食品衛(wèi)生事件引發(fā)政府危機(jī)管理研究

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畢業(yè)論文

食品衛(wèi)生事件引發(fā)政府危機(jī)管理的研究

摘要：食品衛(wèi)生安全問(wèn)題關(guān)系著每一個(gè)人的健康和生命安全,由食品安全引發(fā)的政府危機(jī)管理問(wèn)題近年來(lái)層出不窮,成為當(dāng)今政府機(jī)關(guān)需要關(guān)注的課題之一。從我國(guó)目前的實(shí)情來(lái)看,加強(qiáng)政府的危機(jī)處理能力,就應(yīng)當(dāng)不斷地進(jìn)行改革與完善,從政府組織體制、危機(jī)管理法律以及政府決策者素質(zhì)方面來(lái)進(jìn)行調(diào)整。本文對(duì)2001年—2008年我國(guó)幾起重大的食品安全衛(wèi)生事件進(jìn)行了案例分析；借鑒國(guó)外先進(jìn)的危機(jī)管理體制,分析并總結(jié)我國(guó)危機(jī)管理體制存在的弊端,包括了傳統(tǒng)科層制政府組織體制的負(fù)面影響、危機(jī)管理控制體系的滯后、危機(jī)管理中政府權(quán)責(zé)之缺陷和應(yīng)急處置權(quán)責(zé)模糊、危機(jī)管理立法仍然呈分散性等；最后本文通過(guò)分析比較國(guó)內(nèi)外危機(jī)管理體制優(yōu)缺點(diǎn),初步提出了一套適合我國(guó)國(guó)情的,由食品安全引發(fā)政府危機(jī)管理的體制。

關(guān)鍵詞：食品衛(wèi)生事件；政府危機(jī)管理能力

ResearchonGovernmentCrisisManagementCausedbyFoodHygieneIncident

Abstract:Foodsafetyissueshaveacloserelationtopeople'shealthandsafety.Manycrisesoccurredinthemanagementofgovernmentwerecausedbyfoodsafetyissues,whichhaveturnedintoaconcernedproblemtothepresentgovernmentintheseyears.AccordingtothecurrentsituationinChina,alotsofneededreformsandimprovementsoughttobemadefromtheorganizationalstructureandcrisismanagementlawstothequalitiesofdecisionmakerssoastostrengthencapacitiesforhandlingcrisesofmanagement.Inthispaper,IwillshowyousomemajorfoodsafetyincidentsinChinafromtheyear2001to2008,andanalyzethefeaturesofcrisisofadvancedforeignmanagementsystem.Findingthattherearemanyseriousproblemsandadverseimpactonthetraditionalmanagementofgovernmentstructuressuchasbackwardmanagementscatteredcrisismanagementlegislationandfuzzygovernments'powersandresponsibilitiesincrisis,Iproposeasetofcrisismanagementsystemforthegovernmentduetofoodsafetyissues,afteracomparativeanalysisoftheadvantagesanddisadvantagesofdomesticandinternationalcrisismanagementsystem,basedonChina'snationalcondition.

Keywords:Foodhygieneincident；Governmentcrisismanagementcapability

目錄

1引言

1

1.1問(wèn)題的提出

1

1.2研究的意義和目標(biāo)

1

1.3本論文的主要內(nèi)容

1

2危機(jī)管理和食品安全概述

3

2.1政府危機(jī)和食品安全的相關(guān)概念

3

2.2美國(guó)政府危機(jī)管理和應(yīng)對(duì)體系

4

2.3西方國(guó)家政府危機(jī)管理的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)

8

3食品安全事件分析和我國(guó)危機(jī)管理存在的問(wèn)題研究

10

3.1食品安全案例分析

10

3.2食品安全個(gè)案分析

11

3.3我國(guó)危機(jī)管理存在的問(wèn)題

12

4食品安全事件引發(fā)的政府危機(jī)管理機(jī)制

16

4.1改善我國(guó)危機(jī)管理機(jī)制的幾點(diǎn)對(duì)策

16

4.2本論文初步提出的食品安全危機(jī)管理機(jī)制

21

4.3本論文所提出的食品安全管理機(jī)制特點(diǎn)

23

5結(jié)論

24

致謝

24

參考文獻(xiàn)

26

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1引言

1.1問(wèn)題的提出

近年來(lái),我國(guó)重大食品安全事件處在高發(fā)時(shí)期。如2005年蘇丹紅事件席卷全國(guó),2005年2月,在英國(guó)最大的食品制造商第一食品公司生產(chǎn)的產(chǎn)品中發(fā)現(xiàn)了被歐盟禁用的蘇丹紅<一號(hào)>色素。不到1個(gè)月,蘇丹紅事件席卷中國(guó)。又如2008全國(guó)發(fā)生多起哺乳期嬰兒食用三鹿奶粉,患有"雙腎多發(fā)性結(jié)石"和"輸尿管結(jié)石"的病例。XX省人民政府已經(jīng)做出決定,對(duì)三鹿集團(tuán)立即停產(chǎn)整頓,并對(duì)有關(guān)責(zé)任人做出處理,對(duì)奶牛飼料、原料奶、乳品原料、奶料加工等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審查,對(duì)不法分子和相關(guān)工作人員依法、依紀(jì)做出嚴(yán)肅處理。繼而,查出熊貓、圣元、蒙牛、伊犁等22家生產(chǎn)的奶粉都含有三聚氰胺,產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)連鎖反應(yīng)和政治后果。類似的食品安全事件今年在我國(guó)屢見(jiàn)不鮮。所以,我國(guó)食品安全的危機(jī)管理能力亟待提高。研究此類問(wèn)題,并提出合適的危機(jī)管理方案,迫在眉睫。在全球化、信息化、高新技術(shù)的迅猛發(fā)展等當(dāng)代最新的發(fā)展變化與趨勢(shì)的影響下,危機(jī)管理越來(lái)越引起社會(huì)和政府的關(guān)注。面對(duì)食品安全事件危機(jī),政府只有建立完備的社會(huì)危機(jī)管理機(jī)制,才能高效、快速地處理此類危機(jī)。只有建立好食品安全引發(fā)的政府危機(jī)管理機(jī)制,抓好基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作,才能使我們?cè)诿鎸?duì)食品安全事件時(shí)時(shí)反應(yīng)更快、更理性、更靈活、更團(tuán)結(jié)、更有責(zé)任。

1.2研究的意義和目標(biāo)

食品安全事件引發(fā)的政府危機(jī)管理機(jī)制是一個(gè)綜合的社會(huì)突發(fā)事件危機(jī)管理系統(tǒng),它由社會(huì)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)、社會(huì)危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)、社會(huì)危機(jī)信息疏導(dǎo)系統(tǒng)、社會(huì)危機(jī)救濟(jì)系統(tǒng)等構(gòu)成。建立完備的危機(jī)管理機(jī)制,既可以把危機(jī)造成的損失降到最低程度,也可以在危機(jī)發(fā)生以后迅速平息突發(fā)的社會(huì)災(zāi)害,以求得穩(wěn)定和秩序。本文研究意義在于:可根據(jù)研究結(jié)果提出應(yīng)對(duì)措施及政策性建議,為有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)提供科學(xué)的決策方法,以求把公共危機(jī)造的損失降到最低程度,迅速平息危機(jī),盡快恢復(fù)社會(huì)原有的秩序。本文的研究目標(biāo)是找到適合中國(guó)國(guó)情的食品安全危機(jī)管理機(jī)制構(gòu)建方法。

1.3本論文的主要內(nèi)容

本論文的主要內(nèi)容是,研究國(guó)外的先進(jìn)食品安全危機(jī)管理體制；分析近年來(lái)我國(guó)重大的食品安全衛(wèi)生事件,尤其對(duì)"三鹿奶粉"事件進(jìn)行了分析；通過(guò)研究政府危機(jī)管理體制的不足和弊端,發(fā)現(xiàn)了我國(guó)食品安全危機(jī)管理的不足和弊端；最后初步提出了一個(gè)食品安全危機(jī)管理體制。主要內(nèi)容具體為：

第1章,提出研究的課題,闡述研究課題的重要性和緊迫性；從每個(gè)人健康的角度,明食品安全在現(xiàn)實(shí)生活中的重要性和緊迫性；介紹本論文的主要內(nèi)容。

第2章,介紹政府危機(jī)管理和食品安全的相關(guān)概念；著重研究了美國(guó)政府危機(jī)管理和應(yīng)對(duì)體系,在此基礎(chǔ)上,對(duì)西方國(guó)家的政府危機(jī)管理體制特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行了歸納總結(jié)。

