西方行政學(xué)-古德諾政治與行政二分法-課課件

古德諾政治與行政二分法1ppt課件一、古德諾生平與著述

弗蘭克·Ｊ·古德諾（ＦａｎｋＪＧｏｏｄｎｏｗ，1859~1939），是與威爾遜同時(shí)代的另一個(gè)著名行政理論學(xué)家。古德諾是著名政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家。

1900年《政治與行政》。提出了政治與行政二分法思想?！侗容^行政學(xué)》1914年《共和與君主論》

2ppt課件生平1893年

1900年

1897年1900年，參加了重新起草紐約市憲章的委員會(huì)1903~1905年期間，任該會(huì)的首任主席1913~1914年，擔(dān)任過(guò)當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的法律顧問(wèn)1914~1929年，擔(dān)任約翰·霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)《比較行政法》被描述為“美國(guó)第一本公共行政學(xué)著作”《政治與行政：對(duì)政府的研究》對(duì)“政治—行政二分法”進(jìn)行了系統(tǒng)的理論闡述因而被譽(yù)為美國(guó)的“公共行政學(xué)之父”《市政問(wèn)題》被認(rèn)為是現(xiàn)代市政學(xué)的“創(chuàng)始人”弗蘭克·古德諾--美國(guó)的“公共行政學(xué)之父”

3ppt課件在該書中，他系統(tǒng)而詳盡地論述了政治行政二分法的思想理論。其中對(duì)政府功能、政府功能與政府行為的關(guān)系、政治與民主、行政指向、政治對(duì)行政的適度控制、政黨政治對(duì)政府協(xié)調(diào)運(yùn)作的影響等問(wèn)題提出了系統(tǒng)分析和論證，從而構(gòu)成了古德諾政治行政二分法的理論支撐和核心框架。

１９００年出版了經(jīng)典性著作——《政治與行政》4ppt課件主要思想內(nèi)容述評(píng)

古德諾在這本書的第一章《國(guó)家的主要功能》中就明確地指出，“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能，這兩種功能分別就是：“政治與行政?！保ㄒ唬?duì)政治——行政二分法的進(jìn)一步闡釋5ppt課件1、政治與行政的內(nèi)涵“所謂政治，是國(guó)家意志是表現(xiàn)，也是民意的表現(xiàn)和政策的決定。它是由議會(huì)掌握的制訂法律和政策以表達(dá)國(guó)家意志的權(quán)力?！薄八^行政，是國(guó)家意志的執(zhí)行，也是民意的執(zhí)行和政策的執(zhí)行?！?/p>

換言之，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政則是國(guó)家意志的執(zhí)行。這句話可謂道出了二分理論的核心和前提。因此，雖然在不同政體的政府中，這兩種功能的劃分程度不同，但它們之間的區(qū)分卻是必然的。6ppt課件２、政治與行政的分開是相對(duì)的古德諾在強(qiáng)調(diào)政治與行政必須分開的同時(shí)，又指出政治與行政是無(wú)法嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)的，它們的分開是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。

“政府的民治程度越低，國(guó)家意志表達(dá)的功能和國(guó)家意志執(zhí)行的功能的區(qū)別就越小?！薄氨M管政府的這兩種功能（政治和行政）的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個(gè)分立的機(jī)構(gòu)行使是不可能的?！?ppt課件在孟德斯鳩那里，不僅政府功能是分立的，政府機(jī)構(gòu)也是分立的。這些分立的政府機(jī)構(gòu)中的每一個(gè)都被授予一種政府權(quán)力。古德諾駁斥了孟德斯鳩“機(jī)構(gòu)分立”的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)之間的分工不可能象政府兩種功能之間的劃分那樣來(lái)得一清二楚，實(shí)際政治的需要要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。8ppt課件“以執(zhí)行國(guó)家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān)，經(jīng)常地，事實(shí)上是通常地，又被賦予表達(dá)國(guó)家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)……以表達(dá)國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行?！焙茱@然，將一種功能分派給一種機(jī)構(gòu)去行使是不可能的，政治與行政職能是相互交叉的?！?/p>

