《武器貿易條約》談判進程

《武器貿易條約》談判進程《武器貿易條約》談判進程【內容提要】盡管國際社會管理常規(guī)武器非法轉讓的努力從未停止，但相關的成就卻乏善可陳。作者回顧了聯(lián)合國武器貿易條約歷時六年的制定進程，并深入考察了中國在此期間的立場演變，即從最初的遲疑逐漸向積極支持和參與談判的轉變。中國的立場轉變非常明確地體現在2012年7月聯(lián)合國《武器貿易條約》外交大會的具體談判中，特別表現為其靈活性和建設性。盡管《武器貿易條約》的締結最終因美國反對而失敗，但中國及其他國家的后續(xù)努力仍推動了2013年3月18―28日的條約終期談判得以舉行。盡管仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)，但中國的建設性態(tài)度必然會貢獻于更大的集體努力，以全力解決談判遺留的關鍵性問題，力爭早日達成一項強大而有力的《武器貿易條約》?！娟P鍵詞】武器貿易條約談判中國立場演變【作者簡介】伊麗莎白?柯卡姆（ElizabethKirkham），更安全世界小型武器與轉讓管控顧問；劉毅強，柬埔寨紅色高棉特別法庭法律顧問；湯瀟敏，更安全世界中國項目成員【中圖分類號】D815【文獻標識碼】A【文章編號】1006-1568-（2013）02-0052-66縱觀20世紀，關于武器管控的全球性協(xié)作側重于對非常規(guī)武器或大規(guī)模殺傷性武器（WeaponsofMassDestruction）的管控。時至今日，化學和生物武器已基本上被國際法完全禁止，核武器也受到國際法的嚴格規(guī)范。相比之下，國際社會對常規(guī)武器的管控卻存在重大欠缺。常規(guī)武器小至槍支大到導彈，甚至涵蓋諸如直升機和裝甲車之類的作戰(zhàn)平臺。由于缺乏有法律約束力的國際協(xié)定，這些武器可以輕而易舉地在世界范圍內流動。倘若使用不當，這些武器將加劇武裝沖突、導致人員傷亡、阻礙社會發(fā)展，并會對地區(qū)乃至全球安全形勢造成巨大威脅。越來越多的人意識到，常規(guī)武器每年都會造成成千上萬人的喪生，而它們才是某種意義上的“大規(guī)模殺傷性武器”。實際上國際社會管控常規(guī)武器的努力從未中斷。聯(lián)合國在1980年敏銳地抓住了冷戰(zhàn)緩和的機會，艱難達成了《禁止或限制使用某些可被認為具有過分傷害力或濫殺濫傷作用的常規(guī)武器公約》（一般稱為《特定常規(guī)武器公約》）。該公約是一個“總條約”，在這個公約的框架下，關于特定武器的專門協(xié)定可以用議定書的形式來締結，如與該公約同時通過的《關于無法檢測的碎片的議定書》、《禁止或限制使用地雷（水雷）、誘殺裝置和其他裝置的議定書》和《禁止或限制使用燃燒武器議定書》。這三份議定書分別禁止使用產生無法用X射線檢測到的碎片傷人的武器；規(guī)制地雷、餌雷和其他爆炸性裝置的使用；以及限制燃燒武器的使用。該公約的第四和第五議定書分別于1995年和2003年通過，前者禁止使用和轉讓專為造成永久失明而設計的激光武器，后者規(guī)定各國應建立法律框架，盡可能減少戰(zhàn)爭遺留爆炸物的戰(zhàn)后威脅和影響。因為在《特定常規(guī)武器公約》框架下尋求各國對某些常規(guī)武器達成共識的確具有相當難度。國際社會在一些國家的推動之下又在該公約以及整個聯(lián)合國框架之外進行談判，于1997年達成了關于《禁止殺傷人員地雷公約》（又稱《渥太華公約》或《禁雷條約》）和2008年的《集束彈藥公約》。這兩個公約分別禁止了在一切情況下使用、儲存、生產、發(fā)展、獲取和轉讓殺傷人員地雷和集束彈藥。雖然這些條約禁止了很多種類的常規(guī)武器的使用，但其共同特點是只是試圖解決了一小部分武器的合法性，而對其他諸多種類武器獲得渠道的合法性未作任何規(guī)定。這些常規(guī)武器本身并不是非法的，相反它們大多有合法用途，包括用于執(zhí)法和國防。因此，禁止使用這些武器并不是也不可能是解決的辦法。需要做的是在全球范圍內管理所有常規(guī)武器的獲取途徑，也是說在滿足什么樣的條件下必須停止武器轉讓。