第3章,對(duì)2005年和2008年的食品安全事件進(jìn)行歸納和分析；通過(guò)對(duì)"三鹿奶粉"事件的分析,發(fā)現(xiàn)我國(guó)食品安全信息傳遞存在的問(wèn)題；分析歸納我國(guó)政府危機(jī)管理存在的問(wèn)題。

第4章,歸納總結(jié)提高我國(guó)政府危機(jī)管理的幾點(diǎn)對(duì)策,由此提高我國(guó)政府管理食品安全事件的能力；初步提出一個(gè)食品安全危機(jī)管理機(jī)制并介紹此機(jī)制的特點(diǎn)。

第5章,對(duì)本論文進(jìn)行總結(jié)。

2危機(jī)管理和食品安全概述

2.1政府危機(jī)和食品安全的相關(guān)概念

1、政府危機(jī)管理概念

政府危機(jī)管理是政府以突發(fā)性危機(jī)事件為目標(biāo)指向,對(duì)突發(fā)性危機(jī)事件及其關(guān)聯(lián)事物的管理活動(dòng),目的是通過(guò)提高政府危機(jī)發(fā)生前的預(yù)見(jiàn)能力、危機(jī)發(fā)生時(shí)的反應(yīng)能力與控制能力、危機(jī)發(fā)生后的救治能力,及時(shí)、有效處理危機(jī),恢復(fù)社會(huì)正常秩序。[1]

政府作為公共事務(wù)的管理者,有義務(wù)承擔(dān)控制由突發(fā)事件引起的連鎖反應(yīng)的責(zé)任,另一個(gè)方面在社會(huì)原有秩序遭到破壞,社會(huì)處于失衡與混亂狀態(tài)之時(shí),也只有政府才有具備危機(jī)管理的合法性與能力。

危機(jī)爆發(fā)后,是否政府的管理處于一種無(wú)限狀態(tài),卻是一個(gè)需要在理論上深入探討的問(wèn)題,因?yàn)闊o(wú)論在什么情況下,只要政府的權(quán)力不受限制,權(quán)力作用的結(jié)果都可能走向它的反面,導(dǎo)致權(quán)力本身成為社會(huì)的致害因素?；诖?當(dāng)政府在危機(jī)管理中處于無(wú)限狀態(tài),就等于賦予了政府無(wú)限的權(quán)力,這種無(wú)限權(quán)力同樣會(huì)在危機(jī)處理中帶來(lái)新的問(wèn)題。所以,政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理應(yīng)該是適度的。

2、不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品的法律規(guī)定

依據(jù)《食品衛(wèi)生法》第四十三條的規(guī)定："食品指各種供人體食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品,但是不包括以治療為目的的物品。""食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)"是指《食品衛(wèi)生法》對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)食品的總體要求和生產(chǎn)、銷售某一類食品所必須達(dá)到的衛(wèi)生指標(biāo),一般指食品中含菌類、雜質(zhì)或污染物質(zhì)的最高容許量。

根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第九條規(guī)定,下列食品屬于不符合食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品：其一,腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變、生蟲(chóng)、污穢不潔、混有異物或者其他感官性狀異常,可能對(duì)人體健康有害的；其二,含有毒、有害物質(zhì)或者被有毒、有害物質(zhì)污染,可能對(duì)人體健康有害的；其三,含有致病性寄生蟲(chóng)、微生物的,或者微生物毒素含量超過(guò)國(guó)家限定標(biāo)準(zhǔn)的;其四,未經(jīng)獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合極的肉類及其制品；其五,病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動(dòng)物等及其制品；其六,污穢不潔、影響營(yíng)養(yǎng)、嚴(yán)重破損或者運(yùn)輸工具不潔造成污染的；其七,摻假、摻雜容器包裝、偽造,衛(wèi)生的；其八,用非食品原料加工的,加入非食品用化學(xué)物質(zhì)的或者將非食品當(dāng)作食品的；其九,超過(guò)保質(zhì)期限的;其十,為防病等特殊需要,國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府專門規(guī)定禁止出售的；其十一,含有未經(jīng)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)使用的添加劑的或者農(nóng)藥殘留超過(guò)國(guó)家規(guī)定容許量的；其十二,其他不符合食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生要求的。

嚴(yán)重食物中毒事故,一般是指細(xì)菌性、化學(xué)性、真菌性或有毒性,有害動(dòng)植物被食用后引起的嚴(yán)重爆發(fā)性、流行性的中毒事件,致使多人中毒,致人死亡的情形。所謂"嚴(yán)重性食源性疾患",是指以食物為感染源而導(dǎo)致的嚴(yán)重疾病,即因?yàn)槭秤貌恍l(wèi)生的食品而導(dǎo)致的嚴(yán)重疾病,比如肝炎、腸炎、瘧疾甚至鼠疫等。按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第四條的規(guī)定："經(jīng)省級(jí)以上衛(wèi)生行政部門確定的機(jī)構(gòu)鑒定,食品中可能含有可能導(dǎo)致嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患的超標(biāo)準(zhǔn)的有害細(xì)菌或者其他污染物的,應(yīng)認(rèn)定為《刑法》第一百四十三條之規(guī)定的‘足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患’。"若是對(duì)人的身體健康造成了嚴(yán)重危害,則構(gòu)成了本罪的結(jié)果加重犯,依照法律的規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)其適用本罪所規(guī)定的更重的刑罰。依照上述司法解釋的規(guī)定,我們可以理解為生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品如果被食用后,造成輕傷、重傷或者其他嚴(yán)重后果的,就可以認(rèn)定為‘對(duì)人體健康造成了嚴(yán)重危害’;生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品被食用后,如果致人死亡、嚴(yán)重疾患、三人以上重傷、十人以上輕傷或者造成其他特別嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為"后果特別嚴(yán)重"。

2.2美國(guó)政府危機(jī)管理和應(yīng)對(duì)體系

總統(tǒng)行政命令

總醫(yī)官

決策層面跨部門國(guó)家衛(wèi)生理事會(huì)

美國(guó)衛(wèi)生與公共服務(wù)部〔DHHS

CDC〔聯(lián)邦疾病預(yù)防與控制系統(tǒng)

三級(jí)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)HRSA〔州級(jí)醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)

執(zhí)行層面MMRS<地方>城市醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng)

參與協(xié)作部門：海關(guān)、交通部、農(nóng)業(yè)部、食品與藥物管理局、環(huán)保局等

美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)是一個(gè)全方、立體、多層次和綜合性的網(wǎng)絡(luò):橫向的政府多部門協(xié)作,國(guó)家-州-地方公共衛(wèi)生部門縱向的高效協(xié)調(diào),與WHO等國(guó)際機(jī)構(gòu)緊密交流與合作。

1.政府行政決策層面美國(guó)總統(tǒng)可以依據(jù)法律授權(quán),頒布總統(tǒng)行政命令,界定突發(fā)事件的性質(zhì),并對(duì)衛(wèi)生部門進(jìn)行授權(quán)。發(fā)生突發(fā)事件時(shí),首先由衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)向相關(guān)方面提交危機(jī)評(píng)估報(bào)告。然后由副總統(tǒng)召開(kāi)跨部門的國(guó)家衛(wèi)生理事會(huì)會(huì)議,研究危機(jī)評(píng)估報(bào)告并向總統(tǒng)提出建議和對(duì)策；總統(tǒng)就此危機(jī)咨詢總醫(yī)官后,根據(jù)《憲法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第361條授權(quán),視情況決定頒布相應(yīng)的總統(tǒng)行政命令,啟用緊急情況快速反應(yīng)計(jì)劃。

〔1美國(guó)衛(wèi)生和公共服務(wù)部：是負(fù)責(zé)保證公民健康和提供醫(yī)療公共事業(yè)服務(wù)部門,是全國(guó)最大健康保障機(jī)構(gòu)。

〔2公共衛(wèi)生應(yīng)急辦公室：該辦公室的任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)和指揮衛(wèi)生和公共服務(wù)部所有針對(duì)生物恐怖活動(dòng)和其他公共衛(wèi)生突發(fā)事件所需的防范、保護(hù)、反應(yīng)和救援活動(dòng),是衛(wèi)生和公共服務(wù)部針對(duì)這些活動(dòng)的核心單位。

公共衛(wèi)生應(yīng)急辦公室的職責(zé)是：作為衛(wèi)生部長(zhǎng)在生物恐怖活動(dòng)和其他公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生時(shí),代表衛(wèi)生部和其他聯(lián)邦部門和私有單位協(xié)調(diào)合作;建立和實(shí)施保護(hù)民眾免于生物恐怖活動(dòng)和其他公共衛(wèi)生突發(fā)事件的防范、保護(hù)、反應(yīng)和救援的戰(zhàn)略措施。

