農(nóng)村宅基地制度現(xiàn)狀及改革探求

農(nóng)村宅基地制度現(xiàn)狀及改革探求

[論文關(guān)鍵詞]宅基地物權(quán)流轉(zhuǎn)模式公平效率

[論文摘要]隨著我國(guó)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道上越走越遠(yuǎn)，農(nóng)村中逐漸出現(xiàn)諸多嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其中一個(gè)突出的熱點(diǎn)即是宅基地使用權(quán)制度。農(nóng)村宅基地使用權(quán)利用的現(xiàn)實(shí)情況表面復(fù)雜性背后隱藏著共同的深層次原因，即我國(guó)農(nóng)村土地制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的差離及公平與效率的失衡協(xié)調(diào)。

我國(guó)農(nóng)村土地制度一直以來(lái)是社會(huì)及學(xué)界討論的重點(diǎn)，尤其是宅基地制度更是由于其涉及的利益攸關(guān)農(nóng)民基本居住保障而受到特別的重視。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，農(nóng)村宅基地制度所引起的各種社會(huì)紛擾和理論困境愈多，各界對(duì)此的爭(zhēng)論愈大。本來(lái)寄希望于近期出臺(tái)的物權(quán)法，可以在此方面予以明確和發(fā)揮解紛的作用，但由于各種主客觀(guān)條件的限制，物權(quán)法在宅基地使用權(quán)制度上沿用了以前以土地管理法為代表的法律法規(guī)的規(guī)定。新的立法的簡(jiǎn)單、粗陋使得農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)制度的改革仍然處于停滯的狀態(tài)。同時(shí)相繼出現(xiàn)的各種新的糾紛和關(guān)涉的法律灰色地帶的困境又懸而未決，迫使人們不得不繼續(xù)思考農(nóng)村宅基地制度的改革方向。本文從當(dāng)前嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，淺析我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的隱含矛盾，探討其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的社會(huì)作用，分析思考問(wèn)題的癥結(jié)所在，以求解決方案。

一、我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)狀和問(wèn)題

宅基地制度的立法現(xiàn)狀

當(dāng)前關(guān)于我國(guó)宅基地問(wèn)題的法規(guī)政策主要有憲法、物權(quán)法、土地管理法的規(guī)定和國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布、下達(dá)的若干規(guī)定和意見(jiàn)。它們共同對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地及使用權(quán)做出了一定程度的規(guī)范和指導(dǎo)。總結(jié)起來(lái)主要是這樣幾個(gè)問(wèn)題。

從其性質(zhì)上講，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。我國(guó)農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。確立了宅基地所有權(quán)在于農(nóng)民集體。享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民可以依法在集體土地上建造供己居住的住房，并享有所有權(quán)，因此其只能是用益物權(quán)。

宅基地使用權(quán)的取得和使用主體只能是該集體組織的成員，禁止城鎮(zhèn)居民直接買(mǎi)賣(mài)宅基地。這項(xiàng)規(guī)定是為了保障農(nóng)民能夠獲得最基本的生活居住條件，同時(shí)防止炒賣(mài)農(nóng)村宅基地的不法行為危害到農(nóng)民基本利益。宅基地使用權(quán)的取得原則是“一戶(hù)一宅”，獲得方式必須經(jīng)過(guò)行政審批程序且無(wú)需繳納宅基地使用權(quán)的出讓費(fèi)用。但其二次流轉(zhuǎn)受到限制，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑔为?dú)抵押、繼承，也不得單獨(dú)出租。

宅基地使用權(quán)只能用于建造農(nóng)村村民的個(gè)人住宅，而且應(yīng)當(dāng)盡量使用村內(nèi)的空閑地。不得不占用耕地的必須經(jīng)過(guò)審批。使用權(quán)的行使要符合劃定的宅基地范圍，照顧相鄰人的合法權(quán)益。宅基地使用權(quán)如果沒(méi)有法律規(guī)定的特殊原因不能被任意收回。

