我國公共財(cái)政體系改革及其對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)的影響

我國公共財(cái)政體系改革及其對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)的影響

摘要：現(xiàn)階段公共財(cái)政體系建設(shè)的三個(gè)側(cè)重點(diǎn)對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度產(chǎn)生了重大影響：部門預(yù)算的編制要求現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息，以利于對(duì)部門進(jìn)行績(jī)效管理；政府采購導(dǎo)致財(cái)政支出確認(rèn)基礎(chǔ)的改變和總預(yù)算會(huì)計(jì)監(jiān)控范圍的擴(kuò)大，對(duì)單位會(huì)計(jì)的影響為單位收支確認(rèn)基礎(chǔ)的改變；國庫單一賬戶改變了預(yù)算資金的流轉(zhuǎn)程序，將使現(xiàn)行財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政單位會(huì)計(jì)面臨又一次改革。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；政府采購；國庫單一帳戶；預(yù)算會(huì)計(jì)

改革開放以后，我國開始逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡。自本世紀(jì)初期開始，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國財(cái)政管理體制開始進(jìn)行重大改革，改革的目標(biāo)是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，改革的措施包括部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，以及參照國際慣例改革政府預(yù)算收支科目等。我國目前公共財(cái)政體系建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)是部門預(yù)算、政府采購和國庫單一賬戶。

一、目前我國公共財(cái)政體系建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)部門預(yù)算

部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法，它是由政府各部門編制的一個(gè)涵蓋部門所有公共資源的完整預(yù)算。編制部門預(yù)算的基本要求是將各類不同性質(zhì)的財(cái)政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。實(shí)行部門預(yù)算可以正確反映一個(gè)部門的資金使用全貌，加強(qiáng)對(duì)投入產(chǎn)出效果的測(cè)量，增加資金使用的靈活性、透明度，有效地抑制腐敗等。可以說，實(shí)行部門預(yù)算是建設(shè)公共財(cái)政體系的重中之重。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，部門所有單位的各項(xiàng)資金，包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政專戶核撥資金和其他收入，統(tǒng)一作為部門和單位的預(yù)算收入，統(tǒng)一由財(cái)政核定支出需求。按部門編制預(yù)算后，可以清晰地反映政府預(yù)算在各部門的分布，從而取消財(cái)政與部門的中間環(huán)節(jié)，克服單位預(yù)算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象。

2.政府采購

在財(cái)政支出預(yù)算管理改革中，政府采購制度應(yīng)是一項(xiàng)重大的工作。政府采購，也稱公共采購，是指各級(jí)政府及所屬實(shí)體為了開展日常政務(wù)活動(dòng)和為公眾提供社會(huì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，從國內(nèi)、國際市場(chǎng)上為政府部門或所屬公共部門購買所需商品和勞務(wù)的行為。實(shí)行政府采購后，對(duì)于行政單位專項(xiàng)支出經(jīng)費(fèi)，財(cái)政部門不再簡(jiǎn)單地按照預(yù)算下?lián)芙?jīng)費(fèi)給行政單位，而應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算和采購活動(dòng)的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款，即財(cái)政對(duì)這部分支出采用直接付款方式。許多國家的實(shí)踐證明，現(xiàn)代政府采購制度是強(qiáng)化財(cái)政支出管理的一種有效手段。政府采購制度的實(shí)質(zhì)是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和財(cái)政預(yù)算支出管理有機(jī)結(jié)合起來，一方面使政府可以得到價(jià)廉物美的商品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)物有所值的基本目標(biāo)；另一方面使預(yù)算資金管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，節(jié)約公共資金，提高資金使用效益。同時(shí)，應(yīng)積極推行政府采購的招標(biāo)制度。招標(biāo)是采用市場(chǎng)化的方式，通過競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)來引導(dǎo)財(cái)政資金的使用，以提高財(cái)政資金的使用效益，對(duì)所有財(cái)政資金實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正、公開、公平的方式進(jìn)行采購，杜絕財(cái)政資金使用的浪費(fèi)和腐敗，促進(jìn)全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

3.國庫單一賬戶

國庫單一賬戶制度是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直到資金到達(dá)商品或勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程進(jìn)行監(jiān)控的制度。國庫單一賬戶制度是國際上普遍采用的政府財(cái)政資金管理辦法。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，加強(qiáng)財(cái)政收入管理，解決財(cái)政性資金分散支付所存在的弊端而采用的一種財(cái)政資金管理制度。其核心內(nèi)容是集中支付。在國庫單一賬戶制度下，所有財(cái)政資金都要通過單一的國庫賬戶和一個(gè)總分類賬系統(tǒng)進(jìn)行收支核算，收入通過銀行清算系統(tǒng)直接支付和財(cái)政授權(quán)支付，通過代理銀行將款項(xiàng)支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位，財(cái)政資金只保存在國庫單一賬戶，對(duì)財(cái)政資金余額實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金管理。