〔3國(guó)土安全部〔DHS：DHS和CDC的快速反應(yīng)機(jī)制,是聯(lián)邦緊急情況快速反應(yīng)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分,在緊急情況快速反應(yīng)計(jì)劃中對(duì)DHHS和CDC在緊急情況時(shí)的職能、責(zé)任、參與方式、協(xié)調(diào)方法等做了詳細(xì)規(guī)定：評(píng)估健康和醫(yī)療需要,健康狀況監(jiān)測(cè),醫(yī)療技術(shù)人員,健康和醫(yī)療設(shè)備安全,現(xiàn)場(chǎng)工作人員的健康安全,射線、化學(xué)和生物物質(zhì)的危險(xiǎn)性咨詢,精神健康治療,公共健康信息,帶菌者控制,飲用水和廢水以及固體廢物的處理,死亡者確認(rèn)和太平間準(zhǔn)備,獸醫(yī)服務(wù)。

DHS的責(zé)任有五項(xiàng)：指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和聯(lián)邦應(yīng)急的整體需要；在現(xiàn)場(chǎng)提供醫(yī)療和公眾健康救助的領(lǐng)導(dǎo)力量；指揮本部門官員支持緊急情況的反應(yīng)行動(dòng)；在應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)中指揮醫(yī)療人員并安排設(shè)備、物資,提供支持；提供DHHS的官員直接參加國(guó)家災(zāi)害醫(yī)療系統(tǒng)支持中心的工作等。[2]

2．在具體執(zhí)行方面——美國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)系統(tǒng)公共衛(wèi)生突法事件應(yīng)對(duì)主要由美國(guó)衛(wèi)生和公共服務(wù)部〔DHHS牽頭,多部門參與,以三級(jí)應(yīng)對(duì)體系作為公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。三級(jí)應(yīng)對(duì)體系自上而下包括：CDC〔聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)——HRSA〔地區(qū)/州醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)——MMRS〔地方城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)。以CDC為核心,國(guó)家及地方的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),構(gòu)筑了強(qiáng)大的公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)。

MMRS地方城市醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng)

HRSA州醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)

CDC聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)

<1>CDC──〔聯(lián)邦疾病預(yù)防與控制系統(tǒng):疾病預(yù)防和控制中心〔CDC是美國(guó)衛(wèi)生和公共服務(wù)部和公共服務(wù)部的一個(gè)部門,是負(fù)責(zé)傳染病防治最主要的部門,是美國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的核心和協(xié)調(diào)中心,主要提供具體管理與技術(shù)措施和信息。

<2>HRSA──〔聯(lián)邦醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)：主要通過(guò)醫(yī)院、門診中心和其他衛(wèi)生保健合作部門的應(yīng)急能力,來(lái)發(fā)展區(qū)域應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力,主要功能是藥物供給、實(shí)施治療、溝通系統(tǒng)、檢疫與隔離、醫(yī)療人員培訓(xùn)和醫(yī)院間協(xié)調(diào)等。

<3>MMRS──〔地方城市醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng)：是地方層面應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的運(yùn)作系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要功能是藥品儲(chǔ)存于發(fā)放、早期預(yù)警和和報(bào)告、醫(yī)護(hù)管理、溝通機(jī)制、培訓(xùn)受害者或傷員轉(zhuǎn)移及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)與協(xié)調(diào)等,通過(guò)地方的執(zhí)法部門消防部門自然災(zāi)害處理部門醫(yī)院公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和其他第一現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)人員之間的協(xié)作與互動(dòng),確保城市在一起公共衛(wèi)生危機(jī)中最初48小時(shí)的有效應(yīng)對(duì),使城市在全國(guó)應(yīng)急資源被動(dòng)員起來(lái)之前能以自身力量控制危機(jī)事態(tài)。

3.全方位的立法增強(qiáng)公共衛(wèi)生緊急事件的應(yīng)對(duì)能力。"9.11"事件及隨后的炭疽事件,使美國(guó)認(rèn)識(shí)到自身對(duì)生物恐怖和疾病暴發(fā)的準(zhǔn)備是不充分的,突顯出建立和完善公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。為此,美國(guó)又相繼出臺(tái)了一系列針對(duì)生化襲擊的法律法規(guī)。

4.美國(guó)處理危機(jī)事件的運(yùn)行機(jī)制

美國(guó)的應(yīng)急管理體系構(gòu)筑在整體治理能力的基礎(chǔ)上,通過(guò)法制化的手段,將完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力包容在體系中。其中,何時(shí)啟動(dòng)什么程度的應(yīng)急計(jì)劃,眾議院、參議院對(duì)總統(tǒng)如何授權(quán),決策機(jī)制如何形成,部門之間如何協(xié)調(diào),都有章可循。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)急行動(dòng)也井然有序、權(quán)責(zé)分明：國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)總體的決策權(quán)；聯(lián)邦調(diào)查局牽頭負(fù)責(zé)解決危機(jī),聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局主要負(fù)責(zé)救援等危機(jī)事后處理,國(guó)防部等聯(lián)邦政府部門負(fù)責(zé)提供相關(guān)的技術(shù)支持和專門性的行動(dòng)。政府按危機(jī)發(fā)生的不同領(lǐng)域?qū)⑽C(jī)反應(yīng)劃分為12個(gè)領(lǐng)域,這些領(lǐng)域包括：交通、通信、公共設(shè)施及工程、消防、信息與規(guī)劃、公眾救護(hù)、資源支持、衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、城市搜尋和救援、危險(xiǎn)物品、食品、能源。每一個(gè)領(lǐng)域中指派一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理該領(lǐng)域的危機(jī)反映,各個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職。[3]顧問(wèn)辦公室

權(quán)利平等

辦公室

民防管理

辦公室

監(jiān)察辦公室

指揮辦公室

署長(zhǎng)

副署長(zhǎng)

參謀長(zhǎng)

戰(zhàn)略計(jì)劃與評(píng)估

聯(lián)邦安全合作辦公室

聯(lián)邦防備

辦公室

地區(qū)行動(dòng)署

應(yīng)急與救援局

聯(lián)邦保險(xiǎn)與減災(zāi)局

國(guó)家消防管理局

對(duì)外事務(wù)局

情報(bào)技術(shù)服務(wù)局

政府與資源規(guī)劃處

一區(qū)

二區(qū)

三區(qū)

四區(qū)

五區(qū)

六區(qū)

七區(qū)

八區(qū)

九區(qū)

十區(qū)

救援處

應(yīng)急處

行政處

聯(lián)邦合作人員處

風(fēng)險(xiǎn)籌劃處

工程科技處

減災(zāi)計(jì)劃與實(shí)施處

項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)與工業(yè)關(guān)系處

風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)絡(luò)處

保險(xiǎn)操作處

國(guó)家消防學(xué)院

國(guó)家消防項(xiàng)目處

國(guó)家消防數(shù)據(jù)中心

輔助業(yè)務(wù)處

訓(xùn)練處

誠(chéng)實(shí)研究與數(shù)據(jù)處

國(guó)會(huì)與政府間事務(wù)處

公共事務(wù)處

國(guó)際事務(wù)處

情報(bào)與資源管理處

企業(yè)操作處

系統(tǒng)工程與發(fā)展處

人力資源處

經(jīng)濟(jì)管理處

設(shè)備管理與服務(wù)處

緊急自然災(zāi)害處理辦公室

2.3西方國(guó)家政府危機(jī)管理的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)

1.集權(quán)的中樞指揮系統(tǒng)是核心。危機(jī)情境下,公眾的生命和財(cái)產(chǎn)的安全受到了威脅,正常的社會(huì)秩序受到了損害。因此,為了扭轉(zhuǎn)這個(gè)局面,通過(guò)建立一個(gè)集權(quán)的中樞指揮系統(tǒng)來(lái)整合社會(huì)力量,共同應(yīng)對(duì)危機(jī)是西方國(guó)家政府的成功經(jīng)驗(yàn)。譬如,美國(guó)有一個(gè)以總統(tǒng)為核心,以國(guó)家安全委員會(huì)為決策中樞,國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、司法部等分工負(fù)責(zé),中央情報(bào)局等跨部委獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào),臨時(shí)性危機(jī)決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用,國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性的決策組織體系。

2.完備的法律制度安排是保障。美國(guó)作為西方民主國(guó)家的代表,政府依法治國(guó)的理念深入人心,體現(xiàn)在政府行政管理的方方面面。為了避免在危機(jī)決策中出現(xiàn)無(wú)法可依的尷尬局面,美國(guó)政府建立了健全的危機(jī)法律體系。譬如,美國(guó)已經(jīng)建立了一整套以《國(guó)家安全法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》和《災(zāi)難和緊急事件援助法案》為核心的國(guó)家危機(jī)應(yīng)對(duì)的法律體系。值得一提的是,美國(guó)制定的有多個(gè)部門共同簽署的具有法律約束的政府文件——《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》?！堵?lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》具體闡述了危機(jī)應(yīng)對(duì)中的政策、計(jì)劃設(shè)計(jì)的前提、運(yùn)作綱要、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)行動(dòng),以及27個(gè)聯(lián)邦政府部門及機(jī)構(gòu)的各自職責(zé)。[4]