以物權(quán)法、土地管理法為代表的法規(guī)政策對(duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)定旗幟鮮明地以保障農(nóng)民的基本居住需要為目標(biāo)，所規(guī)定的取得無(wú)償?shù)母＠?、流轉(zhuǎn)范圍和方式的限制性無(wú)不體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民基本利益和農(nóng)村穩(wěn)定秩序的保障和維護(hù)。從設(shè)定之初我國(guó)社會(huì)和農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本情況來(lái)看，立法的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)是正確并且適當(dāng)?shù)摹?/p>

宅基地使用權(quán)的實(shí)踐問(wèn)題

1.宅基地使用權(quán)的取得和直接利用

《土地管理法》等規(guī)定宅基地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)實(shí)行嚴(yán)格的行政審批制，即由申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，集體土地所有權(quán)人同意后，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，最終由縣級(jí)人民政府土地管理部門(mén)批準(zhǔn)。這種嚴(yán)格的審批制將權(quán)力集中在政府手中，其目的在于加強(qiáng)政府對(duì)于土地資源保護(hù)和利用的監(jiān)督管理。但實(shí)踐中宅基地的具體分配中出現(xiàn)的問(wèn)題呈現(xiàn)兩個(gè)分化極端。一種情況是宅基地使用權(quán)基本上由村干部把領(lǐng)大權(quán)。在宅基地的審批過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村干部以權(quán)謀私、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村干部濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，亂占地建房、多占地建房，不僅干擾了國(guó)家對(duì)宅基地的正常管理，而且嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。另一種極端情況是作為責(zé)任主體的村集體沒(méi)有對(duì)農(nóng)村宅基地盡足夠的監(jiān)督義務(wù)。怕得罪人、礙于人情、多一事不如少一事的想法充斥責(zé)任者頭腦，致使宅基地被集體組織成員自作主張亂占多占嚴(yán)重。農(nóng)村宅基地的利用大部分處于低效利用的狀態(tài)，與農(nóng)村宅基地所有者的管理能力低下不無(wú)關(guān)系。特殊的個(gè)別地區(qū)人口遷移流動(dòng)較快，農(nóng)村中房屋閑置、宅基地申請(qǐng)量下降或閑置荒廢，造成土地利用率低下，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的開(kāi)展。

當(dāng)前在某些大中城市的郊區(qū)愈演愈烈的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題更是與當(dāng)?shù)氐募w土地管理者如村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府脫不了干系。很多情況下這些不符合法律規(guī)定，無(wú)法取得正規(guī)房產(chǎn)部門(mén)發(fā)放的產(chǎn)權(quán)證的房子由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的領(lǐng)導(dǎo)班子直接籌劃修建，目的是為當(dāng)?shù)啬踩〗?jīng)濟(jì)效益。城市及外來(lái)人口大量購(gòu)買(mǎi)用于居住或辦公，但由于法律政策的空白使得該種房屋的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)處于模糊不清的狀態(tài)。

宅基地的管理缺乏規(guī)劃基礎(chǔ)。農(nóng)村建房無(wú)序，規(guī)劃不到位，村容村貌差，由于整體利用和建設(shè)規(guī)劃的嚴(yán)重滯后，農(nóng)村村民住房建設(shè)出現(xiàn)混亂的狀態(tài)難以避免。村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴(kuò)展。一是呈線(xiàn)型擴(kuò)張，即農(nóng)民建新房沿公路延伸；二是呈塊狀擴(kuò)張，新建住宅不斷向村莊外擴(kuò)展，村莊周?chē)路苛至?，村莊內(nèi)部破破爛爛，形成典型的“空心村”。[1]

與此相應(yīng)的，實(shí)踐中對(duì)于如何處理使用權(quán)人建造與住房的居住生活有關(guān)的其他建筑物和設(shè)施方面也還有些疑問(wèn)。如農(nóng)村村民大多在自家住房周?chē)鷱氖路N植樹(shù)木、蓄養(yǎng)少量家禽等家庭經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。那么是否允許宅基地使用權(quán)人在必要的范圍少量超占土地，這個(gè)必要的范圍如何控制都成為操作的難點(diǎn)。

