對(duì)當(dāng)前的工作意見和建議

摘要：加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)一步提高管理水平和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)將發(fā)揮積極作用。筆者從事行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算多年，通過對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，有針對(duì)性地提出幾點(diǎn)對(duì)策和建議，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和管控。

國(guó)論文網(wǎng)關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題建議

企業(yè)的內(nèi)部控制規(guī)范制度較早實(shí)施，特別是2008年財(cái)政部等五部委先后頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引，對(duì)促進(jìn)企業(yè)規(guī)范管理和經(jīng)濟(jì)效益的提高發(fā)揮了積極作用。而行政事業(yè)單位的改革卻滯后，體制機(jī)制中存在的問題逐步顯現(xiàn)出來，如私設(shè)“小金庫(kù)”、貪污腐敗、違規(guī)招投標(biāo)等等，這些問題的出現(xiàn)，究其原因，均與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺失或內(nèi)部控制未有效運(yùn)行存在密切關(guān)系。為規(guī)范行政事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)，財(cái)政部于2012年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），自2014年1月1日起施行，以指導(dǎo)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制體系。

1.強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

行政事業(yè)單位在我國(guó)承擔(dān)著公共設(shè)施的建設(shè)、公共安全的維護(hù)，進(jìn)行公共行政、維護(hù)公共教育、完善公共保障等方面的責(zé)任。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制就是其為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的自我約束和規(guī)范的過程。在行政事業(yè)單位治理過程中，內(nèi)部控制既是一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，又是一項(xiàng)重要的制度安排，是行政事業(yè)單位管理的基石。實(shí)施好內(nèi)部控制，對(duì)于提高單位管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，提高政府的服務(wù)能力都具有重要意義。

2.內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行存在的主要問題

在《規(guī)范》發(fā)布實(shí)施之前，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)定散見于《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》及《預(yù)算法實(shí)施條例》等法律和規(guī)范性文件中，部分甚至來源于政府審計(jì)的強(qiáng)制要求，這些零散的規(guī)定一定程度上促進(jìn)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立，但缺乏具有約束性的、系統(tǒng)性的文件進(jìn)行指導(dǎo)，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制普遍存在一些問題。

2.1缺乏有效的經(jīng)費(fèi)支出控制

對(duì)于行政、事業(yè)經(jīng)費(fèi)的支出，行政事業(yè)單位普遍缺乏嚴(yán)格的開支標(biāo)準(zhǔn)，即使制定了支出標(biāo)準(zhǔn)，但未有效執(zhí)行，實(shí)報(bào)實(shí)銷仍較多的存在。收支業(yè)務(wù)的歸口管理不到位，財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)管理的銜接出現(xiàn)脫節(jié)。偷梁換柱，未真實(shí)反映業(yè)務(wù)內(nèi)容。自中央“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”實(shí)施以來，在很大程度上來說，公款消費(fèi)得到了有效的遏制。但是，當(dāng)前在發(fā)票上做文章、利用發(fā)票進(jìn)行公款消費(fèi)的不在少數(shù)，一些單位發(fā)生的招待費(fèi)或個(gè)人消費(fèi)等款項(xiàng)，由于受到“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”以及財(cái)務(wù)制度的規(guī)定不能報(bào)銷，于是通過開具辦公耗材等類型發(fā)票的方式報(bào)銷。另一方面，當(dāng)消費(fèi)的金額較大時(shí)，為了規(guī)避超標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)的規(guī)定，通過大金額發(fā)票小金額化的化整為零的方式多次報(bào)銷。自“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”以來，一些單位、部門招待費(fèi)都有大幅度的下降，總的預(yù)算卻沒有顯著下降，其實(shí)大多都是將餐費(fèi)轉(zhuǎn)化為辦公用品進(jìn)行并梳理本單位的管理制度及流程等，生搬硬套上級(jí)單位或其他單位的制度，制度層面和執(zhí)行層面兩張皮，實(shí)質(zhì)為形式主義。有的單位在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)上，內(nèi)部控制崗位權(quán)責(zé)不清，存在不相容職務(wù)兼崗問題，未形成有效的牽制，出現(xiàn)問題無(wú)人負(fù)責(zé)。3.3信息與溝通銜接不夠

