國家審計權(quán)力的憲政思維解讀

國家審計權(quán)力的憲政思維解讀

一、憲政價值的核心什么是政治思維，是一個必須首先解決的問題。憲政思維是以憲政的觀念和意識來看待和對待國家權(quán)力的良性運(yùn)作問題,并以憲政價值作為分析、判斷問題的依據(jù),然后依此做出判斷結(jié)論來解決現(xiàn)實(shí)問題的過程。根據(jù)憲政的普遍原理,有了憲法和憲政意識,不一定會具有憲政思維,但是,如果想要具備憲政思維,必須先要具備憲法、憲政意識。而這種憲法、憲政意識的體現(xiàn)就是憲政價值。這也是憲政思維關(guān)注的核心內(nèi)容,是憲政思維的出發(fā)點(diǎn)和歸屬。目前,憲政已經(jīng)被視為推進(jìn)民主政治的一種制度和實(shí)踐保障,在各國的國家治理實(shí)踐中得到應(yīng)用。我國也應(yīng)該積極從中吸取智慧,與民主法治建設(shè)相結(jié)合,分析和判斷我國國家治理結(jié)構(gòu)中各種權(quán)力的良性運(yùn)作問題。那么,憲政價值的核心又是什么?為此,我們梳理了憲政價值的相關(guān)文獻(xiàn),將其普遍的價值核心總結(jié)為:民主、法治、人民主權(quán)、分權(quán)與制衡等價值觀念。其中與本文直接相關(guān)的價值理念主要體現(xiàn)為人民主權(quán)、分權(quán)與制衡理念。人民主權(quán)的核心理念強(qiáng)調(diào)權(quán)力民賦,即國家的權(quán)力是屬于人民所有。這也是現(xiàn)代憲政所要追求的重要價值理念,同時,它也是現(xiàn)代憲政的道德前提和基礎(chǔ)。根據(jù)憲法規(guī)定,我國的一切權(quán)力屬于人民,人民當(dāng)家做主是進(jìn)行國家事務(wù)管理的主要方式和途徑。具體采用的方式是通過選舉人大代表組成權(quán)力機(jī)關(guān)———人民代表大會,然后由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生其他國家機(jī)關(guān),這形成了公共委托代理關(guān)系,即人民委托國家機(jī)關(guān)行使其權(quán)力,代表人民管理國家事務(wù)。同樣,黨的權(quán)力也來自于人民,必須服從、服務(wù)于人民,并將執(zhí)政目的和奮斗目標(biāo)定位在實(shí)現(xiàn)廣大人民根本利益的基礎(chǔ)上。分權(quán)與制衡強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的相互監(jiān)督,即一種權(quán)力來約束另外一種權(quán)力。為什么要強(qiáng)調(diào)權(quán)力彼此的相互監(jiān)督?因?yàn)闄?quán)力的集中化容易形成專制和暴政,容易沖破原有的邊界,侵犯它本不應(yīng)涉及的權(quán)力領(lǐng)域,例如,更多的私人領(lǐng)域,甚至出現(xiàn)公共權(quán)力非公共化的傾向。如果權(quán)力不受到限制,就容易形成濫用,甚至形成腐敗,造成權(quán)力尋租,阻擾和干擾、甚至中斷政治的發(fā)展。因此,到了近代,對于那些崇尚民主與法治的國家來說,都通過分權(quán)與限權(quán),使得任何權(quán)力一方都有了“對抗天敵”的存在,實(shí)現(xiàn)對人民權(quán)力的保障,防止權(quán)力的集中所帶來的負(fù)面影響,自然界法則如此,社會領(lǐng)域在這一方面也是如此,這也是現(xiàn)代憲政的價值所共同追求的目標(biāo)。二、審計權(quán)力對公共權(quán)力的制衡與制衡在一個國家的權(quán)力配置中,政府作為公共受托責(zé)任的代理者往往擁有其他權(quán)力無法比擬的“至高無上”。雖然我們總是在強(qiáng)調(diào)憲政的分權(quán)與制衡的價值理念在國家治理中的重要作用和意義,但是在實(shí)踐活動中,政府由于自利性還是會出現(xiàn)事與愿違的問題,導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)政府管理的社會福利損失和效率低下,這就是我們通常所說的“政府失靈”。