當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村階層分化與法律調(diào)整的初步研究

第第頁(yè)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村階層分化與法律調(diào)整的初步研究APreliminaryStudyonSocialStratificationandLegalRegulationinContemporaryChineseCountry

「內(nèi)容提要中國(guó)改革開放已經(jīng)使得中國(guó)農(nóng)村從一個(gè)“去階層化”的社會(huì)變成一個(gè)社會(huì)群體資源分配和享受出現(xiàn)差異的社會(huì)，農(nóng)民不再是一個(gè)意義和內(nèi)涵單一的身份指稱。以職業(yè)分類為基礎(chǔ)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)資源、組織資源和社會(huì)資源等不同資源的占有標(biāo)準(zhǔn)，可以將農(nóng)民分為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、農(nóng)民工階層、個(gè)體勞動(dòng)者、個(gè)體工商戶階層、私營(yíng)企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層、鄉(xiāng)村管理者階層、農(nóng)村知識(shí)分子階層。這種分化并不單純是農(nóng)民所從事的職業(yè)的變化，也意味著各階層占有的各種資源發(fā)生變化，并因此影響到各階層之間及與其它群體和社會(huì)的關(guān)系。作為社會(huì)控制的法律，一直試圖發(fā)揮對(duì)于農(nóng)村階層分化中的各種問題的重要作用；而作為法律調(diào)整對(duì)象的農(nóng)村社會(huì)階層分化，也在推動(dòng)著或者作用于法律的發(fā)展，不管這種互動(dòng)的關(guān)系是體現(xiàn)為消極的還是積極的。

具體地對(duì)農(nóng)村階層分化與法律調(diào)整進(jìn)行分析可以看出，在現(xiàn)有的法律調(diào)整之下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層除了改革初期獲利較多外，幾乎成為農(nóng)村社會(huì)最為弱小的群體。農(nóng)民工階層雖然轉(zhuǎn)換了其職業(yè)，但是其階層地位并沒有大的改變，而且也很難轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，仍處于社會(huì)的底層。個(gè)體工商戶、個(gè)體勞動(dòng)者階層雖然人數(shù)眾多，并且成為農(nóng)民改變經(jīng)濟(jì)地位的較為便捷的途徑，但是法律的扶持力度還不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、私營(yíng)企業(yè)主階層則是改革獲益最多的階層，而且處于農(nóng)村社會(huì)的中、上層。鄉(xiāng)村管理者階層仍然占有最多的政治資源，但其權(quán)威地位開始受到挑戰(zhàn)。農(nóng)村知識(shí)分子階層則因?yàn)槠湔加械奈幕Y源與經(jīng)濟(jì)資源社會(huì)資源等極不相稱，因而也成為農(nóng)村受剝奪感較為嚴(yán)重的階層。

可見，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村階層分化的法律調(diào)整，較為偏重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而對(duì)較忽視農(nóng)村政治和社會(huì)改革。這種法律調(diào)整的方向及其現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行進(jìn)而導(dǎo)致或者間接影響了農(nóng)村社會(huì)發(fā)生巨大的變化，使之形成占有經(jīng)濟(jì)、政治或文化資源量各不同的幾個(gè)階層，他們有的占據(jù)農(nóng)村社會(huì)的上層，屬于強(qiáng)勢(shì)群體，有的則在下層掙扎，呈現(xiàn)為弱者的姿態(tài)。

從法律本身來說，造成這種結(jié)果的因素有：第一，法律價(jià)值目標(biāo)上的偏差。即由于法律在一段時(shí)間以來過于重視效率，忽視公平，注重短期效應(yīng)，忽視可持續(xù)發(fā)展，因此對(duì)一些群體在社會(huì)變革中的地位和作用的認(rèn)識(shí)發(fā)生了偏差，并進(jìn)而導(dǎo)致其在階層分化中的不利地位和利益受損。第二，立法技術(shù)上的不足。法律在立法技術(shù)上具有突出的模糊化與非形式化、彌散性等特征，這雖然以較小的立法成本盡快制定出社會(huì)所需的法律，但也帶來了很多的隱患，以至于法律所設(shè)定的目的和規(guī)范不能得到完全的貫徹，并直接妨礙了各階層合法利益的保護(hù)。

第三，法律救濟(jì)的障礙。有些階層不僅成為社會(huì)生活中的弱勢(shì)群體，而且也是法律資源占有和運(yùn)用的弱勢(shì)群體。這可以通過對(duì)于農(nóng)民的法律意識(shí)問題以及向農(nóng)民提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員的分析看出。

從更大的社會(huì)背景下進(jìn)行分析，國(guó)家、地方和農(nóng)民之間的關(guān)系是較有解釋力的視角。從國(guó)家來說，法律首先被作為一種治理社會(huì)的工具，因而國(guó)家如何認(rèn)識(shí)農(nóng)村不同階層，相應(yīng)地就體現(xiàn)為法律的不同對(duì)待。而且由于改革的試驗(yàn)性質(zhì)，又使得相關(guān)的法律就體現(xiàn)為“政策化”

因而削弱了法律調(diào)整的力度。從地方來說，首先由于國(guó)家對(duì)地方制度創(chuàng)新的依賴，因而法律在制定時(shí)不得不賦予地方強(qiáng)大的規(guī)范操作的靈活性，其次由于法律的主要執(zhí)行者是地方政府，而法律又賦予了地方以極大的靈活性，因而國(guó)家不能控制地方在執(zhí)行時(shí)的保留和扭曲。從農(nóng)民來說，最重要的問題在于其自身的利益是否能最切實(shí)地反映到法律以及他們是否能夠有效地影響到法律的運(yùn)作。但實(shí)際情況是差強(qiáng)人意的。首先，農(nóng)民在立法機(jī)構(gòu)構(gòu)成中的比例很低。

其次，農(nóng)民也很難有效地運(yùn)用或者影響法律的運(yùn)作來達(dá)到保護(hù)其合法權(quán)益的目的。

「AbstractChinesereformandopenchangeshercountryfromasocietyofnon-stratificationtoonewithdifferentresourcesdistributionandoccupancy.Countrymanisnolongeranidentitywithsinglemeaning.Baseonoccupationandoccupancyoftheeconomic，organizationalandsocialresources，countrymancanbedividedtoagriculturallaborerclass，peasantworkerclass，individuallaborerclass，individualbusinessclass，privateenterprisegovernorclass，ruralgovernorclass，andruralintellectclass.Thedifferentiationisnotonlyatoccupation，butalsoinpossessiveresourceswhichthenaffectsclassrelation.Lawsystemallalongattemptstoadjustruralclassstratification；andthelatteralsoacttolawdevelopment.Concretelyanalyzingruralclassstratificationandlegalregulation，wecanmakeoutthatundercurrentlegalregulation，agriculturallaborerclassalmostbecomespuniestbodyinruralsocietyexceptthatintheearlydaysofreform.Peasantworkerclasshasn‘tchangeclassstatusmuchandhasdifficultintransferringtheirpeasantidentityandisinsocialbottomdespitechangingoccupation.Individualbusinessclassandindividuallaborerclasshaven’tgainedsupportenoughfromthelegalsystemalthoughtheirnumberisverybigandtheiroccupationshavebeengoodforchangingpeasanteconomystatus.Ruralenterprisesgovernorclassandprivateenterprisesownerclassgainthemostbenefitandstayinthesuperandmiddlestratum.Ruralgovernorclassstillpossessesthemostpoliticresourcesbuttheauthoritybeginstobechallenged.Ruralintellectclasshasahighdeprivingfeelingbecausewhatthestatusdoesn‘tsuittooccupancyofcultural，economicandsocialresources.ItisobviousthatLegalregulationofruralclassstratificationatpresentlaysparticularstressoneconomydevelopmentandignoresruralpoliticalandsocialreform.Thislegalregulationaspectandpracticalexecutionleadstooraffectstomakeruralsocialformseveralclasspossesseddifferenteconomic，politicandculturalresourceswhichsomestayinsuperclassinruralsocietyandissuperiorbodybutsomestruggleinthebottomstatusandisinferiorposition.Lawitselfhassomereasontoworkthisresult.Thefirstisthewarpoflegalvalue.Justbecauselawattachesimportancetoefficiencyandignoresequity，paysattentiontocurrenteffectandneglectscontinualdevelopment，lawhasn’tproperlyunderstandthestatusandfunctionofsomeclassandthencausestheirunfavorablestatusanddamagestheirinterest.Thesecondistheshortageoflawmakingtechnology：faintness，non-formalizationanddispersion.Solawcanbemakeoutwithlesscostbutitbringmuchhiddentroublewhichbaffletheaimandruleoflawtocarryoutanddisturbtheprotectiontoallclass‘slegalinterest.Andthethirdistheobstacleofthelegalrelief.Someclasslayinferiorpositionnotonlyinsocietybutalsoinoccupancyandexertionoflegalresources.Andthiscanbeunderstoodthroughanalyzingcountrymanlawconsciousnessandtheinstitutionandpersonnelprovidinglegalservicetocountryman.Onthesocietybackground，therelationamongnation，locationandcountrymanalsoisanimportantangleofview.Nationfirstlooksonlawasatoolrulingsocietysohowitunderstandsdifferentruralclassdetermineshowitdealswiththematlaw.Andbecausereformatfirstisatrial，correlativelawembodiespolicyandweakensthepoweroflegalregulation.Locationisendowedwithmuchmanipulativeagilityoflawbecausenationreliesonitsinnovationanditislawexecutantsonationcan’tcontrolitsexecutivereservationandcontortion.Countrymancan‘tsatisfactorilyreflecttheirinterestandaffectlawexecutionbecausetheirproportioninlegislativeisverylowandtheyhavemuchdifficultyinhandlingoraffectinglawexecutiontoprotecttheirlegalityrightsandinterests.

