)于流動(dòng)人口，尤其是工業(yè)園區(qū)和相對(duì)固定的企業(yè)單位的務(wù)工人員的公共租賃住房問(wèn)題，我們認(rèn)為可以由用工企業(yè)同步建設(shè)或者購(gòu)買務(wù)工人員可以承租的公寓，政府可以根據(jù)企業(yè)為職工繳納住房公積金的狀況從住房公積金的儲(chǔ)備金中撥出一部分作為企業(yè)建設(shè)或者購(gòu)買務(wù)工人員可以承租的公寓的資金來(lái)源，而收取租金后可以組建專項(xiàng)基金，用于以后的公共租賃住房的建設(shè)，如果產(chǎn)生收益由出資各方進(jìn)行合理分配。這不僅可以解決一部分務(wù)工人員的住房問(wèn)題，同時(shí)也能激勵(lì)和促進(jìn)企業(yè)單位為職工繳納住房公積金，從而提高住房公積金制度的覆蓋面和住房保障制度的普惠程度。大力發(fā)展公共租賃房，能夠真正讓住房保障落到實(shí)處，同時(shí)又不會(huì)干擾純粹市場(chǎng)化的商品住宅市場(chǎng)，還可能有效避免經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)際操作中的種種弊端。從中國(guó)目前的實(shí)際情況出發(fā)，重點(diǎn)推進(jìn)公共租賃房制度建設(shè)，最大的創(chuàng)新和益處就是適當(dāng)擴(kuò)大了住房保障的覆蓋范圍，在仍然堅(jiān)持廉租房針對(duì)居住困難的低收入家庭的前提下，關(guān)鍵是把中等偏低收入階層也納入到公共租賃房體系和住房保障體系中來(lái)，中等收入以上階層，不能或不愿意購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房的，可以選擇公共租賃房。與此同時(shí)，還能適度地把常住本地的低收入非戶籍人口納入了公共租賃房體系中來(lái)，中國(guó)城市化正以每年1％-1.5％的速度推進(jìn)，人口的流動(dòng)性在增大，從縮小城鄉(xiāng)差距、縮小貧富差距、構(gòu)建和諧社會(huì)的角度考慮，應(yīng)該逐步解決這些低收入的外來(lái)常住人口的租房問(wèn)題。3.2建立合理的公共租賃住房體系的進(jìn)入和退出機(jī)制公共租賃住房是一個(gè)過(guò)渡性的解決方法，因?yàn)檫@一群體中有一部分人不屬于真正意義上的低收入，但是他們目前確實(shí)通過(guò)市場(chǎng)解決不了自己的住房困難。因此，政府提供給他們一定的幫助，過(guò)一段時(shí)間，當(dāng)這部分群體有支付能力了，他們就離開(kāi)公共租賃住房，到市場(chǎng)購(gòu)買或承租住房。從另一方面來(lái)講，政府所擁有的公共租賃住房資源比起其他類的保障性住房資源還要稀缺得多，因而，在公共租賃住房制度的推行過(guò)程中，建立合理的進(jìn)入、退出機(jī)制，尤其是退出機(jī)制，顯得更加重要。以政府介入和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的方式，為中低收入的居民提供經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃房，嚴(yán)格限制高收入居民進(jìn)入。要做到個(gè)人收入完全透明化，對(duì)個(gè)人信用進(jìn)行嚴(yán)格記錄。各地房地產(chǎn)管理和社會(huì)保障部門要成立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)申請(qǐng)保障型住房居民的收入作嚴(yán)格審核。建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，居民收入發(fā)生變化，保障措施也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。3.3要構(gòu)建完善的公共租賃房運(yùn)作機(jī)制第一，加大公共租賃房的建設(shè)力度。目前，租賃補(bǔ)貼、租金核減的比例遠(yuǎn)比實(shí)物配租大，但政府可供租賃的公房數(shù)量非常有限。政府除了考慮收購(gòu)舊房外，還要通過(guò)建設(shè)新房來(lái)增加儲(chǔ)備，比如英國(guó)、新加坡和香港地區(qū)的公屋制度就是如此。第二，政府還可鼓勵(lì)企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，政府資源與企業(yè)資源相結(jié)合，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，是推行公共租賃房制度建設(shè)的關(guān)鍵。在政府財(cái)力有限的情況下，我們可以尋求政府資源與企業(yè)資源結(jié)合，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，特別是以政府政策調(diào)動(dòng)企業(yè)資源的路徑來(lái)解決現(xiàn)實(shí)的住房保障問(wèn)題。它的理論原則是：(1)在政府政策