實(shí)行國庫單一賬戶制度不僅從根本上解決了財(cái)政資金管理分散，部門單位開戶混亂的問題，而且增強(qiáng)了財(cái)政部門庫款調(diào)度的靈活性，從而提高了財(cái)政政策的實(shí)施力度和實(shí)施效果，從而有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對(duì)財(cái)政資金的集中管理和統(tǒng)一調(diào)度。建立國庫單一賬戶制度后，財(cái)政收入將直繳國庫單一賬戶，在很大程度上杜絕了目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財(cái)政收入不能及時(shí)、足額入庫的問題。對(duì)于在預(yù)算范圍內(nèi)的合理支出，財(cái)政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過層層劃轉(zhuǎn)，有利于保證項(xiàng)目資金的及時(shí)需求，大大提高了財(cái)政資金的使用效率和效益。財(cái)務(wù)收支程序規(guī)范化，資金運(yùn)作過程透明度高，制約機(jī)制更加完善，可以對(duì)財(cái)政資金的收入、支出實(shí)施全過程的有效監(jiān)督，有利于防治腐敗現(xiàn)象的滋生，促進(jìn)資金使用單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)。

部門預(yù)算、國庫單一賬戶、政府采購作為當(dāng)前我國公共財(cái)政體系建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，三者環(huán)環(huán)相扣，為了合理構(gòu)建公共財(cái)政框架，積極推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，我們有必要對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度重新進(jìn)行審視，以達(dá)到制度的銜接。

二、公共財(cái)政體系建設(shè)對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)的影響

我國的預(yù)算會(huì)計(jì)是以預(yù)算管理為中心的宏觀管理信息系統(tǒng)和管理手段，是核算、反映和監(jiān)督中央與地方各級(jí)政府預(yù)算以及事業(yè)行政單位收支預(yù)算執(zhí)行情況的會(huì)計(jì)。隨著中國財(cái)政管理體制改革步伐的加快，按照公共財(cái)政理論設(shè)計(jì)的預(yù)算管理模式已開始建立，預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的管理制度正在發(fā)生根本性的變化，我國預(yù)算會(huì)計(jì)環(huán)境正在發(fā)生重要的變化。部門預(yù)算對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度的影響

部門預(yù)算要求反映部門所有的收入和支出，涵蓋所有的預(yù)算資金，因此，反映預(yù)算執(zhí)行情況的預(yù)算會(huì)計(jì)，也應(yīng)以預(yù)算資金全貌為對(duì)象，應(yīng)不再有遺漏。其中，基建資金也應(yīng)和其他資金一樣一起編入部門預(yù)算。即部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)涵蓋包括基建預(yù)算收支在內(nèi)的所有收支，真正反映綜合預(yù)算。因此，預(yù)算會(huì)計(jì)的科目應(yīng)重新設(shè)計(jì)，明細(xì)核算應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。零基預(yù)算即預(yù)算一切從零開始，各類支出取消“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需求。因此，采用零基預(yù)算方法，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)信息提出了更高的要求，預(yù)算會(huì)計(jì)不僅要提供收支流量方面的信息，還要提供資產(chǎn)存量方面的信息，從而對(duì)會(huì)計(jì)核算提出了新的要求。而現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。我國現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度主要側(cè)重于財(cái)政資金的收支管理與核算，對(duì)各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，不能真實(shí)、客觀、完整地反映行政事業(yè)單位占用和使用經(jīng)濟(jì)資源的實(shí)際情況，而這與部門預(yù)算所要求的細(xì)化性、完整性相違背，故無法為部門預(yù)算的編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。同時(shí)“績(jī)效管理”是世界各國公共管理改革的大趨勢(shì)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是有效衡量、改善現(xiàn)代公共事業(yè)單位績(jī)效的管理工具之一，它將有助于控制支出總量，實(shí)現(xiàn)支出配置的效率和公平，并在技術(shù)上有效地使用預(yù)算資源，最終在可持續(xù)的基礎(chǔ)上達(dá)到支出效果。而對(duì)部門進(jìn)行績(jī)效管理最終還要?dú)w于對(duì)部門預(yù)算和績(jī)效評(píng)估、衡量和追蹤上，其不僅要求預(yù)算會(huì)計(jì)客觀地反映政府的投入，更在乎與這些“投入”相應(yīng)的“產(chǎn)出”，而現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度不利于“績(jī)效管理”的實(shí)施和政府的科學(xué)決策。