一方面，行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)辦理后再將原始票據(jù)拿到會(huì)計(jì)核算中心（據(jù)了解，除筆者所屬地區(qū)以及個(gè)別省外，全國(guó)其他省市已取消了行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)集中核算），由會(huì)計(jì)核算中心集中對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)生的業(yè)務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和事后監(jiān)督，由于被核算單位與會(huì)計(jì)核算中心兩者之間的責(zé)任不一致，雙方信息溝通不夠銜接，造成會(huì)計(jì)核算中心只負(fù)責(zé)核算而不管實(shí)物、被核算單位管理實(shí)物而不負(fù)責(zé)核算，很容易形成賬實(shí)不符的問題、形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，影響單位內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施。

另一方面，隨著部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付等各項(xiàng)工作的深入開展，行政事業(yè)單位在上述方面投入大量資金以構(gòu)建信息化平臺(tái)，并形成若干個(gè)管理信息系統(tǒng)，這些管理信息系統(tǒng)基本上涵蓋了單位主要業(yè)務(wù)。但這些管理信息系統(tǒng)互不兼容，不同的信息系統(tǒng)之間缺少信息互通和數(shù)據(jù)共享的功能，導(dǎo)致一個(gè)會(huì)計(jì)的辦公桌上至少有兩臺(tái)電腦，不僅造成公共財(cái)政的支出浪費(fèi)，也影響了工作效率的提高。

3.4內(nèi)部控制執(zhí)行力不夠

一是內(nèi)部控制觀念淡薄，有的單位領(lǐng)導(dǎo)或管理層權(quán)力凌駕于內(nèi)部控制之上，將內(nèi)部控制當(dāng)做擺設(shè)，無(wú)視內(nèi)部控制。

二是行政事業(yè)單位的大部分業(yè)務(wù)都是以預(yù)算為核心開展的，預(yù)算執(zhí)行的剛性將影響內(nèi)部控制的執(zhí)行。事實(shí)上很多行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行剛性不足，不按預(yù)算支出、超預(yù)算支出等情況時(shí)有發(fā)生，對(duì)內(nèi)部控制的有效執(zhí)行造成不利影響。

三是一方面相關(guān)人員業(yè)務(wù)能力和創(chuàng)新精神不能滿足內(nèi)部控制工作的要求；另一方面，由于內(nèi)部控制觀念淡薄，對(duì)內(nèi)部控制的理解仍停留在簡(jiǎn)單的會(huì)計(jì)控制上。

3.5內(nèi)部控制制度的建立、執(zhí)行監(jiān)督不力

在內(nèi)部監(jiān)督方面，根據(jù)《規(guī)范》要求：“單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)”。事實(shí)上，很多行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督未充分發(fā)揮作用。

一是受傳統(tǒng)思想的影響，很多單位未進(jìn)行內(nèi)部控制執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)工作，也就不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制在設(shè)計(jì)的完整性和執(zhí)行的有效性方面存在缺陷的信息，就無(wú)法主動(dòng)地、及時(shí)地解決內(nèi)控體系中存在的缺陷；

二是很多單位人力資源不足，財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部由同一領(lǐng)導(dǎo)分管現(xiàn)象普遍存在，內(nèi)部監(jiān)督部門和崗位獨(dú)立性受到損害，致使內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督乏力。在外部監(jiān)督上，主要的外部監(jiān)督力量為審計(jì)部門、紀(jì)檢部門、財(cái)政部門等部門，其監(jiān)督來自于法律賦予的強(qiáng)制力，一方面這些部門對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督檢查多是有針對(duì)性的檢查，而不是經(jīng)常的、隨時(shí)的進(jìn)行監(jiān)督檢查，監(jiān)督的實(shí)際作用有限。另一方面，大多從合法性、合規(guī)性等方面對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)用監(jiān)督，缺乏對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制的完整性及執(zhí)行的有效性的實(shí)質(zhì)性檢查，失去外在的推力和監(jiān)督約束。

4.完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

4.1樹立和加強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

首先，根據(jù)《規(guī)范》：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”。所以說樹立和加強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)要加強(qiáng)單位高層，特別是單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識(shí)。應(yīng)采取多種形式，就內(nèi)部控制及財(cái)經(jīng)法規(guī)等相關(guān)方面的知識(shí)，對(duì)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，取得單位負(fù)責(zé)人及領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)的支持，并協(xié)調(diào)各部門、各崗位力量，營(yíng)造控制環(huán)境的良好氛圍。