曾經(jīng)有學(xué)者研究指出，中國(guó)改革開放前的社會(huì)是一個(gè)“去階層化”的社會(huì)，同樣，農(nóng)村社會(huì)在經(jīng)濟(jì)上也基本上不存在分層，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的農(nóng)村基本上處于普遍貧困狀態(tài)。即使是身份上的等級(jí)差別，在資源非常有限的農(nóng)村社會(huì)，引起的資源享受差異也非常小。1[1]但是，在今天，農(nóng)民不再是一個(gè)意義和內(nèi)涵單一的指稱，在戶籍登記上標(biāo)注為“農(nóng)民”的群體內(nèi)部已經(jīng)分化為非常不同的階層，農(nóng)村社會(huì)不同階層占用的經(jīng)濟(jì)、政治及其他資源量不同，并且這些階層變動(dòng)對(duì)于社會(huì)的意義也已經(jīng)顯現(xiàn)。不僅社會(huì)政策的調(diào)整，而且理論研究的開展，都開始從不同的角度涉及到這一現(xiàn)象。筆者以為，法律的調(diào)整就是立足于利益的調(diào)整，而當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村階層分化就是一個(gè)利益分化的過程，因此從法學(xué)的視角來關(guān)注這一現(xiàn)象實(shí)屬當(dāng)然。本文試圖通過對(duì)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村階層分化與相關(guān)法律變遷的簡(jiǎn)況介紹突出這一論題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，并就階層分化的具體情況分析法律的作用與角色，最后在評(píng)論和反思中描繪法律在這一過程中的局限與尷尬以提示出路。

一、階層分化與法律調(diào)整的簡(jiǎn)況

根據(jù)現(xiàn)行的戶籍制度，中國(guó)有九億人口是農(nóng)民，但是經(jīng)過二十多年的改革，其內(nèi)部已經(jīng)分化為以職業(yè)為基礎(chǔ)的六個(gè)階層，2[1]這就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、農(nóng)民工階層、個(gè)體勞動(dòng)者、個(gè)體工商戶階層、私營(yíng)企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層、鄉(xiāng)村管理者階層、農(nóng)村知識(shí)分子階層。

3[1]這一分化首先是從70年代末家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行開始。由于農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，以及農(nóng)民在時(shí)間和勞力上的自由安排，因此除了一部分農(nóng)民繼續(xù)通過承包集體耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外，剩余的勞動(dòng)力就向社隊(duì)工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、飲食服務(wù)業(yè)等行業(yè)轉(zhuǎn)移。這個(gè)時(shí)期國(guó)家逐步肯定了個(gè)體經(jīng)濟(jì)的地位，并向社隊(duì)企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）

進(jìn)行政策傾斜，因此農(nóng)民工、個(gè)體勞動(dòng)者、個(gè)體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層開始增多。而私營(yíng)企業(yè)主則是隨著國(guó)家在80年代中期對(duì)其身份的肯定開始迅速發(fā)展的。這期間，由于農(nóng)民可以在城市獲得生存條件及工作機(jī)會(huì)，也有越來越多的農(nóng)民特別是青年農(nóng)民向城市流動(dòng)尋求發(fā)展。這一群體在80年代末形成一個(gè)高潮，被稱為民工潮。而且這一潮流幾乎沒有受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在90年代中期改制和城市下崗人數(shù)增多的影響而仍在繼續(xù)增多。至于農(nóng)村管理階層則隨著農(nóng)村基層組織管理方式的改革有增無減，并因此產(chǎn)生和加劇了干群的緊張關(guān)系。相反，為農(nóng)村提供著精神文化資源、起著智力支持和推動(dòng)力作用的農(nóng)村知識(shí)分子則增長(zhǎng)非常緩慢，甚至有的地方還在逐年減少。

當(dāng)代農(nóng)村的階層分化并不單純是農(nóng)民所從事的職業(yè)的變化，也意味著各階層占有的各種資源發(fā)生變化，并因此影響到各階層之間及與其它群體和社會(huì)的關(guān)系。這首先表現(xiàn)為貧富分化。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層由于農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格下降、而農(nóng)民負(fù)擔(dān)開支日重，半數(shù)收入處于低增長(zhǎng)，而農(nóng)民工雖然經(jīng)濟(jì)狀況稍好，但收入不穩(wěn)定，且多年來幾無增長(zhǎng)。農(nóng)村知識(shí)分子除發(fā)達(dá)農(nóng)村外，待遇也很不理想。個(gè)體勞動(dòng)者、個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、鄉(xiāng)村管理者階層則收入相對(duì)較高，他們憑借其經(jīng)濟(jì)資源或政治資源生活相對(duì)較好。其次是社會(huì)公平感和滿意度降低。一些制度或者能力之外而造成的人為不公，4[1]不僅使階層之間產(chǎn)生心理的不滿情緒，甚至還轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的對(duì)立，因而損害了農(nóng)村社會(huì)的公正和穩(wěn)定程度。5[1]最后，某些階層的合法利益沒有得到充分的保護(hù)。有的階層由于其占有的經(jīng)濟(jì)或者其它資源有限，在社會(huì)生活中較難尋求到充分的利益保護(hù)機(jī)制。例如對(duì)于農(nóng)民工來說，由于其所屬的勞動(dòng)力層次的廉價(jià)和易得到，因此其合法的工資和福利待遇要求常常得不到滿足，而且對(duì)此難以得到價(jià)格昂貴的法律救濟(jì)。

對(duì)于農(nóng)村階層分化這一社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的現(xiàn)象及其帶來的各種相應(yīng)后果，社會(huì)學(xué)首先將之作為一個(gè)重要的研究課題加以對(duì)待，其它學(xué)科如經(jīng)濟(jì)學(xué)，在土地制度、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、勞動(dòng)力等問題上有所涉及，政治學(xué)也注意到農(nóng)村的民主和基層組織形式的變遷和建設(shè)，對(duì)于法學(xué)來說，則主要在涉及到各種具體的法律問題時(shí)加以討論，如農(nóng)村的土地使用制度，流民犯罪問題等，但是還沒有將法律調(diào)整作為階層分化的一個(gè)不可回避的制度背景綜合而系統(tǒng)地討論。

其實(shí)，作為社會(huì)控制的法律，一直試圖發(fā)揮對(duì)于農(nóng)村階層分化中的各種問題的重要作用；而作為法律調(diào)整對(duì)象的農(nóng)村社會(huì)階層分化，也在推動(dòng)著或者作用于法律的發(fā)展，不管這種互動(dòng)的關(guān)系是體現(xiàn)為消極的還是積極的。從立法上來看，從1979年改革至今，國(guó)家和政府頒布了大量相關(guān)法律法規(guī)，涉及到了政治（如村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等基層組織建設(shè)的制度）、經(jīng)濟(jì)（如財(cái)政、稅收、工商、土地等制度）、社會(huì)（如人口、教育、科技、衛(wèi)生等制度），但以經(jīng)濟(jì)類立法最多，由此逐步確定了各階層及其職業(yè)的規(guī)則，規(guī)定了各自享受的權(quán)利和履行的義務(wù)。例如農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的土地承包經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)資料和勞動(dòng)產(chǎn)品的購(gòu)銷流通、農(nóng)業(yè)資金投入；農(nóng)民工的流動(dòng)、待遇及勞動(dòng)人事制度；個(gè)體勞動(dòng)者、工商戶的從業(yè)資格和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理；私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收、經(jīng)營(yíng)和企業(yè)管理；農(nóng)村基層管理的組織形式，基層民主建設(shè)等等。

從執(zhí)法上來看，相應(yīng)于這些法律及社會(huì)管理的需要，增設(shè)了許多機(jī)構(gòu)來進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)，規(guī)范了農(nóng)村的土地制度，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承包制，農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷流通，資金的投入使用，個(gè)體經(jīng)濟(jì)的就業(yè)登記、稅收，勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理等。從司法上來看，成立和發(fā)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、人民調(diào)解委員會(huì)、公證處、基層法院派出機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)了一定數(shù)目的司法助理員、人民調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所從業(yè)人員、律師；法院受理了大量案件，調(diào)處農(nóng)林承包、購(gòu)銷、借款合同等經(jīng)濟(jì)糾紛，以及土地、山林、水利等各類民事及行政案件，從而發(fā)揮了對(duì)于農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的引導(dǎo)和規(guī)制作用。

對(duì)于這些現(xiàn)象，我們固然可以以社會(huì)主義法治建設(shè)的蓬勃發(fā)展而一言以蔽之，卻不能忘記這些法律的發(fā)展同時(shí)正是對(duì)不斷變化的社會(huì)的回應(yīng)，是一個(gè)法律在調(diào)會(huì)的同時(shí)也在調(diào)整其自身的過程，而且，這種調(diào)整的實(shí)現(xiàn)并不是完全理想和充分的。因此，以下第二部分就階層分化的具體情況，分析其與法律調(diào)整的關(guān)系及相關(guān)問題。

二、對(duì)階層分化與法律調(diào)整的具體分析

（一）農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層

農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者靠承包集體耕地，從事養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等取得農(nóng)業(yè)收入為生。這個(gè)階層占農(nóng)村人口比重最大，也是法律對(duì)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的重要對(duì)象。改革的過程，是其不斷突破現(xiàn)有制度框架、爭(zhēng)取其利益的過程。二十多年來的法律法規(guī)（主要涉及土地制度、承包經(jīng)營(yíng)、稅負(fù)、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系等等）主要表現(xiàn)為這樣的趨勢(shì)：一是擴(kuò)大其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。這主要是通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立、改革農(nóng)村集體政權(quán)和經(jīng)濟(jì)組織職能來實(shí)現(xiàn)的。6[1]原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式所代替。二是完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套服務(wù)。不僅明確了雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者提供的各種服務(wù)，還改革農(nóng)產(chǎn)品的營(yíng)銷、流通、科技投入、信貸等相關(guān)的部門和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，力求發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。7[1]三是減少稅負(fù)。

國(guó)家頒行了一系列調(diào)整稅率、規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用交納的法律法規(guī)，意在保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)和農(nóng)村社會(huì)各項(xiàng)公共事業(yè)的開展。8[1]四是進(jìn)行社會(huì)保障機(jī)制的建構(gòu)。改革既改變了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的生產(chǎn)方式，也影響了生活方式。9[1]對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障制度當(dāng)然不是針對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層的，但考慮到這一階層的基數(shù)和其以往的生活方式，此制度建構(gòu)對(duì)其影響就較大。