這種失靈的表現(xiàn)形式是決策失誤,政府提供公共品的浪費(fèi)和低效、內(nèi)部性與政府無限膨脹、尋租及官員腐敗等。這些可以歸結(jié)為公共委托代理問題。那么,誰來制衡這種“至高無上”的權(quán)力?哪一種權(quán)力能夠發(fā)揮這一作用?從世界各國民主與法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看,他們無疑都選擇了國家審計權(quán)力對公共權(quán)力擁有者的政府進(jìn)行制衡和約束。審計機(jī)關(guān)作為一個獨(dú)立、專職的機(jī)構(gòu),在國家權(quán)力的制衡與監(jiān)督機(jī)制中發(fā)揮著重要的作用。從目前來看,那些擁有成文憲法的大多數(shù)國家也恰恰在憲法中確定了國家審計監(jiān)督制度。對此,最高審計機(jī)關(guān)國際組織在《利馬宣言》中指出:“最高審計機(jī)關(guān)的建立及其獨(dú)立性的程度應(yīng)在憲法中予以規(guī)定”。可見,作為一個國家的基本政治制度之一的國家審計制度納入憲法制度體系已經(jīng)為人們普遍接受,這樣,國家審計就具有了憲法付諸于實(shí)踐的意義。對此,我國制定憲法時也考慮到了這一點(diǎn)。2004年我國《憲法》關(guān)于國家審計制度體系的設(shè)立,從立法上再次明確了國家審計作為我國基本政治制度之一的政治地位。這樣,國家審計就與憲法、憲政建立了必然的聯(lián)系。為什么國家審計具有如此的作用,能夠得到各國憲法的首肯。應(yīng)該看到,國家審計從組織地位上來看,它具有較高的獨(dú)立性、層次性和專職性。從審計方法、手段上來看,它具有特殊性,擁有其他國家權(quán)力不能替代的制衡與補(bǔ)充作用。尤其是它在經(jīng)濟(jì)案件中對于貪污腐敗案件的查處、控制政府權(quán)力的濫用可以發(fā)揮巨大的作用。此外,我們應(yīng)該認(rèn)識到,政府權(quán)力的分權(quán)與制衡不能影響效率,必須做到既相互協(xié)調(diào)配合又相互制衡,各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程避免脫節(jié)扯皮現(xiàn)象,減少沖突和內(nèi)耗,以保證政府日常活動的連續(xù)性和有效性,這也是對分權(quán)與制衡原則的深化和補(bǔ)充。國家審計恰恰可以通過績效審計、政府部門內(nèi)部控制評價來實(shí)現(xiàn)這種效率性和流程的連續(xù)有效性,這也是其他制衡權(quán)力無法比擬的。憲法關(guān)于國家審計制度的設(shè)立決定了國家審計沒有資格、也不應(yīng)該背離憲政要義與價值理念,應(yīng)正視人民主權(quán)、分權(quán)與制衡、民主、法治等憲政價值,從憲政思維的視角對我國國家審計制度進(jìn)行重新審視,這有利于建立一個全新的探索國家審計現(xiàn)實(shí)問題的理論之源。三、私權(quán)的存在是一種私權(quán)制衡的過程國家審計權(quán)力從哪里來?其來源本質(zhì)問題決定了國家審計應(yīng)該為誰服務(wù)?服務(wù)的具體職責(zé)是什么?對此,我國2004年的《憲法》規(guī)定:“人民是國家的主人,社會主義國家的一切財富屬于人民?！逼查_國家審計的單一權(quán)力,可以看出國家權(quán)力來源于最廣大的人民。但人民的概念還是過于空泛,如果單純的強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力來源于人民,為人民所擁有,容易導(dǎo)致研究的表面化和外在化。為此,我們將國家權(quán)力籠統(tǒng)的分為分散的私權(quán)和公權(quán)。私權(quán)的擁有者是那些公共資源的所有者,即分散于各個階層和組織的社會公眾。