3.健全高效的決策信息系統(tǒng)是關(guān)鍵。危機(jī)決策中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)的有效運(yùn)作以信息系統(tǒng)的信息傳輸為基礎(chǔ),完善高效的信、系統(tǒng)可以提高中樞系統(tǒng)對(duì)危機(jī)信息的識(shí)別、分析和判斷能力,為做出正確的決策奠定基礎(chǔ)。在危機(jī)發(fā)生時(shí),除了美國(guó)中央情報(bào)局外,美國(guó)聯(lián)合信息中心也負(fù)責(zé)危機(jī)信息的掌握和控制工作,負(fù)責(zé)對(duì)救援相關(guān)信息的適時(shí)宣傳和發(fā)布。

4.高效運(yùn)作的綜合協(xié)調(diào)部門是保證。危機(jī)事件具有影響大、破壞大等特點(diǎn),依靠個(gè)別部門單槍匹馬地作戰(zhàn)難以完成任務(wù)。為此,應(yīng)組織各方主體,整合各方資源齊心協(xié)力、共同應(yīng)對(duì)。因此,建立一個(gè)高效運(yùn)作的綜合協(xié)調(diào)部門來(lái)負(fù)責(zé)部門間的組織、指揮和協(xié)調(diào)是危機(jī)決策取得成果的保證,這也是西方國(guó)家政府危機(jī)管理的普遍做法。[5]

5.強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)是基礎(chǔ)。古人云,"居安思危,危則有備,有備無(wú)患。"對(duì)一個(gè)國(guó)家而言,強(qiáng)烈的公眾危機(jī)意識(shí)是政府危機(jī)管理的基礎(chǔ)。美國(guó)政府尤為重視對(duì)政府和國(guó)民危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng),以作為應(yīng)對(duì)危機(jī)的常規(guī)做法。就拿美國(guó)來(lái)說(shuō),FEMA在平時(shí)的職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)知識(shí)的培訓(xùn)和制定預(yù)案以及定期進(jìn)行一些針對(duì)某種危機(jī)的演習(xí)。[6]

3食品安全事件分析和我國(guó)危機(jī)管理存在的問(wèn)題研究

3.1食品安全案例分析

一次食品安全的突發(fā)事件,在引起社會(huì)廣泛關(guān)注的同時(shí),已經(jīng)在很大程度上改變了人們的生活和生產(chǎn)方式。而我國(guó)在食品安全方面的監(jiān)控和危機(jī)管理理上存在各種各樣的問(wèn)題,又讓人們對(duì)食品安全更加擔(dān)憂。

2005年2月,在英國(guó)最大的食品制造商第一食品公司生產(chǎn)的產(chǎn)品中發(fā)現(xiàn)了被歐盟禁用的蘇丹紅一號(hào)色素。不到１個(gè)月,蘇丹紅事件席卷中國(guó)。2005年4月XX省衛(wèi)生部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)標(biāo)識(shí)名稱為"正蒙牌黃金搭檔嬰兒奶粉"的產(chǎn)品蛋白質(zhì)和脂肪含量不符合有關(guān)國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的要求,已導(dǎo)致當(dāng)?shù)匾幻麐雰航邮苋朐褐委煵⒃\斷為營(yíng)養(yǎng)不良。2005年5月底,XX省工商局公布雀巢金牌成長(zhǎng)3＋奶粉20040921批次碘含量超標(biāo)。2005年7月25日,新產(chǎn)薯片冒怪味,調(diào)查發(fā)現(xiàn)食品包裝袋殘留苯超標(biāo),質(zhì)監(jiān)部門歷年來(lái)對(duì)食品包裝袋抽查的合格率僅半數(shù)左右,其中有的奶粉袋居然苯超標(biāo)10倍。2005年8月18,XX維維乳業(yè)有限公司在上海被查酵母菌數(shù)嚴(yán)重超標(biāo)。上海出現(xiàn)"人造奶",破皮鞋竟拿來(lái)制"牛奶"。香港出現(xiàn)至少19人因吃烹制的新鮮帶子而中毒入院。隨后XX也有15人因進(jìn)食了毒帶子"中招"、廣西一位民工食用毒帶子后身亡。

2008年8月18日,烏魯木齊衛(wèi)生監(jiān)督所及時(shí)提醒市民：部分對(duì)人體有害的人造"新鮮紅棗"已流入市場(chǎng),購(gòu)買時(shí)要仔細(xì)辨別人造"新鮮紅棗"事件流入烏魯木齊市場(chǎng),人造"新鮮紅棗"主要經(jīng)過(guò)兩道工序,著色和著味。鐵鍋里放進(jìn)醬油,使青棗變成紅色,并保持光澤。再次放進(jìn)加入大量糖精鈉和甜蜜素的水池中浸泡,使其口感泛甜。

2008年7月始,全國(guó)各地陸續(xù)收治嬰兒泌尿系統(tǒng)結(jié)石患者多達(dá)１０００余人,9月11日,衛(wèi)生部調(diào)查證實(shí)XX三鹿集團(tuán)生產(chǎn)的嬰幼兒配方奶粉受三聚氰胺污染所致。

案例分析通過(guò)近幾年來(lái)的重大食品安全事件的歸納總結(jié),近年來(lái)我國(guó)的食品安全重大事件呈下降趨勢(shì),政府部門的監(jiān)控措施和企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全有了一定的提高。但是,所存在的問(wèn)題也非常突出。

通過(guò)分析,食品安全屢禁不止,存在以下原因:1.違法成本比較低,整個(gè)行業(yè)都可以鋌而走險(xiǎn),因?yàn)榧幢愠霈F(xiàn)一兩起事故,對(duì)于這些企業(yè)的處罰也就是較少的賠償。2.中國(guó)消費(fèi)者面對(duì)食品安全事件的維權(quán)成本很高。在三鹿奶粉事件上,2007年末就開(kāi)始接到投訴,但是一直到2008年7月XX省衛(wèi)生廳才開(kāi)始展開(kāi)調(diào)查。這其中就暴露出兩個(gè)問(wèn)題：〔1消費(fèi)者自己付錢檢驗(yàn)?zāi)谭鬯璧幕ㄙM(fèi)過(guò)大,消費(fèi)者很難自己去做食品安全的檢測(cè)〔2投訴的渠道并不暢通,即信息流通性很差,消費(fèi)者的投訴信息很難第一時(shí)間上報(bào)到主要負(fù)責(zé)部門,或者很難第一時(shí)間引起主要負(fù)責(zé)部門的注意3.食品安全的監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制不健全。4.消費(fèi)者的食品安全知識(shí)不足?，F(xiàn)在很多企業(yè)為了獲取利潤(rùn)以及在競(jìng)爭(zhēng)中取勝,經(jīng)常發(fā)明一些消費(fèi)者根本不懂的新名詞,很多消費(fèi)者受到企業(yè)營(yíng)銷攻勢(shì)的影響,便盲目中選擇了這些產(chǎn)品,這主要是由于很多消費(fèi)者對(duì)于這些特定的食品安全知識(shí)缺乏了解和認(rèn)知。5.食品生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者道德水平和社會(huì)責(zé)任感有待提高。中國(guó)的很多企業(yè)在面臨道德和利益面前,常常選擇利益,這種缺乏起碼的倫理的企業(yè)往往不顧消費(fèi)者的生命安全,在絕大部分食品安全事件上,我們都看到了企業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全漠視的情況。

3.2食品安全個(gè)案分析

"三鹿奶粉"事件分析。事實(shí)上從2007年底,三鹿公司就開(kāi)始接到消費(fèi)者投訴,6月28日,位于XX市的解放軍第一醫(yī)院收治了首例患"腎結(jié)石"病癥的嬰幼兒,7月中旬,XX省衛(wèi)生廳接到醫(yī)院嬰兒泌尿結(jié)石病例報(bào)告后,隨即展開(kāi)了調(diào)查,并報(bào)告衛(wèi)生部。隨后短短兩個(gè)多月,該醫(yī)院收治的患嬰人數(shù)就迅速擴(kuò)大到14名。9月11日晚衛(wèi)生部指出,近期XX等地報(bào)告多例嬰幼兒泌尿系統(tǒng)結(jié)石病例,調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿牌嬰幼兒配方奶粉的歷史。經(jīng)相關(guān)部門調(diào)查,XX三鹿集團(tuán)股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。