這些法律法規(guī)針對(duì)的是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為薄弱但又地位重要的狀況，力圖激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，保障其經(jīng)營(yíng)順暢，保證其收益穩(wěn)定增長(zhǎng)。問題在于首先對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)常常與鄉(xiāng)村基層組織的指導(dǎo)相沖突，而后者的決策失誤或者過于武斷不僅損害了農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，而且在實(shí)際上造成了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)損失。10[1]而且由于立法上的原因，如法律法規(guī)粗疏缺乏操作性，妨礙了對(duì)合法權(quán)益的保護(hù)。11[1]過于單一的法律規(guī)定在實(shí)行中不能充分適應(yīng)各地的不同情況等等。而且將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的放開作為一種刺激農(nóng)民生產(chǎn)積極性的手段，也隨著改革的深入產(chǎn)生邊際效應(yīng)遞減的情況。12[1]其次，盡管法律法規(guī)一再?gòu)?qiáng)調(diào)要提供和完善對(duì)農(nóng)業(yè)的相關(guān)配套服務(wù)，但是實(shí)際中這種服務(wù)非常缺乏或者質(zhì)量不高，農(nóng)民無法得到滿意的服務(wù)。13[1]而且有的法律法規(guī)受制定時(shí)社會(huì)體制的束縛，不能充分反映農(nóng)民的愿望和要求，或者在執(zhí)行中被地方官員受利益驅(qū)動(dòng)而扭曲，農(nóng)民得不到法律的有效保護(hù)。14[1]而從某種意義上說，國(guó)家是否能提供有效的指引和服務(wù)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入提高的關(guān)鍵。再次，對(duì)于農(nóng)民尤其是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的法定稅負(fù)水平盡管不高，但在實(shí)際征收過程中容易出現(xiàn)亂收費(fèi)亂攤派的現(xiàn)象，甚至發(fā)生惡性事件。15[1]針對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)的弱勢(shì)地位，在一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)私經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方，都是采取以工補(bǔ)農(nóng)的方式免除農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)。最后，由于我國(guó)以往的社會(huì)生產(chǎn)和生活方式以家庭養(yǎng)老、土地提供生活保障為主，農(nóng)民對(duì)這種制度不熟悉，加上資金等問題，因此當(dāng)前的社會(huì)保障在農(nóng)村的建立并不順暢。16[1]相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者不能享受到相應(yīng)的社會(huì)保障，并進(jìn)而造成了因病返貧等不良的社會(huì)后果。在某種意義上說，三農(nóng)問題尤以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的問題為最，法律調(diào)整的乏力，已經(jīng)造成了惡劣的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)后果。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者除了改革初期獲利較多外，幾乎成為農(nóng)村社會(huì)最為弱小的群體。17

（二）農(nóng)民工階層

這個(gè)階層的人擁有農(nóng)民身份、通常還有土地或其他生產(chǎn)資料但是受雇從事第二三產(chǎn)業(yè)以謀生。18[1]其涉及到的法律法規(guī)包括人口流動(dòng)、就業(yè)管理、勞資關(guān)系、社會(huì)保障等等。由于這一人群在身份上屬于農(nóng)民，法律調(diào)整有這樣一些特點(diǎn)：一是控制其流動(dòng)和勞動(dòng)區(qū)域。鑒于國(guó)家實(shí)行城鄉(xiāng)二元化體制，對(duì)農(nóng)民工的流動(dòng)法律法規(guī)一方面是通過鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)辦和小城鎮(zhèn)的建設(shè)來實(shí)現(xiàn)所謂的離土不離鄉(xiāng)式的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，另一方面是嚴(yán)格控制農(nóng)民工向城市的流動(dòng)和在城市的從業(yè)范圍，以減輕城市的物資供給、就業(yè)等方面的壓力。19[1]二是勞資關(guān)系約束力小。農(nóng)民工較之城市的國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)工人，在勞動(dòng)合同的管理上相對(duì)較為寬松，實(shí)現(xiàn)更靈活的工資結(jié)算和福利制度。20這樣，農(nóng)民工實(shí)際上就被置于較被動(dòng)和不利的地位。首先他們從業(yè)障礙更多。一方面早在70年代末、80年代初國(guó)家就開始注意到要通過發(fā)展社隊(duì)企業(yè)（后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納畢竟有一定限度，在90年代速度和數(shù)量上都有所減低。另一方面隨著城市改革開放啟動(dòng)，在自發(fā)的追求生存和發(fā)展的利益驅(qū)動(dòng)下，勞動(dòng)力向城市涌入。21[1]但是城市一直在其進(jìn)入城市時(shí)設(shè)置關(guān)卡，嚴(yán)格控制，在滿足城市就業(yè)需求的前提下按照“先本地、后外來”的原則吸收外來勞力。不僅如此，城市還將隨著城市開放而引起的社會(huì)綜合治安問題的大部分原因歸咎到外來民工犯罪上，22[1]認(rèn)為他們是社會(huì)不安定因素，為了嚴(yán)格控制和管理外來民工，實(shí)施了各種勞動(dòng)用工制度、管理制度等。農(nóng)民無法獲得公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，其工種較少而選擇余地不大。他們只能靠從事城市人不愿從事的職業(yè)為生。這樣就形成了城市既對(duì)農(nóng)民工輕視不屑又對(duì)之依賴程度甚深的局面。其次，農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)利、工資、待遇、福利無保障。23[1]除了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)招用本村村民具有集體福利性質(zhì)而較有保障之外，大部分農(nóng)民工所受雇的不同所有制企業(yè)、個(gè)私經(jīng)濟(jì)與其形成的勞動(dòng)關(guān)系都具有明顯的流動(dòng)性、不穩(wěn)定性。

由于其勞動(dòng)力的廉價(jià)和易得，企業(yè)主或者管理者都不愿意也不覺得有什么必要簽訂勞動(dòng)合同。

而從農(nóng)民工本身來說，他們對(duì)勞動(dòng)合同的約束力也有疑慮。除此之外，農(nóng)民工的權(quán)利義務(wù)、福利待遇由于不能適用一般的國(guó)企和集體企業(yè)工人的有關(guān)福利待遇的法律法規(guī)，又缺乏相應(yīng)的其他保障和規(guī)定，因此在求職、待遇、人身安全、生活等方面都處于不利的地位。他們工價(jià)低、勞保差，一旦失業(yè)就等于失去了生活來源。他們只有依靠自己或者其他的社會(huì)關(guān)系和力量，因而在城市中不僅形成了特有的外來人口聚居區(qū)，而且也滋長(zhǎng)了貧窮、落后和犯罪。

24[1]總之，這些農(nóng)民工雖然轉(zhuǎn)換了其職業(yè)，但是其階層地位并沒有大的改變，而且也很難轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，仍處于社會(huì)的底層。25

（三）個(gè)體工商戶、個(gè)體勞動(dòng)者階層

即農(nóng)村擁有專門技術(shù)或者經(jīng)營(yíng)能力、自有生產(chǎn)資料或資金，從事專業(yè)勞動(dòng)或經(jīng)營(yíng)小型的工商服務(wù)行業(yè)的勞動(dòng)者和經(jīng)營(yíng)者。這一階層在農(nóng)村社會(huì)一直存在、為社會(huì)生活所必須。相對(duì)來說，所涉及的法律法規(guī)較少，范圍也不廣，它們主要是：一、確定其發(fā)展規(guī)模和方向。改革之前一直不允許大規(guī)模存在和發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)，改革的趨勢(shì)是逐漸允許農(nóng)民從事個(gè)體工商活動(dòng)，但是其步驟較為緩慢，只是將之作為公有經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充，以彌補(bǔ)國(guó)營(yíng)和集體經(jīng)濟(jì)之不足。

二、加強(qiáng)管理和引導(dǎo)。法律法規(guī)既為個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了相應(yīng)的稅收等優(yōu)惠措施，又在其發(fā)展的過程中注意防止其經(jīng)濟(jì)違法或者犯罪行為。26但是這些法律法規(guī)還沒有充分注意到個(gè)體勞動(dòng)者、個(gè)體工商戶的階層特點(diǎn)。這一階層所從事的職業(yè)和活動(dòng)要求的成本相對(duì)較低，技術(shù)含量較大，易于為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱的農(nóng)民作為提高其經(jīng)濟(jì)收入，向上層流動(dòng)的謀生方式所接受。但他們要想向更高的層次流動(dòng)，則需要個(gè)人具有較好的經(jīng)營(yíng)能力、擁有充分的積累和合適的發(fā)展機(jī)會(huì)。所以，這一階層在80年代初、中期發(fā)展很快，而且往往成為進(jìn)城農(nóng)民工首選的就業(yè)方式。對(duì)這些從業(yè)人員提供穩(wěn)定的制度保障是促使某些階層向其流動(dòng)并上升到更高階層的前提條件。對(duì)于個(gè)體勞動(dòng)者、工商戶的稅收、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等工商行政管理需要以此為前提作相應(yīng)的調(diào)整。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、私營(yíng)企業(yè)主階層27