公權(quán)的擁有者是那些在政府行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行公共權(quán)力、促進(jìn)公共秩序良性運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)政府高效運(yùn)作的執(zhí)行者———政府。為了促進(jìn)公權(quán)的有效充分運(yùn)行,私權(quán)主體往往需要讓渡自己的部分公共資源,通過繳納稅收等直接的物質(zhì)利益來實(shí)現(xiàn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。這時,公共委托代理的契約關(guān)系就產(chǎn)生了。但是,在這一層級的委托代理關(guān)系中,私權(quán)作為公共權(quán)力的委托者,由于其分散性、信息的不對稱性,其在委托代理所形成的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)中始終是處于弱勢地位。社會公眾雖然是賦予權(quán)力的一方,但同時還是被管理者。現(xiàn)實(shí)中,作為公共權(quán)力擁有者的政府,雖然是代理者,但是由于其作為直接的施政者,權(quán)力為少數(shù)行使者所擁有,其管理的直接性,使其變成了直接的權(quán)力主體,加之信息的非公開性與不對稱性,容易使之形成強(qiáng)勢代理者。這時二者之間的差距會由于代理者的自利、缺少制衡不斷加大,最終導(dǎo)致權(quán)力濫用、過失、尋租、瀆職行為的發(fā)生。為了防止這種公共權(quán)力的私人異化傾向,防止公權(quán)的不確定性發(fā)生,國家審計權(quán)力作為一種權(quán)力制約的需要應(yīng)運(yùn)而生。因此,國家審計本質(zhì)上是一個國家依法用一種權(quán)力制約、監(jiān)督公共權(quán)力的行為。國家審計權(quán)力從何而來,其實(shí)質(zhì)是私權(quán)賦予國家審計的,賦予的目的在于通過獨(dú)立的審計監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對配置與使用公共權(quán)力的制衡,維護(hù)公共利益,防止公共權(quán)力異化為私人獨(dú)享的權(quán)力。如果沒有實(shí)現(xiàn),公共權(quán)力應(yīng)該承擔(dān)必要的違約責(zé)任,得到相應(yīng)的責(zé)任追究。在這個分析基礎(chǔ)上,我們自然就會推出國家審計權(quán)力為誰服務(wù)、監(jiān)督誰的命題。四、種設(shè)置模式為了形成公共權(quán)力的有效運(yùn)作,運(yùn)用憲政的分權(quán)與制衡理念,公共權(quán)力內(nèi)部分化形成了立法、行政、司法三種獨(dú)立的權(quán)力,這就是我們通常所說的三權(quán)分立。這三種性質(zhì)不同的權(quán)力,都在各自的職責(zé)范圍內(nèi)行使著屬于自己的權(quán)力,不允許相互侵犯。這種分權(quán)有效地防止了政府內(nèi)部公共權(quán)力的集中,避免了腐敗和權(quán)力濫用土壤的形成。由于國家審計權(quán)力本身的獨(dú)立性、專業(yè)性和客觀性所形成的權(quán)力信息價值性,促成了國家審計的特殊地位和特殊作用,使其逐漸成為國家權(quán)力中的視野亮點(diǎn)。這時,公共權(quán)力中的三權(quán)也看到了這一點(diǎn),于是都努力地將其納入權(quán)力范圍之內(nèi),造就了不同國家的審計設(shè)置模式。從具體的設(shè)置模式來看,包括行政模式、立法模式、司法模式。雖然各國學(xué)者在研究的爭論過程中還會有許多其他設(shè)置模式,但總體上還是集中在這三種設(shè)置模式上。我們認(rèn)為,目前的模式研究各有側(cè)重點(diǎn),與各國政體相適應(yīng),都有其存在的理由,但是,運(yùn)用憲政的價值理念思維,如何進(jìn)行選擇和判斷這幾種模式的優(yōu)缺點(diǎn),相信我們會找到另外一種新的思維視角。