不難發(fā)現(xiàn),在基層監(jiān)測(cè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息反饋上,我國(guó)信息上報(bào)機(jī)制存在嚴(yán)重的延滯和瞞報(bào)情況,致使有關(guān)部門無(wú)法再事件發(fā)生初期介入調(diào)查,才發(fā)生后來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)的"三鹿奶粉"事件。深究原因,關(guān)鍵在信息的流通不暢,只有解決信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性問(wèn)題,我國(guó)的公共衛(wèi)生事件才能在萌芽階段就得到及時(shí)和有效的處理。

3.3我國(guó)危機(jī)管理存在的問(wèn)題

食品安全事件管理是政府危機(jī)管理的一部分,政府危機(jī)管理的深層次問(wèn)題嚴(yán)重影響著食品安全事件的管理,分析我政府危機(jī)管理體制和所存在的問(wèn)題,就能找到信息傳遞不暢、危機(jī)管理不力的原因,對(duì)食品安全事件危機(jī)管理有著重要的意義。

1、傳統(tǒng)科層制政府組織體制的負(fù)面影響

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)各級(jí)政府都是一種等級(jí)森嚴(yán)的層級(jí)組織管理體制,權(quán)力高度集中在上級(jí)政府,上級(jí)政府的政策和指示是通過(guò)各級(jí)政府以及相關(guān)部門層層傳遞,基層的信息也是通過(guò)各級(jí)政府組織層層上報(bào)。[7]這種集權(quán)制的官僚組織模式固然有其優(yōu)點(diǎn),但當(dāng)其面臨公共危機(jī)事件時(shí),這種政府組織體制卻成為了政府危機(jī)預(yù)警的阻滯因素,因?yàn)檎畬蛹?jí)過(guò)多,權(quán)力過(guò)于集中,關(guān)于危機(jī)的信息從基層組織通過(guò)層層環(huán)節(jié)傳達(dá)到最高預(yù)警中心,其真實(shí)性可能大打折扣。即使信息準(zhǔn)確,信息傳達(dá)也必然會(huì)延誤時(shí)間,影響效率。上級(jí)政府的政策在多層次轉(zhuǎn)化過(guò)程中也可能會(huì)出現(xiàn)政策變形,從而影響危機(jī)預(yù)警能力的發(fā)揮。其次,傳統(tǒng)的科層制政府組織對(duì)于政府組織邊界外的各種信息缺乏敏銳性,上級(jí)政府獲取信息的渠道主要是依賴于下級(jí)政府的層層匯報(bào)和反映,存在很大的被動(dòng)性。這種信息獲取渠道的單一性不利于政府組織在危機(jī)狀態(tài)時(shí)及時(shí)、快速地做出預(yù)警應(yīng)對(duì)危機(jī)。

2、危機(jī)管理控制體系的滯后

我國(guó)政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,對(duì)于社會(huì)的控制和管理主要是通過(guò)"單位制"來(lái)進(jìn)行的。在單位體制下,所有基層單位都表現(xiàn)為國(guó)家行政組織的延伸,社會(huì)的整合依靠自上而下的行政權(quán)力,單位成為行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部組織形式,國(guó)家的意志按照行政隸屬關(guān)系下達(dá)到各個(gè)單位,再通過(guò)單位而貫徹于全社會(huì)。[8]因此,單位體制為社會(huì)管理機(jī)構(gòu)對(duì)各種社會(huì)力量的調(diào)節(jié)和控制提供了制度架構(gòu)。在這種體制下,國(guó)家對(duì)單位,單位對(duì)個(gè)人形成強(qiáng)有力的控制,整個(gè)社會(huì)利益一體化。在"單位制"時(shí)代,當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí),政府能夠通過(guò)各個(gè)單位對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行有效的控制,從而可以成功的應(yīng)對(duì)危機(jī)。然而,隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變,整個(gè)國(guó)家正處于一個(gè)較大的轉(zhuǎn)型時(shí)期,這種轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為"多元化、市場(chǎng)化、非集中化、流動(dòng)性"。在國(guó)家的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,伴隨著國(guó)有體制的改革,傳統(tǒng)的單位制度已經(jīng)在很大程度上被體制的多元化弱化了,各種組織特別是非國(guó)有組織對(duì)于國(guó)家的依賴性已經(jīng)大大減弱了,越來(lái)越多的社會(huì)成員脫離了單位體制的束縛,國(guó)家通過(guò)單位體制對(duì)社會(huì)組織的控制、國(guó)家通過(guò)單位對(duì)社會(huì)成員的控制范圍己經(jīng)大大縮小,導(dǎo)致國(guó)家對(duì)整個(gè)社會(huì)的控制能力大大降低。當(dāng)危機(jī)事件爆發(fā)時(shí),傳統(tǒng)的政府社會(huì)體系不再有以往的控制能力,而新的控制體系尚未建立,政府還無(wú)力將社會(huì)各種資源、各種力量進(jìn)行新的整合以應(yīng)對(duì)危機(jī),因此,在這種情形之下,政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的動(dòng)員能力大大弱化。

3、危機(jī)管理中政府權(quán)責(zé)之缺陷和應(yīng)急處置權(quán)責(zé)模糊

現(xiàn)有法律只關(guān)注政府在控制突發(fā)公共事件的直接誘因和突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)兩個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé),而忽視了政府深層次的規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé),沒(méi)有從產(chǎn)生機(jī)理入手,規(guī)范政府的危機(jī)管理規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)。[9]政府缺乏對(duì)于誘發(fā)突發(fā)公共事件深層次問(wèn)題的系統(tǒng)防范,沒(méi)有從源頭上遏止釀成突發(fā)公共事件的因素,與"緊急應(yīng)對(duì)相關(guān)的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任沒(méi)有做到常態(tài)化和規(guī)范化",是導(dǎo)致突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生的一個(gè)重要原因。實(shí)踐中各級(jí)政府對(duì)于各式各樣的突發(fā)公共事件缺乏宏觀的總體考量,對(duì)可能引發(fā)危機(jī)的問(wèn)題缺少宏觀的戰(zhàn)略預(yù)見(jiàn),很少分析、研究多發(fā)公共事件的產(chǎn)生機(jī)理,在常態(tài)下的各項(xiàng)工作中制定并落實(shí)危機(jī)戰(zhàn)略,從源頭上控制突發(fā)公共事件的發(fā)生,導(dǎo)致政府對(duì)突發(fā)公共事件普遍呈被動(dòng)反應(yīng)式的應(yīng)對(duì)。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一次明確規(guī)定了我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。根據(jù)該規(guī)定,屬地管理一般原則上根據(jù)突發(fā)公共事件的級(jí)別而定,不同級(jí)別的突發(fā)公共事件其應(yīng)急權(quán)歸屬不同級(jí)別的人民政府。但突發(fā)公共事件來(lái)臨的時(shí)候,政府應(yīng)該在最短的時(shí)間里啟動(dòng)應(yīng)急程序,而此時(shí)突發(fā)公共事件剛剛開(kāi)始,還有不斷發(fā)展演變的可能,其級(jí)別尚在未然狀態(tài),往往要等到突發(fā)公共事件的威脅和危害得到控制或者消除之后才能最終得出結(jié)論,此時(shí)應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)呢？《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條第1款解決了應(yīng)急權(quán)缺位的問(wèn)題,規(guī)定:"縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé);涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的,由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé),或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。"對(duì)發(fā)生在本行政區(qū)域的突發(fā)公共事件,不論是哪一類型或者哪一級(jí)別的突發(fā)公共事件,縣級(jí)人民政府都應(yīng)當(dāng)對(duì)其應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；對(duì)涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的突發(fā)公共事件,不論是哪一類型或者哪一級(jí)別的突發(fā)公共事件,其應(yīng)對(duì)工作由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。第3款規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生地的縣級(jí)人民政府不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)人民政府報(bào)告。上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取措施,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作。負(fù)責(zé)是權(quán)力和責(zé)任的同一,負(fù)責(zé)除了指預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)警外,主要是依法采取應(yīng)急措施控制事態(tài)發(fā)展,組織開(kāi)展應(yīng)急救援和處置工作,向上級(jí)報(bào)告信息和事態(tài)發(fā)展情況等,有違這些職責(zé)的,就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。這一規(guī)定雖然解決了"第一責(zé)任人"問(wèn)題,卻并沒(méi)有廓清上下級(jí)政府之間應(yīng)急權(quán)力的界限,如果按照該條第3款的規(guī)定,待到縣級(jí)人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害再向上級(jí)人民政府報(bào)告,可能已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了處置的最佳時(shí)機(jī)。這些看起來(lái)具體明確的規(guī)定,在操作層面上極易導(dǎo)致推諉,貽誤時(shí)機(jī)。2007年太湖藍(lán)藻事件就是污染已經(jīng)出現(xiàn)端倪,政府及相關(guān)部門卻不發(fā)出預(yù)警,不啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,等待觀望,最終導(dǎo)致突發(fā)公共事件爆發(fā)。實(shí)踐中許多突發(fā)公共事件蔓延的原因都在于此。[10]