前者是指鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)的經(jīng)理、廠長(zhǎng)以及主要科室領(lǐng)導(dǎo)和供銷人員。后者是指企業(yè)的生產(chǎn)資料私有、自主經(jīng)營(yíng)、以營(yíng)利為目的且雇工在8個(gè)人以上的企業(yè)主。但是由于這兩個(gè)階層所依托的經(jīng)濟(jì)組織具有這樣的特殊性，即由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村舉辦、并承擔(dān)著支援農(nóng)業(yè)的義務(wù)，因此，被冠以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稱謂，并受一系列相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)范。直到現(xiàn)在，這種經(jīng)濟(jì)組織及其相應(yīng)的管理者、擁有者在農(nóng)村社會(huì)都具有舉足輕重的地位。與其規(guī)模的成長(zhǎng)相適應(yīng)，法律法規(guī)（主要是經(jīng)濟(jì)類如稅收、信貸、財(cái)政、投資、企業(yè)、工商行政管理等）一是規(guī)定了對(duì)這些經(jīng)濟(jì)組織的鼓勵(lì)和扶持。包括土地、信貸、人員和稅收等。不過，對(duì)于所有制不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)態(tài)度一開始并不一致。私營(yíng)企業(yè)較之集體所有制企業(yè)在發(fā)展初期更艱難。28[1]二是將其支農(nóng)義務(wù)合法化。如果說國(guó)有企業(yè)具有著強(qiáng)烈的企業(yè)對(duì)職工的全方位保護(hù)色彩的話，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民則負(fù)有一種天然的義務(wù)。法律法規(guī)一再?gòu)?qiáng)調(diào)這種義務(wù)并視其為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種必要的刺激手段。29[1]三是加強(qiáng)對(duì)其引導(dǎo)。為了克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的草根性，使其得到更為理想的發(fā)展前途，科技含量的提高、管理科學(xué)化等就成為法律法規(guī)規(guī)制的理想目標(biāo)。30[1]四是保障其合法利益。為了防止將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)義務(wù)夸大，以至對(duì)其正常發(fā)展造成妨礙，法律保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。31這些法律規(guī)定培育了農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，并對(duì)這一階層成為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源占有較多的中上層發(fā)生了深遠(yuǎn)的影響。首先，由于國(guó)家法律法規(guī)和地方經(jīng)濟(jì)政策對(duì)開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的傾斜，最初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在社隊(duì)企業(yè)的基礎(chǔ)上，汲取農(nóng)民收入提高而積累的資金，利用國(guó)家信息、技術(shù)和信貸上的支持而發(fā)展起來。一部分農(nóng)村干部、黨員和“能人”投身于企業(yè)經(jīng)營(yíng)中，并在良好的機(jī)遇中完成了資本的積累和增殖。從1979年起至今，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾次調(diào)整稅率，使其在稅負(fù)上比國(guó)營(yíng)企業(yè)和集體企業(yè)輕一些，而且在信貸上給予相當(dāng)多的優(yōu)惠政策，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以在80年代至90年代初每年以30％－40％的速度增長(zhǎng)。其次，由于國(guó)家和集體對(duì)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在土地、生產(chǎn)資料、資金、銷售、信息、稅收等方面的優(yōu)惠，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)天然地具有一種支農(nóng)、補(bǔ)農(nóng)、援農(nóng)的義務(wù)，比如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最早投資就是來源于農(nóng)業(yè)的積累，最早興辦的社隊(duì)企業(yè)也是直接為農(nóng)業(yè)服務(wù)的，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一直就承擔(dān)著名目繁多的各種社會(huì)負(fù)擔(dān)。32[1]其支農(nóng)義務(wù)的承擔(dān)不僅解決了一大部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)，而且在客觀上還使這些管理者、經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)村社會(huì)乃至在城市社會(huì)中具有相當(dāng)高的社會(huì)地位。再次，法律對(duì)其的引導(dǎo)和管理目的在于糾正農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些誤區(qū)，但是由于農(nóng)村致富脫貧的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)極為強(qiáng)烈，并且基于農(nóng)村社會(huì)的一些傳統(tǒng)的機(jī)制，以及地方保護(hù)主義，對(duì)于這兩個(gè)階層的控制和引導(dǎo)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，致使其可以獲得體制內(nèi)外的許多的合法和不合法的利益。最后，這一階層與鄉(xiāng)村基層組織之間利益關(guān)系較為復(fù)雜。法律對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法利益的保護(hù)不能完全適應(yīng)這種千絲萬縷的關(guān)系。因?yàn)槎呒扔性诎l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、維護(hù)共同利益方面的一致性，因而后者可能會(huì)在維護(hù)其前者利益上不遺余力；但二者又都有來自本利益集團(tuán)的特殊利益，因此后者也可能千方百計(jì)地限制前者的合法權(quán)利，法律的保護(hù)在地方的抵制下可能會(huì)失去或者削弱其作用。但是這并不影響到該階層占據(jù)農(nóng)村社會(huì)的較高地位。

（五）鄉(xiāng)村管理者階層

鄉(xiāng)村兩級(jí)的農(nóng)村基層干部，始終是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的組織者和管理者，他們負(fù)責(zé)農(nóng)村社會(huì)的政治安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)秩序和治安維護(hù)。改革的焦點(diǎn)集中在其權(quán)力劃界、干群關(guān)系以及其素質(zhì)建設(shè)等問題上。與之相關(guān)的法律法規(guī)（主要涉及到地方組織建設(shè)、政府機(jī)構(gòu)改革、民主自治、政府權(quán)限劃分等問題）主要表現(xiàn)為如下特點(diǎn)：一、承認(rèn)地方的自主管理權(quán)限。由于我國(guó)地方行政層次是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體制，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為基層政權(quán)單位，為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)以及社會(huì)主義民主發(fā)展的有效作用，法律法規(guī)明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)職能，使之與農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)。33[1]二、加強(qiáng)農(nóng)村民主自治建設(shè)。如果說中國(guó)政治運(yùn)行規(guī)則一直是以民主集中制為特征的話，那么在以村民自治為主要表現(xiàn)形式的農(nóng)村民主建設(shè)發(fā)展之前，農(nóng)村社會(huì)中更多的是集中，強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從，更進(jìn)而強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)政府的服從。但是農(nóng)村改革很快對(duì)原有的政治運(yùn)行規(guī)則造成沖擊，并直接導(dǎo)致法律法規(guī)轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)建設(shè)農(nóng)村基層的民主治理。34[1]三、促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和對(duì)基層行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。由于農(nóng)村基層組織對(duì)于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要性，因此法律法規(guī)對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問題進(jìn)行了規(guī)制，一再要求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)管理、依法行政、提高其服務(wù)效能、緩解干群矛盾和危機(jī)。35這些法律法規(guī)首先突出了鄉(xiāng)村管理者對(duì)于農(nóng)村社會(huì)中各項(xiàng)事務(wù)所要發(fā)揮的重要作用，賦予其相當(dāng)廣泛的權(quán)力和管理范圍。但由于中國(guó)目前仍存在條塊分割的局面，因此“其法律賦予的職能就被條條派出或延伸的機(jī)構(gòu)所肢解”。36[1]由此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了對(duì)人、財(cái)、物的統(tǒng)一調(diào)控權(quán)，并進(jìn)而使其統(tǒng)一指揮失靈，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政能力先天不足。當(dāng)然，這里并不否認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的影響，只是強(qiáng)調(diào)這種影響還不夠積極和主動(dòng)，進(jìn)而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其次，村民自治的興起實(shí)際上是對(duì)于改革初期村治秩序癱瘓的糾正，是農(nóng)民為彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)農(nóng)村基層組織癱瘓、干部流失、村務(wù)無人管理的自發(fā)嘗試。而法律后來對(duì)于村民自治的鼓勵(lì)和扶持則帶有民主建設(shè)的象征意義。國(guó)家的意義賦予和制度推行因而與農(nóng)村現(xiàn)行秩序運(yùn)行產(chǎn)生沖突。總的來說，村務(wù)公開、民主選舉雖然直接構(gòu)成了對(duì)農(nóng)村基層干部的壓力和制約，但要成為行之有效的純化鄉(xiāng)村管理者隊(duì)伍的手段，還困難重重。最后，法律對(duì)農(nóng)村基層組織的機(jī)構(gòu)改革、人員素質(zhì)和監(jiān)督管理要求雖然意圖良好，但是幾次改革仍然行政人員暴增，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重超編，而且結(jié)構(gòu)龐雜。37[1]而鄉(xiāng)村由于其工作環(huán)境較為惡劣、待遇不高，更是很難吸引高素質(zhì)的人才。而為了支撐龐大的干部隊(duì)伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自己解決辦公行政和工資待遇費(fèi)用的情況下，弄虛作假、貪污腐敗行為屢禁不止；至于在村一級(jí)的干部隊(duì)伍中，干群關(guān)系更容易因?yàn)榇甯刹康娜厣矸荨獓?guó)家政府的法律命令的執(zhí)行者、農(nóng)戶利益的代言人和自身利益的代表而產(chǎn)生沖突和矛盾?，F(xiàn)在看來，由于上述的種種原因，鄉(xiāng)村管理者實(shí)際上成為農(nóng)村各種矛盾和不滿的焦點(diǎn)，必須有效地解決這個(gè)問題。

（六）農(nóng)村知識(shí)分子階層

農(nóng)村知識(shí)分子階層包括在農(nóng)村從事科技、醫(yī)療、文化娛樂、教育的各種專業(yè)技術(shù)人員。

總的來說，盡管改革以來對(duì)這些人員所從事的教科文衛(wèi)事業(yè)的重視和投入有所加大，但是其增長(zhǎng)速度較慢，各地不同程度存在著農(nóng)村知識(shí)分子流失、文化教育和精神文明建設(shè)形式嚴(yán)峻的問題。與之相關(guān)的法律法規(guī)（主要涉及到農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、農(nóng)村醫(yī)療事業(yè)、農(nóng)村精神文明建設(shè)、農(nóng)村教育等方面）呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一、政策性強(qiáng)調(diào)和指導(dǎo)色彩較濃?；仡?0多年來的立法，不能說國(guó)家不重視農(nóng)村的教科文衛(wèi)等各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)，但是這些立法中明顯地體現(xiàn)為對(duì)這些事業(yè)的政策性強(qiáng)調(diào)，實(shí)質(zhì)性的支持較少。38[1]而且甚至是這種強(qiáng)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)居于首位發(fā)展戰(zhàn)略的80年代，也極為微弱。39[1]二、給予一定的傾斜和扶持。由于農(nóng)村發(fā)展文化科技事業(yè)在人力、物力等資源上都較城市缺乏，因此強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)在資金投入、人才培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作等方面要給予傾斜和扶持。40[1]三、強(qiáng)調(diào)政府、地方和民間的多主體經(jīng)營(yíng)。由于國(guó)家不能完全負(fù)擔(dān)起廣大的農(nóng)村人口和市場(chǎng)對(duì)科教文衛(wèi)事業(yè)的需求，國(guó)家很早就放開對(duì)從事這些事業(yè)的機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)地方和群眾集資辦學(xué)、辦醫(yī)、成立民間文化社團(tuán)和科技協(xié)作組織。41[1]四、實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。與上述第三點(diǎn)相關(guān)的是，當(dāng)國(guó)家放開對(duì)于這些機(jī)構(gòu)的控制權(quán)時(shí)，也意味著這些機(jī)構(gòu)的生存開始更多地要通過市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)。國(guó)家不再主要負(fù)擔(dān)這些機(jī)構(gòu)的各種開支，而要求地方負(fù)擔(dān)或者這些機(jī)構(gòu)通過自己的服務(wù)來賺取報(bào)酬。