一個國家選擇和判斷國家審計設(shè)置模式的標(biāo)準(zhǔn)仍然應(yīng)該是分權(quán)與制衡的憲政價值理念,我們認(rèn)為,國家審計權(quán)力來源的本質(zhì)是私權(quán)的擁有者———社會公眾,也就是說,它的本質(zhì)決定了國家審計應(yīng)該代表社會公眾的利益實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督。立法、行政、司法三種國家審計設(shè)置模式本身決定了國家審計權(quán)力是依附于這三種權(quán)力而存在的。而權(quán)力制約理論告訴我們,以權(quán)力制約權(quán)力,是不能將國家審計權(quán)力依附于某種公共權(quán)力或者派生于某種公共權(quán)力范圍之內(nèi)的,否則就達(dá)不到制衡的效果,更不符合憲政的分權(quán)與制衡價值理念。因此,國家審計權(quán)力應(yīng)該作為三權(quán)分立之外的一種權(quán)力單獨(dú)存在,即實(shí)現(xiàn)所謂的“四權(quán)分立”。這種單獨(dú)設(shè)置國家審計的模式可以解決國家審計權(quán)力的獨(dú)立性問題,還可以解決“誰來監(jiān)督國家審計權(quán)力”的質(zhì)疑問題。目前國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者傾向于我國向立法模式的國家審計設(shè)置模式發(fā)展,我們認(rèn)為,立法模式設(shè)置的背景是建立在三權(quán)分立的政治體制之下的。雖然三權(quán)分立有其積極的一面,但也是一把雙刃劍,同樣存在消極作用,它容易表現(xiàn)為政黨之爭。國家審計在這種設(shè)置模式下,很容易成為政治犧牲品,政治利用的工具,最終背離其來源的本質(zhì)。加之,在這一設(shè)置模式下,審計僅有調(diào)查和建議權(quán),沒有處理權(quán),審計很難發(fā)揮應(yīng)有的功效。更為重要的是,這種設(shè)置模式在我國“議行合一”的體制下不具有現(xiàn)實(shí)性,立法模式需要一個強(qiáng)大的立法機(jī)構(gòu)作為支撐,在這一點(diǎn)上,我國不具有可操作性。況且,現(xiàn)實(shí)中的西方也逐步發(fā)現(xiàn)了這種設(shè)置模式的弊端,自身也在尋求不斷完善,我國又何必東施效顰。設(shè)置于三權(quán)之外的國家審計權(quán)力要求其實(shí)現(xiàn)真正的機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人員獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。為此,我們可以在立法、行政、司法機(jī)構(gòu)之外再單設(shè)一個審計委員會,它獨(dú)立于政府,直接向人民代表大會報告,但審計委員會并不在人大領(lǐng)導(dǎo)之下,而是根據(jù)法律獨(dú)立行使國家審計權(quán)力,以體現(xiàn)憲法和私權(quán)主體的利益。在成員的組成上,審計人員具有獨(dú)立性,他可以獨(dú)立行使審計權(quán)力,不能因?yàn)樾惺箤徲嫏?quán)力而被任意調(diào)離,或者撤職、提前退休,當(dāng)然,它也不具有處理和司法權(quán)力。運(yùn)用憲政價值的分權(quán)與制衡理念,這應(yīng)該是未來我國國家審計權(quán)力完善的改革方向。五、司法審查介入制度建設(shè)的路徑憲政思維要求制衡和監(jiān)督政府所擁有的公共權(quán)力?，F(xiàn)階段,如果要實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力的制衡與監(jiān)督,國家審計可以依賴的最好手段就是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是一種具有中國特色的審計制度,是這一時期審計參與反腐敗的重要制度建設(shè),也是憲