4、危機(jī)管理立法仍然呈分散性

我國(guó)目前盡管理頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,但從整體上講,我國(guó)當(dāng)前的危機(jī)管理立法狀態(tài)仍然是呈分散性的立法。我國(guó)目前危機(jī)管理法制主要由憲法中的有關(guān)緊急狀態(tài)內(nèi)容規(guī)定；刑法、民法、商法、行政法、社會(huì)法、訴訟和非訴訟程序中涉及到的有關(guān)危機(jī)事件的防治、應(yīng)對(duì)、處理的實(shí)體和程序法律；《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》；自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、生產(chǎn)事故、社會(huì)安全四方面的突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)、防治的法規(guī)和行政規(guī)章等構(gòu)成。[11]

5、媒體力量在危機(jī)管理的作用

近幾年來(lái),隨著政府職能轉(zhuǎn)變,公民社會(huì)的崛起,廣大公民的參與率加大,尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,媒體監(jiān)督的作用日益凸現(xiàn)起來(lái),對(duì)政府處理危機(jī)事件,增強(qiáng)信息透明度、及時(shí)性提供了廣泛的發(fā)布和知曉途徑,可以說(shuō),無(wú)論是穩(wěn)定民心,集中危機(jī)事件解決思路方面,媒體都發(fā)揮了不可忽視的作用。[12]

〔1危機(jī)教育與培訓(xùn)機(jī)制沒(méi)有建立。公共危機(jī)意識(shí)淡薄,政府官員、公共管理者以及社會(huì)公眾的危機(jī)管理意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄,我國(guó)政府在危機(jī)教育和培訓(xùn)方面的工作做得還不夠。我國(guó)危機(jī)管理教育尤其是應(yīng)急培訓(xùn)缺乏,這樣,整體上民眾對(duì)社會(huì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)能力和自我恢復(fù)能力差,在突發(fā)事件來(lái)臨時(shí),易于猝不及防,驚慌失措,加大了生命傷亡與財(cái)產(chǎn)損失的幾率。

〔2媒體行業(yè)管理不規(guī)范。我國(guó)目前的媒體有一大部分是屬于官辦性質(zhì)的,即屬于政府相關(guān)部門的直屬事業(yè)單位性質(zhì),這些媒體相對(duì)來(lái)說(shuō)運(yùn)作是比較規(guī)范化的,還有一部分是屬于社會(huì)辦的或者是民辦的,有的是非贏利性組織,有的是贏利性組織。這樣看來(lái),媒體行業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的多樣化、復(fù)雜性的特點(diǎn),使得媒體行業(yè)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)管機(jī)制。在危機(jī)管理過(guò)程中,由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制,傳播的輿論導(dǎo)向和重點(diǎn)也會(huì)發(fā)生變化,不利于形成統(tǒng)一的輿論導(dǎo)向,造成價(jià)值觀念和混亂。在危機(jī)事件處理過(guò)程中如果價(jià)值觀不一致,很容易導(dǎo)致對(duì)危機(jī)事件"捕風(fēng)捉影",造成民心動(dòng)蕩,不利于政府集中力量處理危機(jī)事件。

〔3媒體從業(yè)人員素質(zhì)層次不齊。媒體相對(duì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)涵蓋專業(yè)性比較廣泛的行業(yè),事實(shí)上,我們也看到很多并沒(méi)有獲得新聞從業(yè)資格的人也在從事媒體工作,這樣既涉及到專業(yè)的素養(yǎng)問(wèn)題,同時(shí)也牽涉到職業(yè)道德的教育問(wèn)題。2007年在北京出現(xiàn)的"紙包子"假新聞事件,這種行為反而造成了社會(huì)的危機(jī)感,給社會(huì)穩(wěn)定造成不利影響。據(jù)調(diào)查,現(xiàn)在很多媒體都在使用實(shí)習(xí)生。這些沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門培訓(xùn),沒(méi)有相應(yīng)的職業(yè)規(guī)范約束的人員從事媒體工作無(wú)疑給社會(huì)的輿論和穩(wěn)定形成潛在的威脅。

〔4媒體社會(huì)責(zé)任意識(shí)在一些場(chǎng)合缺位。在危機(jī)事件的報(bào)道中部分媒體出于對(duì)商業(yè)利益的追逐,利用監(jiān)督機(jī)制不健全的漏洞,熱衷于炒作危機(jī)事件。前面說(shuō)到,有些媒體是屬于私營(yíng)性的,也就是媒體的市場(chǎng)準(zhǔn)入相對(duì)來(lái)說(shuō)放寬了,是政府放權(quán)的一種表現(xiàn),但在危機(jī)管理中,媒體的企業(yè)社會(huì)責(zé)任意識(shí)是否到位是十分重要的因素。雖然是一種企業(yè)行為,但是從事的其實(shí)是一種公共產(chǎn)品提供過(guò)程。

〔5媒體監(jiān)督的法律地位尚未確立。目前,我國(guó)現(xiàn)有的法律尚沒(méi)有直接界定新聞?shì)浾?/p>

監(jiān)督的權(quán)利,只是以相關(guān)的法律依據(jù)間接地確認(rèn)其各項(xiàng)權(quán)利。憲法規(guī)定："公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于他們的違法失職行為,有申訴、控告的權(quán)利；公民因國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員侵犯自己的合法權(quán)利而受到損失時(shí),有依法取得賠償?shù)臋?quán)利。這是憲法賦予公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的一種監(jiān)督權(quán)利。新聞媒介是黨和人民的耳目喉舌。"耳目"具體體現(xiàn)在監(jiān)督職能上,"喉舌"就是傳達(dá)黨和政府的聲音,影響社會(huì)輿論。任何抵制、反對(duì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的言行都是錯(cuò)誤和違法的,如果新聞媒介放棄這種權(quán)利,不僅會(huì)弱化新聞媒介的功能,也會(huì)嚴(yán)重脫離人民群眾。

4食品安全事件引發(fā)的政府危機(jī)管理機(jī)制

任何國(guó)家都難以避免食品安全危機(jī)事件,食品安全問(wèn)題往往演變成公共衛(wèi)生危機(jī),并且其特征也更符合公共危機(jī)?？梢酝ㄟ^(guò)解決政府危機(jī)管理所存在的問(wèn)題,進(jìn)一步來(lái)解決食品安全事件危機(jī)管理。通過(guò)一系列的食品安全事件發(fā)現(xiàn),機(jī)制問(wèn)題是制約我國(guó)實(shí)盤安全事件危機(jī)管理有效提高的最主要的原因,所以解決目前機(jī)制存在的問(wèn)題,是提高我國(guó)食品安全事件危機(jī)管理水平最快捷、最有效的手段。

4.1改善我國(guó)危機(jī)管理機(jī)制的幾點(diǎn)對(duì)策

1.強(qiáng)化政府整合社會(huì)組織力量的控制體系

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí),"單位制"是政府危機(jī)應(yīng)對(duì)的單一結(jié)構(gòu)。然而,隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,"單位制"組織體制逐步解體,人員流動(dòng)性大大增加,政府不能像過(guò)去那樣通過(guò)"單位制"的形式對(duì)整個(gè)社會(huì)實(shí)施有效控制了。在這種情況下,當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí),政府很難對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的管理。因此,在這個(gè)多元化、市場(chǎng)化的社會(huì),傳統(tǒng)的政府—社會(huì)統(tǒng)治體系已經(jīng)逐漸瓦解,單依靠政府組織本身的力量是很難有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)了。政府要加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警能力,就必須促進(jìn)和推動(dòng)社會(huì)的組織化建設(shè),讓政府組織以外的民眾能夠找到代表自己利益的組織。在非危機(jī)時(shí)期,政府通過(guò)制度化的方式與這些政府以外的社會(huì)組織保持聯(lián)系,這樣可以從基層獲得各種信息；在危機(jī)時(shí)期,政府可以通過(guò)這些組織把社會(huì)力量整合起來(lái),共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。所以,政府應(yīng)該在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種方式推動(dòng)社會(huì)的組織化建設(shè),重新構(gòu)建一個(gè)有效的社會(huì)控制體系,如進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社區(qū)的自治建設(shè),對(duì)各行業(yè)組織、協(xié)會(huì)進(jìn)行整頓,用法律制度來(lái)規(guī)范它們的運(yùn)作,把整個(gè)社會(huì)及其民眾納入到政府的危機(jī)管理體系中來(lái)。[13]