42這些法律法規(guī)的確立實(shí)際上將農(nóng)村知識(shí)分子的處境由國(guó)家統(tǒng)管統(tǒng)包變?yōu)橹饕傻胤交蛘呱鐣?huì)來支持，并且需要這些人員爭(zhēng)取社會(huì)的注意，通過體現(xiàn)自己的價(jià)值來獲得報(bào)酬。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的政策性強(qiáng)調(diào)或者傾斜僅僅是一種軟性的意志約束，而要落實(shí)為具體的優(yōu)惠措施和現(xiàn)實(shí)的扶持，則往往依靠地方政府的貫徹執(zhí)行。在一定的財(cái)力基礎(chǔ)上，地方政府如果重視和切實(shí)加大投入，或者鼓勵(lì)和允許民間投資于這類教科文衛(wèi)事業(yè)，其處境就較好，反之則差。而實(shí)際情況是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些公共事業(yè)往往由其出資興辦，發(fā)展較好。43[1]經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，往往需要依靠地方政府收取農(nóng)民各種費(fèi)用，采用集資方式來進(jìn)行投入。而且即使是這種方式，也會(huì)因?yàn)榈胤脚灿没蛘呖丝圻@些款項(xiàng)，而使得這些農(nóng)村教科文衛(wèi)的專業(yè)人員處境窘迫。44[1]另外，由于對(duì)這些事業(yè)的投資與一般的經(jīng)濟(jì)建設(shè)不同，除了其中的農(nóng)業(yè)科技推廣可以很快顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益之外，多屬于長(zhǎng)期性、見效慢但是影響深遠(yuǎn)的投資。因此，要求這些人員完全通過市場(chǎng)機(jī)制來保證自己的生存和發(fā)展，是不現(xiàn)實(shí)的。45[1]事實(shí)證明，即使是經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化快的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，能夠通過技術(shù)承包合同將農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的各個(gè)環(huán)節(jié)并獲得理想的經(jīng)濟(jì)效益，也不是很多。46[1]由于法律的這種傾向和地方政府的投入和管理乏力，農(nóng)村科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展和相關(guān)專業(yè)人員的待遇及工作情況，都令人堪憂。47[1]這一階層占有的文化資源與其經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源已經(jīng)極不對(duì)稱，并進(jìn)而成為農(nóng)村受剝奪感較為嚴(yán)重的階層。而如果長(zhǎng)此以往，不僅會(huì)深深影響到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還會(huì)影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)民的生活。

三、評(píng)價(jià)與反思

法律的局限

由以上分析可見，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村階層分化的法律調(diào)整，體現(xiàn)為偏重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而農(nóng)村政治和社會(huì)改革較為薄弱。這種法律調(diào)整的方向及其現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行進(jìn)而導(dǎo)致或者間接影響了農(nóng)村社會(huì)發(fā)生巨大的變化，使之形成占有經(jīng)濟(jì)、政治或文化資源量各不同的幾個(gè)階層，他們有的占據(jù)農(nóng)村社會(huì)的上層，屬于強(qiáng)勢(shì)群體，有的則在下層掙扎，呈現(xiàn)為弱者的姿態(tài)。自然，這種狀況是多種因素造成的，法律之外的因素甚至起著相當(dāng)大的作用，使得意圖良好的法律不僅被架空，甚至還能使立法本身都發(fā)生偏差。這里先就法律本身的幾個(gè)問題發(fā)表看法。

第一，法律價(jià)值目標(biāo)上的偏差。即由于法律在一段時(shí)間以來過于重視效率，忽視公平，注重短期效應(yīng)，忽視可持續(xù)發(fā)展，因此對(duì)一些群體在社會(huì)變革中的地位和作用的認(rèn)識(shí)發(fā)生了偏差，并進(jìn)而導(dǎo)致其在階層分化中的不利地位和利益受損。

法律對(duì)效率的重視突出地體現(xiàn)在對(duì)于易于帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行業(yè)和階層盡力提供方便和優(yōu)惠，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益較差的則給予的保護(hù)有限，甚至對(duì)其利益要求不予考慮。我們可以看到，國(guó)家為了鼓勵(lì)和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，一再地在稅收和信貸上給予支持，這還沒有算上地方政府在其權(quán)限范圍甚至超出權(quán)限范圍對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作出的優(yōu)惠政策，結(jié)果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者在資金來源、利潤(rùn)分配等方面占盡優(yōu)勢(shì)，可以得到更好的發(fā)展，在農(nóng)村社會(huì)具有較好的地位。這種做法的最極端的后果甚至導(dǎo)致有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)長(zhǎng)期以貸款來維持生產(chǎn)，造成巨大的虧空。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，盡管其從事的最基礎(chǔ)的生產(chǎn)，但政府對(duì)其扶植遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，僅止于放開經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，而對(duì)其在其他方面的要求、例如方便可得的貸款等方面卻控制較嚴(yán)。貸款者強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)還貸率低和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，而不愿給予農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者貸款，往往造成其缺乏生產(chǎn)資本而使其生產(chǎn)能力更為低下?，F(xiàn)行法律也不愿放開對(duì)農(nóng)業(yè)信貸的管制，以至出現(xiàn)扶貧專家卓有成效的資本運(yùn)營(yíng)方式帶上“非法集資”的罪名的尷尬局面。48[1]入城農(nóng)民工的待遇是更為明顯的法律公平價(jià)值欠缺的表現(xiàn)。由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，農(nóng)民身份得到的是更多的限制，城市既無力提供對(duì)其的市民待遇，又對(duì)其存有妨礙城市建設(shè)的先見，因此在就業(yè)、待遇等問題上就加以更多的限制，因而使得農(nóng)民工競(jìng)爭(zhēng)前提不平等，競(jìng)爭(zhēng)過程缺乏保障。

法律重視短期效應(yīng)的突出表現(xiàn)是法律更多將注意力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，而在社會(huì)和文化建設(shè)上著力較少。農(nóng)村法制的發(fā)展其實(shí)更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性立法的增長(zhǎng)，對(duì)于農(nóng)村精神文明建設(shè)的立法分量極輕。盡管農(nóng)村的教育、文化、科技等事業(yè)的發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)起著至關(guān)重要的作用，但國(guó)家既無力對(duì)其進(jìn)行充分的投資，而將之委于地方和社會(huì)的興辦；又不注意通過相應(yīng)的立法對(duì)這些民間行為加以必要的扶持和引導(dǎo)。國(guó)家對(duì)農(nóng)村教科文衛(wèi)事業(yè)的忽視在客觀上造成了農(nóng)村一度建立起來的教育、醫(yī)療、科技和文化網(wǎng)絡(luò)的脆化和人才的離散，并將這些事業(yè)置于極為不利的境地。而民間和地方的興辦往往具有不穩(wěn)定性和盲目性，不利于其科學(xué)規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這些現(xiàn)象一方面使得農(nóng)村從事教科文衛(wèi)事業(yè)的專業(yè)人員失去了必要的保障而變成弱勢(shì)群體而削弱其發(fā)展動(dòng)力，另一方面又使其行為失范并直接導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)矛盾和問題的尖銳化。49[1]因?yàn)?，如果農(nóng)民不能通過有效的教育改善其生存環(huán)境、轉(zhuǎn)換其就業(yè)方式，沒有充分的科學(xué)技術(shù)支持其進(jìn)行生產(chǎn)方式的改造、提高其經(jīng)濟(jì)效益，無法得到足夠的社會(huì)保障，使老有所養(yǎng)病有所醫(yī)，也缺乏健康向上的文化氛圍，開闊其眼界和觀念，我們?cè)趺茨茉O(shè)想農(nóng)村社會(huì)形成一種人人通過適當(dāng)?shù)呐湍軌驙?zhēng)取更好的生活、享受更多的資源的秩序？

第二，立法技術(shù)上的不足。與改革的所有步驟和措施都具有的探索性和嘗試性相同，對(duì)農(nóng)村的立法體現(xiàn)出了明顯的“學(xué)習(xí)性”和“反思性”。在“立法宜粗不宜細(xì)”、“成熟一個(gè)、制定一個(gè)”等具有強(qiáng)烈的過渡性色彩的立法思想指導(dǎo)下，法律在立法技術(shù)上具有突出的模糊化與非形式化、彌散性等特征，這雖然以較小的立法成本盡快制定出社會(huì)所需的法律，但也帶來了很多的隱患，以至于法律所設(shè)定的目的和規(guī)范不能得到完全的貫徹，并直接妨礙了各階層合法利益的保護(hù)。

法律的模糊化和非形式化體現(xiàn)在當(dāng)立法價(jià)值目標(biāo)以一種原則性、抽象性的表述體現(xiàn)出來時(shí)，這一法律往往會(huì)更具政策性色彩而操作性較弱。在有關(guān)的法律法規(guī)中，有相當(dāng)大的部分是以“決定”、“意見”等方式頒行的。而且其行文表述似乎更重動(dòng)員而非硬性規(guī)定。這個(gè)特點(diǎn)在第二部分的論述中所引用的大部分法律法規(guī)中已經(jīng)可以充分地表現(xiàn)。因此對(duì)其表現(xiàn)在此不予詳述。一般來說，如果法律采取這樣的方式立法，固然表明了法律的態(tài)度，但是也暴露法律對(duì)這一問題缺乏有效的調(diào)整手段，在立法目的與法律具體實(shí)施之間出現(xiàn)了斷層。這一問題的危險(xiǎn)不僅表現(xiàn)在法律只能將其實(shí)施與否寄托于執(zhí)法者的自覺，而且還使得在一個(gè)法律解釋不發(fā)達(dá)的司法體系中法律的救濟(jì)能力更加被削弱。與農(nóng)村階層分化相關(guān)的許多法律問題就有這樣的特點(diǎn)。國(guó)家對(duì)地方政府或者農(nóng)民的行為規(guī)范只停留在動(dòng)員的程度上，這就使得當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)不符合法律要求時(shí)，無法獲得方便和有效的救濟(jì)途徑，他們的合法要求或者由此被虛置，或者只能通過非制度化的參與來得到發(fā)泄和解決，因此造成了各階層之間矛盾和沖突。