古德諾認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)與政府功能的關(guān)系并不是一一對(duì)應(yīng)的。“把每一種功能分派給一個(gè)分立的機(jī)構(gòu)去行駛是不可能的。這不僅因?yàn)檎畽?quán)力的行使無(wú)法明確地分配，而且還因?yàn)殡S著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能?！?ppt課件在古德諾認(rèn)為，政府的第三種功能，即司法功能的存在，不能僅由法官是獨(dú)立的這一事實(shí)做出斷言?！靶姓仁撬痉ǖ?，又是政府的。由于任何立法機(jī)構(gòu)或立法機(jī)關(guān)都不可能把有關(guān)人類行為各種事宜的國(guó)家意志表達(dá)得非常清晰，以致對(duì)其含義不會(huì)產(chǎn)生絲毫爭(zhēng)議；而這種必然會(huì)產(chǎn)生的爭(zhēng)議又必須在執(zhí)行具體的國(guó)家意志之前得到解決?！橇⒎ǖ臋C(jī)關(guān)的活動(dòng)通常就叫做司法行政，而被委托行使這一行政分支功能的機(jī)構(gòu)通常就被稱作司法機(jī)構(gòu)。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。”10ppt課件3、行政功能具有可分性1準(zhǔn)司法（半司法）功能任務(wù)：在一些政府體制中被委托給了主要是從事于司法行政方面的官員，在另外一些體制中則被一些主要具有行政特點(diǎn)的官員來(lái)執(zhí)行。3統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)的功能如政府機(jī)關(guān)中主要從事行政技術(shù)性工作的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)等。2執(zhí)行功能任務(wù)：僅在于執(zhí)行已表達(dá)出來(lái)的國(guó)家意志——法律區(qū)分為高層行政執(zhí)行功能和具體的行政執(zhí)行功能兩種。11ppt課件“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！惫诺轮Z反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“政治與行政必須以某種形式取得協(xié)調(diào)?！?2ppt課件政治與行政取得協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是：政治對(duì)行政進(jìn)行適度控制。（二）走向協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度控制古德諾認(rèn)為，為了在國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間求得協(xié)調(diào)，“就必須或者犧牲掉國(guó)家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，或者犧牲掉國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。要么執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，要么表達(dá)機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常執(zhí)行機(jī)構(gòu)的控制。只有這樣，在政府中才能存在協(xié)調(diào)。只有這樣，真正的國(guó)家意志的表達(dá)才能成為被普遍遵守的實(shí)際的行為規(guī)范?！?3ppt課件1、古德諾分析了實(shí)施控制的兩種模式——英國(guó)模式和美國(guó)模式

英國(guó)模式（法內(nèi)途徑）：“在英國(guó)，在人民通過(guò)對(duì)議會(huì)的控制達(dá)到了他們對(duì)國(guó)家意志表達(dá)的控制后，他們就立刻著手使議會(huì)——他們的代表，對(duì)被委以國(guó)家意志執(zhí)行權(quán)的政府機(jī)構(gòu)有一種控制權(quán)。他們成功地做到了這一點(diǎn)，結(jié)果就產(chǎn)生了現(xiàn)在的內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的體制?！?4ppt課件美國(guó)模式（法外途徑）：“美國(guó)政治體制在很大程度上是建立在政府權(quán)力分立的基本原則上的。由于按憲法制定的法律授予了執(zhí)行和行政官員獨(dú)立的地位，所以要在法定的正式政府體制中發(fā)揮政治對(duì)行政的必要控制就不可能了。因此，這種控制就在政黨體制中得到了發(fā)展?！?5ppt課件2、控制的限度