值得一提的是目前蘇南、廣東珠三角等地區(qū)的由市縣級(jí)政府直接牽頭力推“農(nóng)宅公寓化”。“農(nóng)宅公寓化”全面引入了城市地產(chǎn)的積極因素，開(kāi)啟以福利性手段革新農(nóng)村人居現(xiàn)狀，以集約建房、公寓化聚居、舊村整治等為重要內(nèi)涵。但農(nóng)宅公寓化同樣引起極大的爭(zhēng)論和一些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。如出現(xiàn)的強(qiáng)迫農(nóng)民拆遷、住進(jìn)公寓后的農(nóng)民就業(yè)、土地新的浪費(fèi)等等問(wèn)題。要想推動(dòng)順利發(fā)展，農(nóng)村地產(chǎn)需要邁過(guò)的“坎”還有很多。①宅基地隱形流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)糾紛

以北京為代表的一些大中型城市，由于外來(lái)務(wù)工人員較多和日益上漲的超出普通購(gòu)買(mǎi)者承受底線(xiàn)的商品房?jī)r(jià)格，導(dǎo)致這些城市的近郊區(qū)附近出現(xiàn)了大量的農(nóng)宅流轉(zhuǎn)，其基本形式是租賃和買(mǎi)賣(mài)兩種。近郊農(nóng)村以租賃為主，租房者主要是外地務(wù)工的農(nóng)民工或經(jīng)商者。購(gòu)買(mǎi)農(nóng)宅的則有知識(shí)分子和白領(lǐng)階層(包括公務(wù)員)，買(mǎi)房或是用于成家或是當(dāng)作第二居所休閑度假之用，也有的用于工作場(chǎng)所辦公；農(nóng)宅的購(gòu)買(mǎi)者中還有不少是外省市人，他們?yōu)榱嗽诒本╅L(zhǎng)住，但又無(wú)法承受高價(jià)的商品房，只好購(gòu)買(mǎi)相對(duì)便宜得多的農(nóng)宅。從法律和各項(xiàng)規(guī)章制度來(lái)看，國(guó)家早已明確了城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買(mǎi)宅基地，宅基地也不能出租。但由于農(nóng)民對(duì)于宅基地上其所建造的住房享有所有權(quán)，可以自由地買(mǎi)賣(mài)出租，又因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行“地隨房走、房隨地走”即房地一體的原則，農(nóng)村私宅買(mǎi)賣(mài)必然牽涉到宅基地使用權(quán)問(wèn)題，導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)者對(duì)自己購(gòu)買(mǎi)房屋后享有的物權(quán)權(quán)利處于十分尷尬的地位。他們繳納了買(mǎi)房款，卻不能如同城市中的房產(chǎn)所有者一樣享有該房產(chǎn)所處土地的使用權(quán)。由此引起的糾紛也使得購(gòu)房者的權(quán)益陷入了難以充分保障的境地。房屋抵押情況大致也是如此。

正如上文現(xiàn)象所體現(xiàn)的，具有典型物權(quán)性質(zhì)的房屋所有權(quán)和物權(quán)性質(zhì)模糊不清的宅基地使用權(quán)之間法律規(guī)則的矛盾沖突在實(shí)踐生活中已經(jīng)發(fā)生了明顯的沖突。主要體現(xiàn)為以下兩類(lèi)：買(mǎi)賣(mài)合同簽訂后房屋已交付但未辦理宅基地使用權(quán)變更登記。買(mǎi)受人起訴要求出賣(mài)人履行變更登記義務(wù)?；蛘叱鲑u(mài)人起訴，要求以未辦理宅基地使用權(quán)變更登記為由收回房屋。在房屋拆遷搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或工業(yè)小區(qū)建設(shè)，農(nóng)村房屋所有人可以得到一筆遠(yuǎn)高于房屋出售價(jià)的拆遷補(bǔ)償款時(shí)，原所有權(quán)人訴至法院要求確認(rèn)房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效從而收回房屋。由于法律法規(guī)的不健全，對(duì)農(nóng)村私房買(mǎi)賣(mài)合同的效力形成了認(rèn)識(shí)差異導(dǎo)致實(shí)踐中的審判標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果不同。另一方面，長(zhǎng)期無(wú)法明確宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，進(jìn)一步又影響了農(nóng)村房屋登記工作，未登記房屋的權(quán)利狀態(tài)不免就陷于不清不楚之中了。這更加影響了農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛的解決。宅基地取得法定方式單一性和實(shí)得方式多樣性的背離土地管理法、物權(quán)法規(guī)定農(nóng)村宅基地的取得必須按照“一戶(hù)一宅”原則，經(jīng)過(guò)行政審批程序無(wú)償獲得。但該條文明顯沒(méi)有考慮到實(shí)際生活中有一些其他的方式可以使他人從原宅基地使用權(quán)享有人手中附帶地獲得宅基地使用權(quán)，并且這些方式實(shí)際引發(fā)了一些法律上的難題。