其次，加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，不斷提高隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水準(zhǔn)。使不同級(jí)別的管理人員都要對(duì)內(nèi)部控制的建立和有效運(yùn)行重要性高度重視，并樹立責(zé)任意識(shí)。

4.2建立并完善內(nèi)部控制體系

首先，內(nèi)部控制度建設(shè)方面，結(jié)合本單位的實(shí)際情況和職能，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，合理梳理本單位的業(yè)務(wù)流程，完善內(nèi)部控制制度，建立單位層面和業(yè)務(wù)層面的制度框架，并使之相互關(guān)聯(lián)，形成任何工作都有章可循、換人能上手、換人不換規(guī)的工作規(guī)范；并合理運(yùn)用控制的方法，以使內(nèi)控制度達(dá)到相互制衡、互相監(jiān)督的目的。

其次，合理設(shè)置內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，沒有設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)的應(yīng)按規(guī)定設(shè)立機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善的應(yīng)進(jìn)行調(diào)整；并保持內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，內(nèi)部控制的實(shí)施機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)有單位領(lǐng)導(dǎo)直接分管，且兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)屬不同的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。同時(shí)，抓住內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)，并根據(jù)不相容職務(wù)分離原則，合理設(shè)置崗位，強(qiáng)化崗位分工控制和相互制衡。

4.3加強(qiáng)信息系統(tǒng)整合

一是通過對(duì)各信息系統(tǒng)的兼容升級(jí)和整合，實(shí)現(xiàn)各信息系統(tǒng)的有效對(duì)接和制約，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提升監(jiān)督管理水平，避免重復(fù)性工作，不斷提升內(nèi)部控制的嚴(yán)謹(jǐn)性和管理效率。

二是將關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)上的業(yè)務(wù)活動(dòng)全部實(shí)現(xiàn)信息化辦公，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過程中各節(jié)點(diǎn)分級(jí)審批和監(jiān)督。

三是建立預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制，對(duì)異常業(yè)務(wù)能提出預(yù)警，施行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

四是加大公務(wù)卡系統(tǒng)的推行力度，各單位以推行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄為契機(jī)，加強(qiáng)預(yù)算管理，建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制，規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)銷與會(huì)計(jì)核算程序，提高財(cái)政支付透明度，深化公共財(cái)政改革，加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督管理，建立源頭防范治理腐敗的機(jī)制制度。

4.4加強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行力

一是單位應(yīng)從單位層面和業(yè)務(wù)層面加強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行。單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)控職能部門或牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控的全面工作。同時(shí)，充分了解本單位的業(yè)務(wù)特性，識(shí)別本單位業(yè)務(wù)的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，根據(jù)不相容職務(wù)分離原則，合理設(shè)置關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)范圍和權(quán)限，形成互相監(jiān)督、互相制約的工作機(jī)制。

二是完善預(yù)算管理。完善預(yù)算管理可從以下方面考慮：首先是推進(jìn)預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理。其次是建立公平合理的薪酬激勵(lì)考核機(jī)制，激勵(lì)單位增強(qiáng)成本意識(shí)，節(jié)約財(cái)政資金，對(duì)單位專項(xiàng)資金、項(xiàng)目支出安排的合理性和資金實(shí)際使用情況建立績(jī)效考核機(jī)制，堅(jiān)決杜絕單位千方百計(jì)套取財(cái)政資金，脫離監(jiān)控，形成“小金庫(kù)”，使厲行節(jié)約、結(jié)余預(yù)算指標(biāo)成為單位的自覺行為。

三是強(qiáng)化內(nèi)部控制關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位工作人員相適應(yīng)的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德素養(yǎng)。并不斷加強(qiáng)其后續(xù)的教育，以提升其業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。使其及時(shí)了解和認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)政策，自覺更新和提升職業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平。

4.5強(qiáng)化審計(jì)與監(jiān)督

一是增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提升內(nèi)部的監(jiān)督力度。首先，要避免單位負(fù)責(zé)人權(quán)力過于膨脹現(xiàn)象，傳統(tǒng)的“一支筆”的辦事慣例要堅(jiān)決杜絕；建立內(nèi)部控制的管理責(zé)任制，并明確職責(zé)和權(quán)限，并定期對(duì)履職情況進(jìn)行考核。其次，有針對(duì)性、定期