古德諾認(rèn)為，僅僅強(qiáng)調(diào)政治對(duì)行政的控制是有危險(xiǎn)的，因?yàn)檫@種控制一旦超過(guò)某種限度，行政功能的形式就不會(huì)致力于執(zhí)行一種已經(jīng)表達(dá)出來(lái)的國(guó)家意志，而是為了一個(gè)政黨或社會(huì)階層的利益，致力于左右國(guó)家意志的表達(dá)。16ppt課件因此，他強(qiáng)調(diào)：“一方面為了保證國(guó)家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的?！?7ppt課件古德諾認(rèn)為政治對(duì)行政的控制應(yīng)當(dāng)限于狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其他諸如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持自己的獨(dú)立性，而不受政治影響。機(jī)構(gòu)執(zhí)行性官員（只需最高官員）從屬于政治，保證政治對(duì)行政的控制，他們隨政黨而進(jìn)退，其余的行政官員應(yīng)該是不受政治影響的常任官員，以保證行政的高效率官員18ppt課件（三）走向協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)化古德諾對(duì)歐洲大陸和英美的中央與地方關(guān)系進(jìn)行了考察，指出美國(guó)需要給地方組織比現(xiàn)在更多的地方立法權(quán)，并把它當(dāng)作州的一個(gè)機(jī)關(guān)置于集中的行政控制之下，以達(dá)到地方組織與州之間的協(xié)調(diào)。19ppt課件中央與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國(guó)家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問(wèn)題。在國(guó)家與地方政治共同體之間存在沖突的問(wèn)題上，自治的地方政府傾向于犧牲國(guó)家利益……古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會(huì)脫離國(guó)家（或州）從而使整體走向分裂。20ppt課件“因?yàn)橹挥行姓谝欢ǔ潭壬媳患瘷?quán)化了，才能達(dá)到政治和行政功能之間必要的協(xié)調(diào)”，“因此，應(yīng)該鼓勵(lì)行政集權(quán)的趨勢(shì)，而不是阻礙它的發(fā)展”?！拔覀儽仨殘?jiān)持這種集權(quán)……不管是從行政效率的觀點(diǎn)看，還是從民治政府本身的存在看，堅(jiān)持這一點(diǎn)都是必要的?！?1ppt課件美國(guó)憲法所提供的法定政府體制并沒有使這種適度控制和必要集中得以成長(zhǎng)和發(fā)展的任何基礎(chǔ)。古德諾發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府體制得以順利運(yùn)行所必不可少的“適度控制”和“必要行政集權(quán)”全來(lái)自于政黨功能的發(fā)揮。（四）美國(guó)走向政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路：法外調(diào)節(jié)22ppt課件通過(guò)政黨對(duì)立法機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的挑選，而恢復(fù)了被法定政府體制隔斷了的立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的某種有效控制；通過(guò)政黨對(duì)中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復(fù)了被法定體制所阻止的國(guó)家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)。23ppt課件（五）美國(guó)加強(qiáng)民主和效率的主攻方向：政府體制的改革考慮到政黨在美國(guó)政府體制中具有如此重大的作用，古德諾認(rèn)為，必須使美國(guó)的政府體制做出某種調(diào)整以正式容納政黨這個(gè)現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會(huì)帶來(lái)的消極因素。24ppt課件“這種行政集權(quán)運(yùn)動(dòng)……會(huì)解決政黨責(zé)任的問(wèn)題。它之所以能做到這一點(diǎn)，是因?yàn)樵谛姓?quán)集于一個(gè)行政長(zhǎng)官之手的情況下，政黨容易在一次選舉中獲得對(duì)政府的更大控制。如果體制是分權(quán)的，不同行政官員的任期又不一致，政黨在一次選舉中獲得的對(duì)政府的控制就要小得多?！笔紫?，要變革美國(guó)行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對(duì)整個(gè)政府負(fù)起全責(zé)。25ppt課件古德諾認(rèn)為，有必要對(duì)政黨的行為做出規(guī)范，將政黨這個(gè)法外的東西吸收到法律以內(nèi)，加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的。其次，由于美國(guó)政府體制高度分權(quán)所帶來(lái)的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠?yàn)橐粋€(gè)弱小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實(shí)際要求中形成的政黨都是較為強(qiáng)大的全國(guó)性政黨。26ppt課件“我們完全有理由相信，更經(jīng)常地借助于公民投票的辦法，將會(huì)給減少政黨目前必須從事的工作帶來(lái)有利的影響，從而使政黨對(duì)人民的意志更加負(fù)責(zé)”。最后，美國(guó)的兩黨制度實(shí)際上常常使選民對(duì)政黨四年的整個(gè)政策作出單一的評(píng)判，這樣往往導(dǎo)致許多問(wèn)題不能真正體現(xiàn)出人民的意志。27ppt課件1、威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想的相同點(diǎn)（１）兩人都認(rèn)為任何政府在結(jié)構(gòu)上與功能上都存在相似性，具有共同規(guī)律可循。（２）行政與政治相關(guān)聯(lián)，但又不同于政治活動(dòng)，行政應(yīng)部分受控于政治，但政治與行政又不同。四、威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想比較28ppt課件（３）盡管政治與行政功能分化非常明顯，但將其嚴(yán)格區(qū)分是非常困難的。（４）都主張加強(qiáng)行政集權(quán)來(lái)建立高效率政府。29ppt課件2、威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想的不同點(diǎn)（１）兩人對(duì)行政范疇的定義不同。威爾遜對(duì)行政范圍的定義則相對(duì)狹窄一些。他認(rèn)為：“政治是在重大而且?guī)毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，行政則是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)?！惫诺轮Z從相對(duì)主義來(lái)界定行政的內(nèi)涵，認(rèn)為行政作為國(guó)家意志的執(zhí)行，還包括司法。古德諾還對(duì)行政中政府行政的功能作了進(jìn)一步的劃分。30ppt課件