最普遍的情況是，宅基地上的房屋被繼承附隨取得的宅基地。根據(jù)法律的規(guī)定，無(wú)論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，公民對(duì)宅基地只享有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。即宅基地不屬于公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，不能轉(zhuǎn)讓和買(mǎi)賣(mài)，也不發(fā)生繼承。但是在宅基地上建造的房屋屬于公民享有完整所有權(quán)的合法財(cái)產(chǎn)，當(dāng)然屬于《繼承法》第3條規(guī)定的遺產(chǎn)的范圍，房屋是可以發(fā)生繼承的。而正如上文所述房地不可分離。凡是房屋所有權(quán)合法轉(zhuǎn)移，宅基地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移。而這又與宅基地取得的身份性發(fā)生了沖突。有的學(xué)者認(rèn)為繼承人繼承房屋的所有權(quán)之后，宅基地使用權(quán)人仍然由其繼續(xù)使用，當(dāng)所繼承房屋滅失時(shí)，宅基地所有權(quán)享有者集體組織有權(quán)收回使用權(quán)。有的學(xué)者提出，結(jié)合繼承人的身份要素，屬于集體組織成員的繼承人享有繼承份額內(nèi)被繼承房屋的所有權(quán)，而不屬于集體組織成員的繼承人則只能享有房屋的使用權(quán)。如果同時(shí)出現(xiàn)這兩種繼承人，他們對(duì)被繼承的房屋不能成立共有關(guān)系。如果只是存在后一種繼承人，那么宅基地是否調(diào)整由集體組織自行處理，待發(fā)生拆遷時(shí)，各繼承人可對(duì)拆遷款進(jìn)行分割。同樣的規(guī)則適用于受遺贈(zèng)的情況。

比較這兩種觀(guān)點(diǎn)。可以看到其首要區(qū)別在于是否區(qū)分繼承人的身份。從宅基地使用權(quán)取得的身份性來(lái)看似乎首先區(qū)分繼承者身份更加順理成章。但區(qū)分身份的目的在第二種觀(guān)點(diǎn)看來(lái)是為了確定繼承人獲得所有權(quán)還是使用權(quán)。那么區(qū)分身份的缺陷就是很明顯的了。農(nóng)民對(duì)宅基地上自己建造的房屋毫無(wú)疑問(wèn)享有所有權(quán)，繼承人對(duì)房屋的繼承人根據(jù)繼承法的規(guī)定當(dāng)然繼承房屋的所有權(quán)。而區(qū)分繼承人的身份剝奪了繼承人本應(yīng)該享有的所有權(quán)，降格為使用權(quán)是沒(méi)有依據(jù)的。只是由于國(guó)家城鄉(xiāng)土地制度不同，為了平衡繼承權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間利益，不屬于集體組織成員的繼承人應(yīng)該享有的合法利益就被剝奪，繼承人的法定權(quán)益和實(shí)質(zhì)公平在國(guó)家的管理制度面前被無(wú)情地犧牲，實(shí)在有違法理精神。個(gè)人不贊同第二種觀(guān)點(diǎn)的處理方法。