法律的彌散性體現(xiàn)在法律法規(guī)往往將對(duì)具體問題的解釋和規(guī)定委諸地方，這樣地方具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村對(duì)于相關(guān)的問題就有較大的解釋、規(guī)定和處理權(quán)力。法律的規(guī)定并不是沒有任何理由的。因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村改革本來就是在不斷突破原有制度的前提下展開的，原有的法律不斷地在現(xiàn)實(shí)更具有生命力的作法沖擊下不斷修改和更正，所以法律的穩(wěn)定性相對(duì)較弱，法律希望留給地方實(shí)踐一個(gè)較大的活動(dòng)空間。事實(shí)證明，中國(guó)的改革往往具有極強(qiáng)的地方主義色彩，如果法律一律劃一，將某一地方某一時(shí)期行之有效的做法普遍化和固定化，并不一定會(huì)帶來好的效果。但問題是如何控制和引導(dǎo)地方正確地運(yùn)用這種法律給予的空間。事實(shí)上有些地方政府往往將其私利包裝以立法或者執(zhí)法，結(jié)果在實(shí)行中造成了經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)的損害。目前在法學(xué)和政治學(xué)研究中比較關(guān)注的村規(guī)民約問題也充分地體現(xiàn)了法律的彌散性的危害。雖然現(xiàn)在將村規(guī)民約作為一種民間自治的良好的方式而加以推崇，但是已經(jīng)有學(xué)者注意到村規(guī)民約所體現(xiàn)的社區(qū)利益和國(guó)家所推崇的社會(huì)秩序之間的差距和矛盾。50[1]正是這種執(zhí)法和司法權(quán)力的泛化使得國(guó)家的法律秩序在執(zhí)行中不可避免地產(chǎn)生變形，基層官員和執(zhí)法者以及普通農(nóng)民對(duì)法律的理解達(dá)不到國(guó)家預(yù)設(shè)的目的。相應(yīng)地，社會(huì)關(guān)系的調(diào)整也就呈現(xiàn)出那樣這樣的問題。對(duì)于這種結(jié)果國(guó)家權(quán)力顯得無可奈何而只能聽之任之。

第三是法律救濟(jì)的障礙。有些階層不僅成為社會(huì)生活中的弱勢(shì)群體，而且也是法律資源占有和運(yùn)用的弱勢(shì)群體。這可以通過對(duì)于農(nóng)民的法律意識(shí)問題以及向農(nóng)民提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員的分析看出。

法律對(duì)農(nóng)村社會(huì)各階層的調(diào)整只有在各階層對(duì)于法律的內(nèi)容至少是不陌生，對(duì)于法律能夠形成有效的需求的情況下才能順利地實(shí)行。在論及農(nóng)村法律問題的不令人滿意的現(xiàn)狀時(shí)，人們往往將之歸諸于農(nóng)民法律意識(shí)的落后。但是這個(gè)問題其實(shí)不像人們所想象的那么簡(jiǎn)單，首先，農(nóng)民法律意識(shí)落后不能代表農(nóng)民對(duì)法律的需求不強(qiáng)烈，現(xiàn)實(shí)情況往往是農(nóng)民對(duì)于用法律來保護(hù)自己的權(quán)利已經(jīng)有或多或少的愿望，但是他們苦于不能支付足夠的費(fèi)用通過合法的途徑來保護(hù)自己，在他們心中，法律其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比某些熟知法律的人要神圣和公正，這就像文盲往往更敬畏和渴望文字一樣。當(dāng)然在有些情況中，農(nóng)民用法律保護(hù)自己的動(dòng)機(jī)不見得有多么高尚，它經(jīng)常是一種實(shí)用主義的態(tài)度，但是僅此我們就不能單純地將法律意識(shí)貧乏這樣一頂帽子扣到農(nóng)民頭上。51[1]其次，國(guó)家對(duì)于農(nóng)民法律意識(shí)的提高的方法也有可值得推敲之處。中國(guó)大規(guī)模的普法工作開始于1986年，至今已經(jīng)實(shí)行到第四個(gè)普法五年計(jì)劃。這一運(yùn)動(dòng)的目的是加強(qiáng)農(nóng)村的法治建設(shè)。為此中央確定的普法重點(diǎn)是村干部、黨團(tuán)員、企業(yè)管理者、青壯年勞動(dòng)力、鄉(xiāng)村企業(yè)職工青少年等52[1].而且還力求實(shí)行多種靈活有效的普法方式。對(duì)于普法的內(nèi)容，除了基本的“九法一例”，還要求應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要學(xué)習(xí)相關(guān)的法律，如土地管理法、計(jì)劃生育法、森林法、草原法等。十多年的普法工作，投入了大量的人力物力，但其實(shí)施效果并不是太理想。對(duì)此原因被歸咎于一是農(nóng)村地廣人稀，召集不易，二是宣傳形式流于單調(diào)，三是宣傳不夠深入淺出，四是干部不重視等等。但不管原因如何，造成的結(jié)果是廣大農(nóng)民對(duì)于一些與其生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)并不知曉，無法有效地尋求法律的救濟(jì)；農(nóng)村執(zhí)法人員無視法律對(duì)于其權(quán)力的約束，工作方式粗暴蠻橫，踐踏農(nóng)民合法權(quán)利。對(duì)于農(nóng)民來說，他們保護(hù)自己的最直接的方式變成帶有強(qiáng)烈的反抗性質(zhì)的罷農(nóng)、上訪及其他暴力行為。例如，在有些地方因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)過重引起的暴力和惡性沖突事件已經(jīng)頻見媒體。

鄉(xiāng)村社會(huì)提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員是農(nóng)民得以接近法律的重要途徑?？偟膩碚f，目前農(nóng)村相關(guān)的法律機(jī)構(gòu)有人民調(diào)解委員會(huì)、農(nóng)村治保組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、基層法院派出機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)的數(shù)量和從業(yè)人員的數(shù)目逐年遞增。改革開放二十年來，他們?yōu)檗r(nóng)民提供了大量的法律服務(wù)。但是有幾個(gè)問題困擾著農(nóng)村法律服務(wù)的開展。第一，法律服務(wù)者數(shù)量和自身素質(zhì)的限制。在某種意義上，法律是一種昂貴的資源，相對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村社會(huì)很難吸引高水平的法官或者律師及其他法律工作者。53[1]相反，這些法律工作者往往是從鄉(xiāng)村中招募的，有些不僅法律知識(shí)缺乏，而且文化水平也不高。這也影響了法律的救濟(jì)。54[1]第二是鄉(xiāng)村司法體制無法獨(dú)立。法院與地方政府之間聯(lián)系密切，受政策的影響也很大。在很多例證中，法律法規(guī)的規(guī)定在實(shí)施中并不是一個(gè)單純的解釋和適用法律的問題，而是一個(gè)權(quán)衡涉案各方人員和利益的綜合過程，這種情況尤其明顯地體現(xiàn)在有涉及到地方政府利益的案件中。這樣，有時(shí)候司法公正問題就變成是一個(gè)與行政權(quán)力之間的較量問題。這使得農(nóng)民的合法權(quán)益保護(hù)狀態(tài)極為不穩(wěn)定。第三，對(duì)法律的成本的顧慮。對(duì)于生活貧困的農(nóng)戶來說，即使他們希望得到法律的幫助，也可能因?yàn)樵V訟中和訴訟本身所可能帶來的耗費(fèi)過高而放棄訴訟。

盡管在官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，有幾個(gè)指標(biāo)例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所、人民調(diào)解委員會(huì)的數(shù)目及受案情況令人比較可觀，但是如果仔細(xì)看看對(duì)這些工作的官方報(bào)告，就可以發(fā)現(xiàn)，這些服務(wù)體現(xiàn)出對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和地方政府的偏愛。實(shí)施上，作為民間法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的興起，本來就是服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要的。第四，不信任法律。由于對(duì)法律的失望，他們可能求助更直接、簡(jiǎn)單而效果明顯的方式，如上訪、暴力反抗等等。對(duì)農(nóng)民來說，他們只在法律對(duì)于他們的目的能夠有所助益的情況下才會(huì)求助于法律。上訪行為的出現(xiàn)往往與農(nóng)民對(duì)政治運(yùn)作的敏感程度有關(guān)，他們意識(shí)到，地方官員出于政績(jī)的考慮非常顧慮下情上達(dá)，而上訪就是一種在實(shí)踐中“卓有成效”的傳達(dá)下情的方式，如果上訪成功，輕則緩解現(xiàn)實(shí)問題，重則使相關(guān)的基層組織和官員承擔(dān)行政責(zé)任。暴力反抗則是一種更為直接的方式，有的研究者將之成為農(nóng)民的道義生存哲學(xué)，當(dāng)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)到達(dá)一定程度之后，面對(duì)暴力性質(zhì)的壓迫他們也只有采取暴力的反抗。55

法律的尷尬：國(guó)家、地方與農(nóng)民

法律調(diào)整在農(nóng)村似乎比在城市有更大的困難，在法學(xué)上，研究者們注意到了這一現(xiàn)象，并試圖從法治的本土資源論或者法律在民間社會(huì)的治理方式來解釋，56[1]在政治學(xué)上，研究者們則將之歸結(jié)為國(guó)家、地方和農(nóng)民的三層決策過程或者是國(guó)家、基層政權(quán)與社會(huì)三種力量的互動(dòng)和抗衡。57[1]這里試圖汲取這些觀點(diǎn)的合理之處，對(duì)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村階層分化的法律調(diào)整呈現(xiàn)出的情形進(jìn)行更大社會(huì)背景下的分析。