（２）威爾遜相當(dāng)注重對(duì)行政研究方法、行政執(zhí)行以及如何通過(guò)改善政府管理來(lái)提高效率的論證。

古德諾則十分注重對(duì)政治與行政的關(guān)系的協(xié)調(diào)，注重研行政如何避免受政治的過(guò)度控制。31ppt課件

（３）威爾遜認(rèn)為，民主和效率是相矛盾的，是行政學(xué)成為一個(gè)學(xué)科的原因之一。

古德諾的觀點(diǎn)則不同。古德諾的“政治與行政”二分法中滲透了西方社會(huì)傳統(tǒng)和工業(yè)時(shí)代當(dāng)時(shí)的價(jià)值訴求——

民主與效率。這種二分法不但是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)流行的政黨分贓而提出的一種對(duì)策，而且是針對(duì)當(dāng)時(shí)資本主義經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展引起的國(guó)家政治體制變動(dòng)的一種回應(yīng)。32ppt課件古德諾觀點(diǎn)之一：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是純理論上的，而不可能是實(shí)踐性的。實(shí)踐中，這兩種功能不能被截然分開并分別委以給不同機(jī)關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)。古德諾觀點(diǎn)之二：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對(duì)行政擁有某種“適度”的控制。古德諾基本觀點(diǎn)之小結(jié)33ppt課件古德諾觀點(diǎn)之三：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。

古德諾觀點(diǎn)之四：美國(guó)的政黨制度對(duì)于保證美國(guó)政府體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。古德諾觀點(diǎn)之五：美國(guó)政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以使其更加負(fù)起責(zé)任。同時(shí)，美國(guó)應(yīng)更多地采用公民投票之方法。34ppt課件古德諾行政思想簡(jiǎn)評(píng)在威爾遜政治—行政二分法的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋；著重對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨(dú)到見解。其思想和觀點(diǎn)都較為深刻。與威爾遜的研究有相當(dāng)一致的地方，主張行政權(quán)力的集中，批評(píng)了美國(guó)建國(guó)之初被奉為神圣的某些思想原則注意點(diǎn)放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去總結(jié)：行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個(gè)起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。35ppt課件古德諾的政治與行政二分理論對(duì)我國(guó)政治與行政關(guān)系的一些啟示１．應(yīng)該大力發(fā)揮政府行政的各種功能。２．應(yīng)該大力發(fā)展現(xiàn)代公務(wù)員制度。36ppt課件政治與行政二分的前提為什么威爾遜、古德諾等人會(huì)提出政治與行政的二分原則呢?古德諾認(rèn)為，是政治以及政府的發(fā)展提出了這種要求（政治和政府的發(fā)展表現(xiàn)出了相分離的特征,使行政與政治各有其不同的特性）。37ppt課件

政治與行政二分的原則是西方社會(huì)政治發(fā)展的必然結(jié)果。之所以是由美國(guó)學(xué)者率先提出來(lái),是因?yàn)槊绹?guó)是西方政治文明發(fā)展的典型形態(tài)(如果脫離西方社會(huì)的政治文化形態(tài)和制度基礎(chǔ),就很難對(duì)政治與行政二分的意義作出準(zhǔn)確的把握）?，F(xiàn)實(shí)依據(jù)

38ppt課件多黨制公務(wù)員制度政治與行政二分的最為直接的原因39ppt課件

多黨政治是競(jìng)爭(zhēng)性的政治,政黨是在競(jìng)爭(zhēng)性的選舉中獲得掌權(quán)機(jī)會(huì)的。在通常情況下,政治領(lǐng)域中的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使社會(huì)分化為對(duì)立的集團(tuán),會(huì)促進(jìn)不同利益集團(tuán)對(duì)立情緒的成長(zhǎng)。其結(jié)果往往是社會(huì)走向非理性化,甚至?xí)霈F(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩局面。如何才能使政治領(lǐng)域中的黨派競(jìng)爭(zhēng)不至于對(duì)社會(huì)造成傷害呢?政治與行政二分的最為直接的原因1、多黨制是政治與行政二分的政治前提40ppt課件即把政治與行政分開來(lái),把政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)限制在純粹意義的政治領(lǐng)域,而把行政看作隸屬于政治又與政治相分離和有著自己獨(dú)立性的領(lǐng)域。