相較而言，第一種解決方案雖然有可能導(dǎo)致要么某位集體成員取得多處宅基地要么城鎮(zhèn)居民獲得宅基地，但將房屋滅失與宅基地使用權(quán)的存在聯(lián)系起來(lái)，既不違背繼承規(guī)則，又為集體組織行使權(quán)利留下了空間和機(jī)會(huì)，折中的效果更好。

二、宅基地使用權(quán)問(wèn)題的解決方案和理論探索

“房地一體”的例外調(diào)整

雖然我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界早已經(jīng)確立了“房地一體”的房屋和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)原則。但在現(xiàn)實(shí)中面對(duì)農(nóng)村宅基地制度的特殊性時(shí)遇到了困難。綜合各種情況的考慮，具體在房屋轉(zhuǎn)讓和抵押上，筆者提出這樣一種解決方案。

很明顯的，物權(quán)法第146條和第147條是有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定而非宅基地使用權(quán)，所以這里所反映出來(lái)的“房隨地走”和“地隨房走”的原則不一定要適用于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。即使是由房地不可分離的自然屬性推導(dǎo)出的房地一體的規(guī)則也不是不可動(dòng)搖的金科玉律，也就是說(shuō)我們完全可以另辟蹊徑。如房屋買(mǎi)賣(mài)合同簽訂后，房屋所有權(quán)自然由購(gòu)房者所有。同時(shí)，由于根據(jù)法律規(guī)定買(mǎi)受人顯然不能取得宅基地使用權(quán)。那么宅基地使用權(quán)可以依然保留在出賣(mài)人農(nóng)民手中，但是出賣(mài)人不能行使該使用權(quán)，同時(shí)也不能再申請(qǐng)一塊宅基地。即法律直接給出賣(mài)的農(nóng)村私房的宅基地使用權(quán)設(shè)定限制。并且法律承認(rèn)房屋買(mǎi)賣(mài)合同是有效的，出賣(mài)人不能以未辦理宅基地使用權(quán)變更要求收回房屋。必須注意的是當(dāng)非因公共拆遷原因?qū)е抡厣系姆课荼徊鸪龝r(shí)，則宅基地使用權(quán)也同時(shí)消滅收歸集體組織。原出賣(mài)人原則上不可以再申請(qǐng)宅基地。但考慮到確實(shí)有需要的，可以予以批準(zhǔn)，但如果再次買(mǎi)賣(mài)該宅基地上的房屋，法律強(qiáng)制性規(guī)定買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效。這樣買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)自身的買(mǎi)賣(mài)行為都負(fù)上了對(duì)等的義務(wù)，同時(shí)也照顧了雙方的利益。即“買(mǎi)者不能拆，賣(mài)者不能用”。宅基地的使用權(quán)依據(jù)法律的直接規(guī)定，當(dāng)事人不得、不需也不可能對(duì)宅基地的使用權(quán)問(wèn)題自我約定。

該方案不可回避的一個(gè)問(wèn)題是，出賣(mài)人通過(guò)買(mǎi)受人出資應(yīng)買(mǎi)受人的要求翻建房屋，再賣(mài)給出資者使用以方便買(mǎi)受人入住要求，規(guī)避了房屋轉(zhuǎn)讓后，買(mǎi)受人因不滿(mǎn)意而翻建房屋有可能被收回宅基地使用權(quán)的法律強(qiáng)制性規(guī)定。而且這種方式早在國(guó)家土地管理局[1990]國(guó)土函字第97號(hào)《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應(yīng)用問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》已經(jīng)明確規(guī)定為違法行為。但該答復(fù)作為司法解釋的法律效力如何尚有待考察，何況時(shí)過(guò)境遷，1990年與現(xiàn)在相比，土地和房產(chǎn)市場(chǎng)的開(kāi)放程度不可同日而語(yǔ)，突破這一解釋也有實(shí)在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