國(guó)家

國(guó)家在治理社會(huì)的過程中總是將法律作為一種重要的工具。但是問題是這種工具運(yùn)用的好壞與決策者對(duì)社會(huì)發(fā)展模式和方向的判斷有關(guān)。從上述分析可以看到，法律的基本方向是順應(yīng)著時(shí)代發(fā)展的需要的，認(rèn)真地考慮了廣大農(nóng)民各階層對(duì)于法律的需求。例如私營(yíng)企業(yè)法、農(nóng)民負(fù)擔(dān)法、農(nóng)業(yè)法等法律法規(guī)的出臺(tái)。但也有很多只是從國(guó)家社會(huì)管理的角度出發(fā)，并沒有及時(shí)總結(jié)各階層的經(jīng)驗(yàn)探索，而且對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行，也多以國(guó)家政策為導(dǎo)向。58因此，法律表現(xiàn)為什么，就與國(guó)家如何認(rèn)識(shí)法律所調(diào)整的對(duì)象緊密相關(guān)。首先，國(guó)家對(duì)于長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)分離的體制仍保持一種支持的態(tài)度。因此，在對(duì)待和引導(dǎo)農(nóng)民流動(dòng)上是極為謹(jǐn)慎的。這又具體表現(xiàn)為嚴(yán)格控制農(nóng)民向城市的流動(dòng)，大力興辦和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以及發(fā)展中小城鎮(zhèn)等。由此達(dá)到就地轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，避免勞動(dòng)力大量流入對(duì)城市造成沖擊，保障國(guó)家對(duì)城市的供給等問題。其次，國(guó)家在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)仍不能完全避免對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展采取計(jì)劃和指令的方法。這雖然是不可避免的，但也使得部分階層的利益因此而受到了損害。其中尤以國(guó)家對(duì)于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者所從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的調(diào)整最為明顯。

另外，由于國(guó)家對(duì)于農(nóng)民的法律調(diào)整往往是與國(guó)家的社會(huì)政策緊密相關(guān)的，國(guó)家在改革初期還是更習(xí)慣于通過政治動(dòng)員的方式來達(dá)到治理社會(huì)的目的，而且鑒于對(duì)改革中出現(xiàn)的問題的解決往往是帶有實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的，因此有一大部分的法規(guī)是以政策性極強(qiáng)的原則性規(guī)定出現(xiàn)的，力圖通過這種方式在確定總原則的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)地方的制度創(chuàng)新。但這就影響了國(guó)家通過法律對(duì)農(nóng)村階層分化進(jìn)行有效的治理，因?yàn)檫@雖然能使政府得以靈活運(yùn)用手中的法規(guī)，但又同時(shí)使這些法規(guī)的內(nèi)容和尺度在實(shí)踐中變得難以掌握和推行。

地方

地方政府是法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行調(diào)整的重要環(huán)節(jié)。首先，國(guó)家制定法律法規(guī)往往是通過地方政府對(duì)于基層制度創(chuàng)新的總結(jié)、提煉。因?yàn)椤暗胤揭话阋戎醒敫咏r活的基層信息，因而對(duì)實(shí)際工作的情況自然體會(huì)得更深刻”59[1].事實(shí)證明，許多有生命力的制度的確立，一開始就是由于基層處于解決某些實(shí)際問題的需要而創(chuàng)造出來的，對(duì)這類違反或者超越其時(shí)有效的法律法規(guī)的作法，如果沒有當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的支持，是不可能順利和長(zhǎng)期存在并產(chǎn)生影響的。而且中國(guó)農(nóng)村地域性差異大、發(fā)展不平衡、認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，使得對(duì)于地方自行摸索出的一些經(jīng)驗(yàn)中央必須給予充分的注意，盡管中央可以根據(jù)其需要對(duì)之加以提煉或引導(dǎo)。

所以，在很多制度上，國(guó)家政府不可能將其所意欲保障的權(quán)利，用統(tǒng)一而嚴(yán)格的法律固定下來，使之變成可操作性極強(qiáng)的規(guī)范，而只能以富有原則性和彈性的、具有“政策化”外表的法律法規(guī)加以規(guī)定，以留給地方靈活執(zhí)行和新事物試驗(yàn)的余地。

其次，國(guó)家法律法規(guī)的主要執(zhí)行者是地方政府。配合法律的靈活性和原則性，地方不僅獲得了行政性權(quán)力，也獲得了經(jīng)濟(jì)性權(quán)力，例如企業(yè)的隸屬權(quán)、管理權(quán)、計(jì)劃?rùn)?quán)、財(cái)權(quán)、物權(quán)、基建投資審批權(quán)等等60[1].國(guó)家固然可以提出一些硬性的指標(biāo)來作為確保社會(huì)總體目標(biāo)的達(dá)成，但是這往往“只能保證顯性目標(biāo)（最典型的就是國(guó)民生產(chǎn)總值）的實(shí)現(xiàn)，在更為重要，且內(nèi)容遠(yuǎn)為豐富的隱性目標(biāo)（如政府的公平、公正、公開，社會(huì)的價(jià)值、環(huán)境保護(hù)等等）

上，中央對(duì)地方的離心趨向常常顯得無能為力“。61[1]這大量地表現(xiàn)為地方在執(zhí)行法律和政策時(shí)的保留和扭曲。

農(nóng)民

對(duì)于農(nóng)民來說，最重要的問題在于其自身的利益是否能最切實(shí)地反映到法律以及他們是否能夠有效地影響到法律的運(yùn)作。但實(shí)際情況是差強(qiáng)人意的。首先，農(nóng)民在立法機(jī)構(gòu)構(gòu)成中的比例很低。通常來說，人民反映他們的意志到立法中是通過立法的民主性來達(dá)到的，這又最直接地表現(xiàn)為其在立法機(jī)構(gòu)構(gòu)成中的比例。62[1]而且，就是在這比例中，農(nóng)民中各階層在其中的分量也是不一樣的，有的階層中的一些成員如個(gè)體納稅大戶、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主、勤勞致富帶頭人等呈上升趨勢(shì)。對(duì)于這些階層來說，通常就能更好地將他們的愿望傳達(dá)到法律中，直接推動(dòng)法律的頒行。而那些被忽略了的階層，高層和精英如果不了解其愿望和困境，不充分地尊重法律所要作用的人群的意見，則其決策就很難起到良好的效果。農(nóng)民與核心權(quán)力機(jī)關(guān)的隔閡只會(huì)妨礙農(nóng)民與國(guó)家和社會(huì)之間的信息流通。這種法律運(yùn)行機(jī)制離建立一個(gè)能夠準(zhǔn)確傳達(dá)法律信息、實(shí)現(xiàn)上下之間的信息雙向流動(dòng)、尤其是積極調(diào)動(dòng)法律調(diào)整對(duì)象的能動(dòng)作用使其發(fā)揮主體角色還差距甚遠(yuǎn)。所以在社會(huì)學(xué)的研究中，有的學(xué)者指出，“在城市化這個(gè)涉及農(nóng)民切身利益的大問題上，我國(guó)長(zhǎng)期以來固有的‘為民做主’的決策模式從來都不問農(nóng)民。……在學(xué)術(shù)界與政府做了大量研究之后，我們才發(fā)現(xiàn)，沒有任何文獻(xiàn)與資料能反映我國(guó)農(nóng)民對(duì)于城市化的期望與要求?！?3其次，農(nóng)民也很難有效地運(yùn)用或者影響法律的運(yùn)作來達(dá)到保護(hù)其合法權(quán)益的目的。他們常常是以通過比正常情況更多的成本來達(dá)到這一目的的。

首先，立法民主性的欠缺使得法律反映一種正常的社會(huì)需求的成本提高許多，往往是在社會(huì)為那些不合理的現(xiàn)象付出很多代價(jià)之后，立法才能曲折地反映到法律之中。64[1]其次，我們也可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民主張其合法權(quán)益的手段，在很多時(shí)候都是一紙信函投書高層或者通過新聞?ス庠對(duì)侗韌ü??5乃痙ㄍ揪???苯?、有效?5[1]由于這種現(xiàn)象的鼓勵(lì)，使得農(nóng)民往往越過基層司法，直接向上級(jí)上訪，或者求助于新聞媒體。這使得基層司法限于被動(dòng)，也使得法律的正常運(yùn)作陷入不利的局面。

可以這么說，只有法律表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民的可接近和可依賴，才能真正成為農(nóng)民參與社會(huì)的常規(guī)手段，也才能充分發(fā)揮法律對(duì)社會(huì)的正常調(diào)控作用。

綜上所述，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)不僅表現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村階層分化的態(tài)度，而且在實(shí)際上也起著積極或者消極的作用。作為階層分化的制度背景的法律，如果要對(duì)今后農(nóng)村社會(huì)合理發(fā)展起到積極的作用就必須注意以下一些問題。一是調(diào)整立法的價(jià)值目標(biāo)，重新考慮某些階層的合理定位。二是提高立法技術(shù)，使法律更為切實(shí)可行。三是重視法律的救濟(jì)和實(shí)現(xiàn)。四是健全法律在國(guó)家、地方和農(nóng)民之間的信息反饋機(jī)制，處理好制度創(chuàng)新與社會(huì)秩序調(diào)整的關(guān)系。

注釋：

1陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層分化研究報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年，第165頁(yè)。

2階層劃分的標(biāo)準(zhǔn)及其內(nèi)涵主要按通說，但忽略農(nóng)民工和雇工的區(qū)分，并且下文中會(huì)對(duì)某些階層的法律調(diào)整問題作統(tǒng)一論述。

3農(nóng)村社會(huì)各階層的變動(dòng)狀況如下（表略）。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推算，參見陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層分化研究報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年，第178頁(yè)。

4這種不公例如由于現(xiàn)在農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行“攤丁入畝”，而且是以所有農(nóng)戶收入來計(jì)算應(yīng)提交的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，所以對(duì)于一些務(wù)工經(jīng)商或者企業(yè)管理者、企業(yè)主來說，負(fù)擔(dān)也許不太大，但較為貧困的純農(nóng)戶因種田反而成了主要負(fù)擔(dān)者。參見秦暉：《“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題的發(fā)展趨勢(shì)——清華大學(xué)學(xué)生農(nóng)村調(diào)查報(bào)告之分析（四）》，《改革》，1997年第2期，第61頁(yè)。

5李一平：《當(dāng)前社會(huì)階層分化對(duì)政治發(fā)展的雙重效應(yīng)及其對(duì)策思考》，《社會(huì)學(xué)》月刊，2002年第2期，第21頁(yè)。原載《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2001年第5期。