正是在這一意義上，聯(lián)合國《武器貿易條約》（ArmsTradeTreaty）的談判應運而生。本文首先回顧聯(lián)合國《武器貿易條約》的談判進程。從2006年12月18日聯(lián)合國大會通過第61/89號決議，至2012年12月24日聯(lián)合國大會決定于2013年3月召開《武器貿易條約》終期談判，其間歷時僅僅六年。在這六年中，聯(lián)合國成員國展開了一系列討論。初期的討論主要集中在《武器貿易條約》是否確實可行；之后則以政府專家小組的形式；2012年7月，各國就聯(lián)合國《武器貿易條約》的制定問題，進行了為期四周的談判。本文的核心目的是考察中國在聯(lián)合國《武器貿易條約》談判過程中的政策立場演變。筆者認為，中國經歷了一個從最初的遲疑逐漸向積極支持和參與談判轉變的過程。盡管在進程初期，中國對相關的聯(lián)大決議投了棄權票，但始終認真參與了該進程所有活動。如果說中國最初對該條約的必要性尚存懷疑的話，那么隨著聯(lián)合國《武器貿易條約》籌備委員會工作的展開，以及2012年7月外交大會的臨近，中國的立場逐漸轉變。自第二次大會籌備工作開始，中國代表團轉而采取較為務實的態(tài)度，不僅明確表達自己對條約的立場，也更積極加入到條約內容的討論之中。繼公開表示對條約談判的支持后，中國更是在最近的一次聯(lián)大相關決議表決中第一次投了贊成票?；谏鲜鲇懻摚疚闹攸c回顧了2012年7月聯(lián)合國《武器貿易條約》外交大會的談判過程。在概括分析談判期間爭議較多的關鍵話題的同時，重點分析中國代表團在談判期間富有建設性的表現。同時，作者們還就7月外交大會的成果文件《武器貿易條約》草案案文進行分析，羅列出現有草案優(yōu)點的同時，進一步指出那些仍有爭議的議題。通過解讀中方最新的政策聲明，作者也嘗試分析中國對這些議題的態(tài)度。考慮到聯(lián)合國《武器貿易條約》終期談判即將于2013年3月18―28日召開，筆者展望，盡管新一輪的談判還將異常的激烈與艱難，但與會各方應盡力解決遺留的關鍵性問題，力爭早日達成一項強有力的《武器貿易條約》，以規(guī)范全球武器貿易，為世界和平與人類發(fā)展提供必要保障。盡管仍面臨諸多挑戰(zhàn)，中國的建設性態(tài)度仍為終期談判的成功帶來了希望。在第二次籌委會上，中國代表團雖然表示理解“將國際人權法和國際人道主義法”納入轉讓標準和風險評估，但強調由于各國參與的國際人道主義法和人權法體系的條約不盡相同，進而其國際義務存在差別，因此要求增加締約國“根據其作為締約國的國際文書應承擔的相關國際義務”等文字。同時，中方建議將“有助于接受國的正當自衛(wèi)能力”和“不向任何非國家行為者轉讓武器”這兩個條件納入轉讓標準。這兩點是中方根據自身軍品出口的管理條例而提出的。基于上述立場，中國加入了《武器貿易條約》外交大會的談判。在外交大會期間，阿根廷大使羅伯托?加西亞?莫里坦（AmbassadorRobertoGarciaMoritàn）嫻熟地組織各成員國就制定進程中的方方面面進行商議和討論。他不僅有效協(xié)調了各種觀點和各方利益，而且近乎成功達成《武器貿易條約》，實屬罕見。二、2012年《武器貿易條約》外交大會聯(lián)合國《武器貿易條約》會議于2012年7月2日至27日召開。會議期間，成員國就條約內容進行了廣泛討論。會議第一周最初幾天的議程本是進行“高層會談”，由政府部長們和高級官員們闡述其對《武器貿易條約》的看法。但巴勒斯坦的與會身份引起了爭議，由此而來的平息努力導致原定會議進程被迫拖延數天。這樣，正式談判在第二周后才得以展開。會議分成兩個主要委員會，對關鍵要素展開討論：第一主委會磋商條約的序言/原則、目標、宗旨和標準；第二主委會磋商條約的范圍、實施和最終條款。盡管之前議定的流程規(guī)則規(guī)定，主委會的會議將是“公開”的，但隨后大會卻決定將半數的會議改為閉門會議，這意味著公民社會團體的代表們不能列席這些討論。第三、第四周期間也召開了一些閉門會議，有的甚至在晚上和周末舉行。