宅基地使用權(quán)福利性與財(cái)產(chǎn)性、公平和效率的動(dòng)態(tài)平衡

“我們應(yīng)該看到中國(guó)農(nóng)地的雙重功能，它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的生產(chǎn)資料，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)產(chǎn)，更主要的，它是對(duì)農(nóng)民的保障。這應(yīng)是大多數(shù)人的共識(shí)，但這個(gè)共識(shí)之下有一個(gè)潛臺(tái)詞——國(guó)家目前無(wú)力對(duì)農(nóng)民提供保障,只能通過(guò)制度安排的方式解決農(nóng)民利益問(wèn)題，而城市的居民國(guó)家要提供物質(zhì)保障。這種傾斜構(gòu)成‘中國(guó)特色‘的一部分?！笨偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)問(wèn)題是以下三對(duì)矛盾關(guān)系在社會(huì)生活中的反應(yīng)：農(nóng)民基本生存保障與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展的矛盾、土地基本使用權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的矛盾、土地權(quán)利設(shè)定時(shí)的政治立場(chǎng)和土地權(quán)利利用時(shí)的經(jīng)濟(jì)追求的矛盾。筆者認(rèn)為，由于農(nóng)村基本社會(huì)保障手段多樣性的缺乏，使得以宅基地為代表的土地權(quán)利利用成為僅有的幾項(xiàng)保障措施。國(guó)家站在農(nóng)民利益的立場(chǎng)上實(shí)實(shí)在在的為農(nóng)民著想，采取限制宅基地流轉(zhuǎn)的方式來(lái)保障農(nóng)民最基本的居住權(quán)利和要求，同時(shí)也維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這一考慮更多的是從政治和社會(huì)基本利益的角度出發(fā)。但當(dāng)我國(guó)逐漸步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展軌道，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)于資源優(yōu)化和配制的效應(yīng)發(fā)揮出來(lái)，各種社會(huì)主體在利用這一市場(chǎng)機(jī)能紛紛獲得利益之際，農(nóng)民們卻因?yàn)樽陨頁(yè)碛匈Y源的缺乏及獲得資源的手段的缺乏，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中被排斥被邊緣化。農(nóng)民手中最重要的資源便是土地，但是當(dāng)前城鄉(xiāng)二元的土地制度使得農(nóng)民在獲得基本利益保障的同時(shí)卻無(wú)法利用土地資源獲得經(jīng)濟(jì)生活的進(jìn)一步多樣性發(fā)展。宅基地使用權(quán)的福利性嚴(yán)重制約了財(cái)產(chǎn)性的發(fā)揮。相應(yīng)的從土地方面來(lái)說(shuō)，土地基本使用權(quán)利和發(fā)展權(quán)利失衡。國(guó)家設(shè)定權(quán)利時(shí)的出發(fā)點(diǎn)是無(wú)可厚非的，然而當(dāng)過(guò)去的基礎(chǔ)情況發(fā)生重大變化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘逐漸在被打破時(shí)，再堅(jiān)持禁止流轉(zhuǎn)反而對(duì)農(nóng)民的真正利益不利。既然上位的國(guó)家政策沒(méi)有相應(yīng)的做出調(diào)整，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)民不甘于參與市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)被不合理的壓制，主動(dòng)尋求法律政策的灰色地帶，各種農(nóng)宅流轉(zhuǎn)形式的興起其實(shí)就是這種利益訴求的體現(xiàn)。

于是針對(duì)社會(huì)主體在經(jīng)濟(jì)生活中自發(fā)的利益需要，國(guó)家依靠單純的禁止，堵而不疏已經(jīng)行不通，也不合法理依據(jù)。國(guó)家立法和制定政策的價(jià)值取向應(yīng)該從公平向效率傾斜，充分考慮到農(nóng)村、農(nóng)民新時(shí)期的發(fā)展利益和效率利益。權(quán)利本位的法律追求在于保障民事主體的個(gè)體利益和自由，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)效益的最大化。兼顧義務(wù)是強(qiáng)調(diào)民事主體履行財(cái)產(chǎn)的法定義務(wù)或接受必要的限制，但必須明確的是后者是以弘揚(yáng)而不是放棄權(quán)利本位為前提的。以效率為先導(dǎo)，創(chuàng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)富利益的增長(zhǎng)才有可能，個(gè)體權(quán)利的充分自由發(fā)揮，更多的利益也才能得到更為均衡的分配。

忽視我國(guó)的基本國(guó)情，完全