6農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的改變是從包干到戶的改革開始，發(fā)展到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。體現(xiàn)在立法上就是逐漸承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)，對(duì)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不斷完善土地、承包合同等制度，調(diào)整農(nóng)村集體組織與農(nóng)戶之間的關(guān)系。例如，在安徽鳳陽(yáng)小崗村出現(xiàn)分干到戶的做法并傳播開去之后，十一屆四中全會(huì)就立即在1979年的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中允許實(shí)行包干到戶和包產(chǎn)到戶。1980年又專門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，1983、1984、1985年中央關(guān)于農(nóng)村工作的幾個(gè)一號(hào)文件都高度評(píng)價(jià)和總結(jié)了這一制度。1986年的《民法通則》規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定?！?993年的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》也都肯定了國(guó)家對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的保護(hù)。對(duì)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在實(shí)行中出現(xiàn)的承包合同和土地調(diào)整等問題也專門發(fā)布了一系列的司法文件和法規(guī)來加以調(diào)整，如1992年的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)承包合同管理意見的通知》，1995年的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部》，1997年辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，1998年《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》等；還有1986年的最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》，1999年的《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》。2000年的《最高人民法院關(guān)于印發(fā)的通知》，2000年《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的意見》等等。

7國(guó)家完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的服務(wù)體系是通過改革農(nóng)產(chǎn)品的流通、購(gòu)銷、科技和信貸服務(wù)來進(jìn)行的。例如早在1979年的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)若干問題的決定》就規(guī)定了農(nóng)業(yè)投資的比重要增加。1985年，《、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》中提出要改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度，實(shí)行合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)，要按照自愿互利原則和商品經(jīng)濟(jì)要求，積極發(fā)展和完善農(nóng)村合作制，對(duì)于“農(nóng)村一切加工、供銷、科技等服務(wù)性事業(yè)”，“特別要支持以合作形式興辦?！睂?duì)于某些生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品，國(guó)家實(shí)行專營(yíng)或者專購(gòu)，例如1988年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜實(shí)行專營(yíng)的決定》、1992年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜經(jīng)營(yíng)管理的通知》。1992年《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定》具體提出了加強(qiáng)糧食流通體制、建立貿(mào)工農(nóng)一體的經(jīng)營(yíng)體制、加快發(fā)展科技、加大農(nóng)業(yè)投入等措施。1993年《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》系統(tǒng)原則地規(guī)定了關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品流通如市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家調(diào)控相結(jié)合、保護(hù)價(jià)、貯備、收購(gòu)等的一系列制度。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于金融體制改革的決定》要求組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村合作銀行，1994年又發(fā)布《關(guān)于組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》。1995年和國(guó)務(wù)院的《深化供銷合作社改革的決定》要求加強(qiáng)供銷社的服務(wù)職能。

8關(guān)于農(nóng)業(yè)稅的法律法規(guī)主要是調(diào)整農(nóng)業(yè)稅的稅率、規(guī)范農(nóng)業(yè)稅的征收方式，力求做到穩(wěn)定稅率、不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)業(yè)稅的征收方式，避免征收中的違法現(xiàn)象。例如在1979年起的最初幾年，國(guó)家降低農(nóng)業(yè)稅，以實(shí)現(xiàn)休養(yǎng)生息的目的。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始穩(wěn)定發(fā)展以后，才在1983年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)農(nóng)林特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的若干規(guī)定》開征了農(nóng)林特產(chǎn)稅，之后又根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況，在1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整農(nóng)林特產(chǎn)稅稅率的通知》中下調(diào)了稅率。在征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅的過程中，針對(duì)出現(xiàn)的糧食收購(gòu)部門代收農(nóng)業(yè)稅過程中出現(xiàn)的代替其他部門（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）征收農(nóng)民統(tǒng)籌和提留以及其他稅費(fèi)、鄉(xiāng)村兩級(jí)為交納稅費(fèi)而借貸的情況，國(guó)家一再予以禁止。如1993年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好棉花工作及有關(guān)政策問題的通知》、1998年的《糧食收購(gòu)條例》和《糧食購(gòu)銷違法行為處罰辦法》，1999年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的通知》、2001年的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》等等。對(duì)于貧困地區(qū)或者貧困農(nóng)戶，給予減免稅，如1996年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》和《、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》、1998年《、國(guó)務(wù)院關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》等。至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，國(guó)家從改革開始就不斷強(qiáng)調(diào)要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，要求制止亂攤派和亂收費(fèi)。如1985年的《、國(guó)務(wù)院關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》規(guī)定“要建立控制農(nóng)村公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)籌集和使用的制度，通過立法程序，嚴(yán)格規(guī)定籌資的范圍和限額，并實(shí)行預(yù)決算制度和財(cái)政監(jiān)督?！?990年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》規(guī)定要明確農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目和使用范圍、比例、提取方法，嚴(yán)格管理、監(jiān)督和查處。1991年發(fā)布了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)具體問題做了規(guī)定。1993年專門發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于及時(shí)審理因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重引起的案件的通知》。1997年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》。2000年發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的意見》。

9改革開放之前農(nóng)民的社會(huì)保障只有象農(nóng)村五保戶、合作醫(yī)療等做法，而改革之后，除了繼續(xù)大規(guī)模的進(jìn)行扶貧工作之外，還面臨著農(nóng)村因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)出讓等原因而出現(xiàn)的農(nóng)民失去土地作為最終的生活保障的新情況，因此，法律法規(guī)也有相應(yīng)的改變。例如，2002年開始在各地出現(xiàn)關(guān)于農(nóng)民最低生活保障的地方性法規(guī)，而之前，只有城市居民才有這種保障。參見“社會(huì)保障制度有重大突破”

http://.cn/Sustainable_Development/

Social_Security/d123024.htm，“京郊農(nóng)民今年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高浙江貧困農(nóng)民全部享受最低生活保障”，

http:///gb/content/2002-02/02/

content_78366.htm.而在農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)方面，主要有1984年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)中國(guó)人民保險(xiǎn)公司關(guān)于加快發(fā)展我國(guó)保險(xiǎn)事業(yè)的報(bào)告的通知》、1985年《、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》、1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》、1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》都提出要發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)民保險(xiǎn)。在農(nóng)民醫(yī)療方面，1985年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問題的報(bào)告的通知》、1991年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部等部門關(guān)于改革和加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作請(qǐng)示的通知》、1995年《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》都提出要加強(qiáng)農(nóng)村的醫(yī)療工作。同時(shí)，作為農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展和改善貧困農(nóng)民生活的傳統(tǒng)方式——扶貧工作也一直是法律所關(guān)心的問題，從1985年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部等部門關(guān)于扶持農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)治窮致富的請(qǐng)示的通知》、1987年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》、1990年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于九十年代進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作請(qǐng)示的通知》、1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的通知》、1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》到1997年《國(guó)家扶貧資金管理辦法》，就扶貧的工作方式、步驟、管理等方面作了詳細(xì)規(guī)定。

10農(nóng)村基層組織干擾農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)主要原因常常在于基層組織為求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績(jī)突出，盲目決定農(nóng)戶應(yīng)該生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，但由于這種決定往往缺少科學(xué)性而且在實(shí)行時(shí)粗暴武斷，結(jié)果不僅沒有帶來好的經(jīng)濟(jì)效益甚至可能造成巨大的損失。這樣的事例已經(jīng)屢見報(bào)端。在這種事件中，也有某些村干部了解實(shí)情而加以抵抗，但其力度極為有限。

11例如在90年代之前，沒有統(tǒng)一的調(diào)整農(nóng)業(yè)承包合同的法律，各地也幾乎沒有相應(yīng)的法規(guī)，因此出現(xiàn)土地所有權(quán)主體法律地位尚不明確、合同簽訂程序不規(guī)范、履行不嚴(yán)格等問題，并引起了大量糾紛。

12作為一種制度性的激勵(lì)，在改革初期的效果是非常明顯的，但是逐漸地，由于其他條件和環(huán)境的變化，如制度實(shí)行中出現(xiàn)的矛盾、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降、利潤(rùn)降低而出外打工的誘惑增大，其激勵(lì)作用就減少。

13農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他農(nóng)業(yè)服務(wù)組織能否提供有效的服務(wù)，往往取決于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其服務(wù)實(shí)現(xiàn)價(jià)值的程度大小，但是在分產(chǎn)到戶之后，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的能力降低，有些地方甚至出現(xiàn)組織癱瘓的現(xiàn)象，因而其服務(wù)職能成為空談；而其他服務(wù)組織也由于自身原因傾向于短期性見效快的服務(wù)，加之農(nóng)戶尋求服務(wù)意識(shí)的淡薄，因而在很多地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的服務(wù)很少或者不能滿足農(nóng)戶的需要。

14如農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行合同定購(gòu)價(jià)格、農(nóng)副產(chǎn)品的管制以及糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備等是出于國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的考慮，但又造成了國(guó)家本身的額外損失、地區(qū)間的沖突和封鎖，還影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性，使其利益無法得到保障。

15關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重而引發(fā)農(nóng)村社會(huì)的嚴(yán)重矛盾和問題，國(guó)家并不諱言，在很多政策法規(guī)中，都對(duì)此反映得很清楚。例如1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》中指出“近幾年，一些部門和地區(qū)紛紛向農(nóng)民攤派、收費(fèi)和集資，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重。不少地方農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，超過了人均純收入的增長(zhǎng)，超過了農(nóng)民的承受能力，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，損害黨群、干群關(guān)系。如此發(fā)展下去，必將影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)安定?！?/p>

16例如農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施的情況即使在宣傳和發(fā)展的較好的北京市，也還存在著許多問題。根據(jù)2001年在北京市郊區(qū)縣所作的一個(gè)社會(huì)調(diào)查，推行了10年之久的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被訪者知道的比例是68.7％（其中大多數(shù)還是在填答問卷時(shí)才知道），如果涉及到更具體的細(xì)節(jié)則降至18％左右，實(shí)際參保率只達(dá)到36.8％。參見巫倩冰：《社會(huì)政策研究的過程視角》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期，第58頁(yè)。

17農(nóng)村社會(huì)的貧富分化現(xiàn)象的嚴(yán)重程度可以從這一數(shù)據(jù)看出，“2000年，整個(gè)農(nóng)村的收入增加2.1％，是歷年來最低的。但是更為讓人心驚的是，農(nóng)民中收入最高的20％，大概有2億，他們的收入增加6.1％左右；而收入最低的20％那部分農(nóng)民，他們的收入增加-6％。