2.推進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)扁平化、分權(quán)化的進(jìn)程

傳統(tǒng)科層制政府組織是一個(gè)自上而下、層次繁多、等級(jí)森嚴(yán)的政府組織體系,在危機(jī)發(fā)生時(shí)難免出現(xiàn)反應(yīng)遲鈍、行動(dòng)緩慢的問(wèn)題,所以對(duì)政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改革,使政府組織能夠適應(yīng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的需要?jiǎng)菰诒匦小４蠓葔嚎s中間層次,由自上而下的垂直結(jié)構(gòu)向水平型結(jié)構(gòu)形式轉(zhuǎn)化,減少管理層次,加大管理幅度,實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化,并賦予基層組織處理問(wèn)題的適當(dāng)權(quán)力,如改變過(guò)去的市管縣,實(shí)施省管縣等等。這不僅可以增加權(quán)力能量,更重要的是,扁平化、分權(quán)化的政府組織對(duì)于組織環(huán)境有更強(qiáng)的敏銳性和回應(yīng)性,能夠迅速感知環(huán)境的變化,能夠?qū)Ω鞣N問(wèn)題做出快速反應(yīng),這就大大地提高了政府的預(yù)警能力。當(dāng)然,政府組織的扁平化、分權(quán)化是建立在責(zé)任的基礎(chǔ)之上的,它與危機(jī)狀態(tài)下政府組織權(quán)力高度集中的狀況并不相悖,恰恰相反,它是政府權(quán)力能量的擴(kuò)充。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí),這種扁平化、分權(quán)化的組織結(jié)構(gòu)和體制能夠大大地提升地方政府的危機(jī)預(yù)警能力。因此,要加強(qiáng)政府的危機(jī)預(yù)警能力,政府組織結(jié)構(gòu)實(shí)行扁平化、分權(quán)化改革是勢(shì)在必行的。目前,科技、交通、通訊的快速發(fā)展以及政府決策者素質(zhì)的提升為政府組織的扁平化和分權(quán)化提供了較好的技術(shù)平臺(tái)。[15]

3.完善政府危機(jī)管理權(quán)責(zé)

〔1設(shè)定政府常態(tài)下危機(jī)規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)政府寓危機(jī)管理于日常宏觀規(guī)劃、決策工作之中,借鑒國(guó)際上公共安全評(píng)價(jià)制度的經(jīng)驗(yàn),建立中國(guó)公共安全戰(zhàn)略評(píng)價(jià)制度。公共安全戰(zhàn)略評(píng)價(jià)是指對(duì)于可能對(duì)公共安全具有重大影響的政策、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等擬議進(jìn)行的戰(zhàn)略層次上的決策所進(jìn)行的公共安全調(diào)查、預(yù)測(cè)和估計(jì)。其目的是防止由于宏觀決策不當(dāng)而給公共安全造成的不利影響,從根源上消除突發(fā)公共事件的誘因。公共安全戰(zhàn)略評(píng)價(jià)基本任務(wù)一是通過(guò)對(duì)擬制定的政策、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等擬議進(jìn)行的決策和其他活動(dòng)的有關(guān)材料<方案、計(jì)劃、規(guī)劃、綱要、草案等>的審查和評(píng)價(jià),查明或判定該擬議進(jìn)行的決策是否符合公共安全立法所規(guī)定的安全要求；二是在查明擬制定的政策、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等擬議進(jìn)行的決策是否符合安全要求的前提下,做出是否可以準(zhǔn)許制定和是否可以準(zhǔn)許該活動(dòng)予以實(shí)施的結(jié)論。

公共安全戰(zhàn)略評(píng)價(jià)制度的程序是首先由建議者在提出政策、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目方案等的同時(shí)編制公共安全評(píng)價(jià)報(bào)告,并對(duì)公共安全評(píng)價(jià)報(bào)告書的范圍和內(nèi)容負(fù)責(zé)。其次,由專門的管理機(jī)構(gòu)和專家委員會(huì)對(duì)可能涉及的公共安全問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià),做出鑒定結(jié)論。同時(shí)向社會(huì)公告,征求公眾的意見(jiàn)。最后,建議者將方案等連同公共安全評(píng)價(jià)報(bào)告書、專門管理機(jī)構(gòu)和專家委員會(huì)的鑒定結(jié)論、公眾意見(jiàn),以及對(duì)公眾意見(jiàn)采納和不采納的說(shuō)明一起送審批機(jī)關(guān)審查。公共安全評(píng)價(jià)報(bào)告書以及鑒定結(jié)論、公眾意見(jiàn)是決策機(jī)關(guān)決策的重要依據(jù)。未編寫有關(guān)公共安全評(píng)價(jià)報(bào)告的政策、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目方案等,審批機(jī)關(guān)不予審批。違反程序報(bào)批、審批一律無(wú)效。任何單位和個(gè)人對(duì)違法報(bào)批、審批的政策、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目都可以向人民法院提起要求撤銷的行政訴訟。具體哪些政策、規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等擬議進(jìn)行的決策應(yīng)列入公共安全評(píng)價(jià)的范圍,涉及到效率和安全的價(jià)值沖突選擇,是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。另外,公共安全評(píng)價(jià)的程序也需要具體化。

〔2明確政府應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)責(zé)

一是明確政府危機(jī)預(yù)測(cè)職責(zé)。如前所述《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》原則上規(guī)定了常態(tài)下政府對(duì)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任。要想使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度發(fā)揮應(yīng)有作用,還必須將這一制度細(xì)化。運(yùn)用社會(huì)實(shí)證方法,通過(guò)選取近年來(lái)當(dāng)?shù)刂卮蠛投喟l(fā)的突發(fā)公共事件,以及各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析,對(duì)突發(fā)公共事件的產(chǎn)生機(jī)理進(jìn)行研究,找出引起或者可能引起突發(fā)公共事件的每一種因素,對(duì)凡是可能引起突發(fā)公共事件的因素所在的每一個(gè)環(huán)節(jié),均明確常態(tài)下政府監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、消除、化解這些誘發(fā)因素的權(quán)責(zé)。通過(guò)這種實(shí)證研究概括和抽象出當(dāng)?shù)刂卮蠛投喟l(fā)的突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型。這一模型應(yīng)當(dāng)包括:a.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍；b.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系；c.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的手段；d.對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的利用；e.對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制；f.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任。

二是明確處置權(quán)歸屬。突發(fā)公共事件發(fā)生以后,首要的任務(wù)是進(jìn)行有效的處置,最大限度地減少損害,防止災(zāi)害的擴(kuò)大和次生災(zāi)害的滋生。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定,突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)采取分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理。一般來(lái)說(shuō),一般和較大的突發(fā)公共事件由縣、市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),重大和特別重大的突發(fā)公共事件由省級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),影響全國(guó)或者超出省級(jí)政府處置能力的特別重大事件由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。如果履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的地方人民政府不能有效控制突發(fā)公共事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)人民政府報(bào)告。為了避免下級(jí)人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)公共事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害再向上級(jí)人民政府報(bào)告,而錯(cuò)過(guò)了處置的最佳時(shí)機(jī),可以確立下級(jí)人民政府與上級(jí)人民政府共同對(duì)應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)。同時(shí)為避免上下級(jí)政府之間推諉、扯皮,應(yīng)當(dāng)明確上下級(jí)政府各自負(fù)責(zé)的內(nèi)容有別,履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的下級(jí)地方人民政府除了預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)警外,主要是依法采取應(yīng)急措施控制事態(tài)發(fā)展,組織開(kāi)展應(yīng)急救援和處置工作；上級(jí)政府在下級(jí)政府進(jìn)入處置階段的同時(shí),進(jìn)入監(jiān)測(cè)和預(yù)警階段,隨時(shí)準(zhǔn)備進(jìn)行處置。以彌補(bǔ)由于無(wú)法在突發(fā)公共事件來(lái)臨之時(shí)確定突發(fā)公共事件級(jí)別而導(dǎo)致的上下級(jí)政府間權(quán)責(zé)不明,貽誤處置時(shí)機(jī)的情況發(fā)生。