2.政府采購對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度的影響

隨著政府采購制度的展開，政府采購資金運(yùn)動(dòng)就成為了預(yù)算會(huì)計(jì)的一個(gè)新的重要核算內(nèi)容。行政事業(yè)單位的許多采購項(xiàng)目，既有財(cái)政預(yù)算資金，又有其他資金，這些采購資金，應(yīng)集中到財(cái)政部門，由財(cái)政部門統(tǒng)一支付。因此，也就產(chǎn)生了資金從預(yù)算單位向財(cái)政部門流動(dòng)的現(xiàn)象。另外，會(huì)造成預(yù)算單位收支過程中價(jià)值流轉(zhuǎn)和資金及實(shí)物流轉(zhuǎn)的脫節(jié)。政府采購物品的價(jià)值按轉(zhuǎn)賬通知流入、流出單位，但貨幣資金卻不實(shí)際進(jìn)出單位。為此要改革現(xiàn)行的行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)管理體系和具體操作辦法?，F(xiàn)行的操作辦法是按照國家機(jī)構(gòu)的建制和經(jīng)費(fèi)的領(lǐng)撥關(guān)系確定的，按照主管會(huì)計(jì)單位、二級(jí)會(huì)計(jì)單位、基層會(huì)計(jì)單位，層層下?lián)芙?jīng)費(fèi)，年度終了又層層上報(bào)經(jīng)費(fèi)使用情況，匯編決算。實(shí)行政府采購制度后，財(cái)政部門不再簡(jiǎn)單地按照預(yù)算下?lián)芙?jīng)費(fèi)，而應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算和采購活動(dòng)的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款，由于這部分支出采用直接付款方式，因此，應(yīng)按照實(shí)際支付的“采購合同價(jià)”確認(rèn)本級(jí)財(cái)政支出，即財(cái)政支出的決算也不需要層層上報(bào)，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)可以根據(jù)支出數(shù)直接辦理決算。實(shí)行政府采購制度后，還要改革單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度，行政事業(yè)單位即采購品使用者應(yīng)根據(jù)財(cái)政部門提供的付款憑據(jù)進(jìn)行資金核算，根據(jù)采購入庫情況入賬，在報(bào)送會(huì)計(jì)報(bào)表時(shí)既要提供資金的收支情況，還要提供采購品的到位情況，從資金和實(shí)物兩個(gè)方面報(bào)告，并與采購部門的結(jié)果核對(duì)。

政府采購制度的實(shí)施，使得財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)對(duì)財(cái)政資金支出數(shù)的列報(bào)口徑又一次面臨改革。在政府采購制度下，凡是列入政府集中采購計(jì)劃的商品和勞務(wù)一律由政府采購部門集中組織對(duì)外采購，財(cái)政部門通過國庫直接向供貨商或勞務(wù)提供者支付款項(xiàng)。隨著我國政府采購規(guī)模的逐步擴(kuò)大，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)對(duì)大部分財(cái)政資金支出數(shù)的列報(bào)口徑將以財(cái)政直接撥款的科目為基礎(chǔ)。因此，實(shí)行政府集中采購對(duì)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和單位會(huì)計(jì)都會(huì)產(chǎn)生直接影響。

3.國庫單一賬戶對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)制度的影響

國庫單一賬戶制度的實(shí)行，改變了預(yù)算資金的流轉(zhuǎn)程序，所以，將使現(xiàn)行財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政單位會(huì)計(jì)面臨又一次改革。現(xiàn)行財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)收到財(cái)政收入、總預(yù)算會(huì)計(jì)向行政單位撥出經(jīng)費(fèi)、行政單位收到總預(yù)算會(huì)計(jì)撥入經(jīng)費(fèi)、行政單位向財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)上繳預(yù)算內(nèi)外收入、行政單位向下級(jí)行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)等業(yè)務(wù)的發(fā)生及其會(huì)計(jì)核算都將發(fā)生根本性的改變?，F(xiàn)行行政單位會(huì)計(jì)的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)———收付實(shí)現(xiàn)制將受到挑戰(zhàn)。國庫單一賬戶制度的推行，國庫集中支付改革不僅僅涉及