外交大會主席沒有制定完整的條約草案作為談判的基礎，相反卻在7月3日發(fā)表一份文件（該文件從2010年7月以來總共進行了兩次修改），大致列出了他認為條約應該具備的關鍵要素。兩個主委會就該文件開始討論并權衡各方觀點，就各自討論的內容對主席下發(fā)的文件進行了修改。（一）條約談判的關鍵性辯論內容在整個實質性談判過程中，各國代表團在很多領域都存在重大爭議，展開了激烈辯論，并對條約各方面內容進行了嚴格審查。例如，各國針對條約的目標和宗旨進行了大量的討論，討論重點是防止常規(guī)武器非法交易和維護人道主義目標與國際法孰輕孰重。關于條約適用范圍的討論最為棘手，主要爭論集中在：哪些種類的武器應被納入條約，以及如何定義條約所針對的武器交易活動。就前者而言，最耗時的爭議涉及彈藥的歸屬，以及它是否應該被納入條約的適用范圍。美國是這個問題上最激烈的反對者，堅持認為彈藥轉讓數量巨大且本身就有被再度轉讓的風險，這意味著無法采用與常規(guī)武器相同的方式來管控彈藥。而非洲和加勒比地區(qū)的許多國家都堅決表示，如果不管制彈藥轉讓，條約便名不副實。關于轉讓標準的問題也引起了激烈爭論。談判伊始，與會各方就提出了各種級別的管控方案。一級管控方案禁止那些違反國際法的武器轉讓。但是，究竟哪些行為應被視為非法的問題又引起了另一番討論。眾多的文本草案提出了各種應該禁止的行為，其中包括：違反國際人道法的武器轉讓，可能破壞聯(lián)合國武器禁運令或引發(fā)國際犯罪的轉讓，以及可能破壞國際反恐努力的轉讓，等等。二級管控方案要求各國在批準轉讓常規(guī)武器之前進行風險評估。舉例來說，這種風險評估需要評估武器轉讓是否會導致危害人權和觸犯國際人道法的行為。大量的討論集中在臨界標準上，各國政府應基于何種標準，拒絕授權那些可能導致危害的武器轉讓。包括歐盟在內的部分與會成員國主張，該標準應該基于某種“重大”風險，而其他國家則贊成設定更高的臨界標準。三級管控方案也考慮到了一系列的潛在因素，如“是否會導致腐敗行為或影響可持續(xù)發(fā)展”，這些因素都應該被納入武器轉讓過程的考慮當中。此外，武器進口國或出口國為了減少常規(guī)武器出口的潛在危害，可能采取某些規(guī)避措施。“條約的‘標準’部分是否應該包括有關這些規(guī)避措施”的問題也引起了很大的爭議。對于那些認為自己主要屬于常規(guī)武器進口國而非出口國的國家來說，納入這些條款的影響尤為重大。對于條約實施和最終條款部分的討論所引起的爭議略顯緩和。然而，在涉及反饋報告的要求時，尤其是涉及報告所有轉讓類型（而不僅限于報告出口）以及將彈藥和零部件轉讓納入報告體系的可行性和和可取性時，與會各國進行了大量的討論。規(guī)定條約如何生效的條款也引起了廣泛的爭論。絕大多數成員國主張設置一個數量標準（批準國從30到100個不等），極少數國家力圖納入定性成分（如，需獲十大武器出口國和十大武器進口國批準）。（二）中國參與外交大會縱觀其在整個外交大會期間的表現，中國代表團的態(tài)度是具有靈活性和建設性的。談判伊始，中國代表團在其發(fā)言中便明確了立場。中國認為，“《武器貿易條約》的首要目標是通過規(guī)范武器貿易行為，防止和打擊非法武器貿易，維護全球和地區(qū)穩(wěn)定?！标P于條約適用范圍，中方的立場是應“優(yōu)先考慮納入國際上有明確定義、各國普遍認可的有關常規(guī)武器類別?！敝袊韴F就自己關切的問題表達了立場，也就部分內容做出了妥協(xié)。盡管不主張“納入太多有爭議的武器和交易類型”，但中國代表團沒有再次提到輕小武器應由其他渠道進行管控，也沒有就輕小武器納入條約管控提出反對意見。而在轉讓標準方面，因為談判中關于不同級別管控方案的設計已經采納了中方先前提出的建議，如增加締約國“根據其作為締約國的國際文書應承擔的相關國際義務”，因此中國代表團在公開辯論中表現得相當積極。隨著談判的推進，中國代表團在之前兩個并沒有太過引起關注的問題上堅持了自己的立場。為使執(zhí)行共同防務政策的歐盟能夠成為《武器貿易條約》的締約方，歐盟國家在談判中提出，希望條約增加地區(qū)國際組織能以一個單獨國際法主體的名義簽訂最終《武器貿易條約》的