〔3加強(qiáng)對(duì)政府應(yīng)急管理權(quán)力的監(jiān)督

孟德斯鳩曾說(shuō):"一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。……要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力。"政府應(yīng)急管理權(quán)力具有緊急性、膨脹性等特點(diǎn),規(guī)范這一特別的權(quán)力,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》強(qiáng)化了問(wèn)責(zé)力度。規(guī)定地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門在應(yīng)對(duì)工作中不履行法定職責(zé)的,由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；有未按規(guī)定采取預(yù)防措施,導(dǎo)致發(fā)生突發(fā)公共事件,或者未采取必要的防范措施,導(dǎo)致發(fā)生次生、衍生事件等八種情形,根據(jù)情節(jié)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。筆者認(rèn)為行政自身監(jiān)督需要完善備案和考核。下級(jí)政府除了按照現(xiàn)有法律規(guī)定將應(yīng)急預(yù)案報(bào)上級(jí)政府備案外,還應(yīng)將危機(jī)管理規(guī)劃報(bào)上級(jí)政府備案。上級(jí)政府將下級(jí)政府常態(tài)下的危機(jī)規(guī)劃、危機(jī)預(yù)測(cè)作為重要的考核指標(biāo)納入考核。下級(jí)政府通過(guò)危機(jī)規(guī)劃、危機(jī)預(yù)測(cè)可以避免或者減輕的突發(fā)公共事件如果沒(méi)有避免或者減輕,即使在處置階段上措施得力也應(yīng)該承擔(dān)造成突發(fā)公共事件的責(zé)任。這樣可以避免地方政府不按科學(xué)規(guī)律辦事,一旦出現(xiàn)突發(fā)公共事件又文過(guò)飾非、倉(cāng)惶應(yīng)對(duì)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)由同級(jí)人大產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。這是人民代表大會(huì)同行政機(jī)關(guān)法定的基本關(guān)系。人大對(duì)政府的監(jiān)督"既是一種制約,也是支持,它可以使政府的工作以人民代表大會(huì)作依靠,獲得強(qiáng)有力的支持；又可以把政府的工作置于人民代表大會(huì)的有效監(jiān)督之下,盡可能地避免失誤"。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第16條:"縣級(jí)以上人民政府做出應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令,應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后,應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出專項(xiàng)工作報(bào)告。"為加強(qiáng)人大對(duì)于政府危機(jī)管理全面、深入的監(jiān)督,除上面提到的備案監(jiān)督、專項(xiàng)工作報(bào)告監(jiān)督外還應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律中進(jìn)一步明確人大的質(zhì)詢制度、特定問(wèn)題調(diào)查制度、執(zhí)法檢查制度和人大代表評(píng)議制度。2007年1月1日實(shí)施的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定了人大常委會(huì)對(duì)"一府兩院"進(jìn)行執(zhí)法檢查的監(jiān)督形式；質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查制度雖然有憲法、人大和政府組織法依據(jù),但實(shí)踐中運(yùn)用極少。作為人大較為嚴(yán)厲的監(jiān)督手段,質(zhì)詢和特定問(wèn)題調(diào)查制度對(duì)于保證政府依法進(jìn)行危機(jī)管理無(wú)疑是重要和不可或缺的。

4.落實(shí)政府危機(jī)管理中的行政補(bǔ)償職責(zé)

為了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件,需要采取很多特別的措施,征用就是一項(xiàng)特別的措施,落實(shí)政府危機(jī)管理中的征用補(bǔ)償義務(wù),從本質(zhì)上說(shuō)是權(quán)利制約權(quán)力的一種方式。基于社會(huì)連帶理論,公民在憲法保護(hù)的權(quán)利范圍之外依法負(fù)有一定程度的社會(huì)義務(wù),應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家基于公益之要求所作之征收、征調(diào)命令；同時(shí),基于公平負(fù)擔(dān)理論,國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)因?yàn)樽约旱男袨榻o公民合法權(quán)益遭受的損害給予補(bǔ)償。面對(duì)突發(fā)公共事件所造成的公共危機(jī),損失私人財(cái)產(chǎn)和權(quán)益以彌補(bǔ)公共財(cái)產(chǎn)使用之不足,亦或挽救更大的公共利益,已經(jīng)成為各國(guó)應(yīng)急法治中普遍的做法。倘若行政機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)造成公民損害,國(guó)家就有義務(wù)依法補(bǔ)償,公民就有權(quán)利依法獲得補(bǔ)償。完善我國(guó)補(bǔ)償制度的途徑是盡快制定一部統(tǒng)一的國(guó)家補(bǔ)償法,明確因?yàn)橛绊懙焦窕緳?quán)利,征用應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則；征用必須"具有具體的、可以實(shí)現(xiàn)的公眾福祉需要"；統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),"補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與財(cái)產(chǎn)損失平衡,計(jì)算根據(jù)是考慮被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。這里的關(guān)鍵是通用價(jià)值,應(yīng)當(dāng)根據(jù)價(jià)格計(jì)算的法律規(guī)定<市場(chǎng)價(jià)>"。同時(shí)通過(guò)補(bǔ)償法明確規(guī)定補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償程序、補(bǔ)償義務(wù)人,并為公民提供行政的、司法的補(bǔ)償救濟(jì)手段,這是現(xiàn)代法治國(guó)家的要求。嚴(yán)格按照法律的規(guī)定對(duì)少數(shù)人為公共利益作出的特別犧牲由大家進(jìn)行分擔(dān)、彌補(bǔ),既可以防止行政緊急權(quán)力對(duì)公民合法權(quán)利的恣意侵害,又能夠切實(shí)保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)。為公共利益而實(shí)施的行政征用合同不同于以雙方合意為主的一般行政合同,它具有一定的強(qiáng)制性。從目前看,政府依法主動(dòng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在沒(méi)有法律規(guī)定,或者法律規(guī)定的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較原則的情況下,政府可與當(dāng)事人協(xié)商,如協(xié)商不成,出于公共利益和效率的考慮,政府應(yīng)合理合法根據(jù)市場(chǎng)價(jià)單方作出補(bǔ)償決定。對(duì)于政府單方作出補(bǔ)償決定不服,相對(duì)人可以按照《行政復(fù)議法》或者《行政訴訟法》的規(guī)定,向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟?？紤]到行政相對(duì)人提起補(bǔ)償訴訟在很大程度上會(huì)涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額問(wèn)題,因此,為切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益,人民法院在堅(jiān)持合法性審查的原則下,也應(yīng)就政府單方作出的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等做合理性審查。

5.完善我國(guó)媒體監(jiān)督機(jī)制

一是充分發(fā)揮非政府組織與公眾的作用。通過(guò)媒體加大社會(huì)危機(jī)意識(shí)教育,增強(qiáng)社會(huì)抗逆水平。在現(xiàn)代社會(huì)中,社會(huì)公眾參與尤其是通過(guò)非政府組織或通過(guò)充當(dāng)志愿者參與社會(huì)管理活動(dòng)的情況越來(lái)越普遍。情況越來(lái)越普遍。

二是加快媒體監(jiān)督法規(guī)建設(shè)。媒體監(jiān)督最重要的定性在于法律層面。媒體監(jiān)督的立法要遵循新聞報(bào)道的規(guī)律和原則。專門的新聞法可以更好地反映這些原則和規(guī)律,為規(guī)范和保證媒體監(jiān)督權(quán)利的正當(dāng)行使提供法律保障。

三是加快媒介自身管理體制的改革。媒體監(jiān)督報(bào)道要著眼于全社會(huì)的利益,正確把握正面宣傳與輿論監(jiān)督的辯證統(tǒng)一關(guān)系,必須學(xué)會(huì)"兩點(diǎn)論",處理好宣傳的分寸、力度、口徑、時(shí)機(jī)等問(wèn)題。批評(píng)報(bào)道要講求社會(huì)責(zé)任,要注意報(bào)道藝術(shù),要有積極的社會(huì)效果,對(duì)負(fù)面的東西要做出精當(dāng)?shù)姆治觥?/p>

四是提升新聞工作者的自身素質(zhì)。新聞?dòng)浾叩乃刭|(zhì)是指做好新聞工作所應(yīng)具備的各種生理、心理、知識(shí)、能力等條件的綜合表現(xiàn),是新聞?dòng)浾咛赜械乃枷肫焚|(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)能力和個(gè)性特征。

4.2本論文初步提出的食品安全危機(jī)管理機(jī)制

通過(guò)對(duì)我國(guó)食品安全現(xiàn)狀和食品安全危機(jī)事件的分析發(fā)現(xiàn),我國(guó)食品安全危機(jī)事件之所以不斷發(fā)生,根本原因主要有兩點(diǎn):首先是預(yù)警機(jī)制的缺乏,使許多可以預(yù)防的事件不斷積累和發(fā)展,最終成為危機(jī)事件；其次是有關(guān)食品安全的信息管理機(jī)制還沒(méi)有形成,雖然各部門有一些檢測(cè)機(jī)構(gòu),做了大量檢測(cè)工作,但食品安全信息沒(méi)能形成統(tǒng)一的收集分析體系,沒(méi)有統(tǒng)一機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)食品安全相關(guān)信息的通報(bào)、預(yù)報(bào)和處置,政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)潛伏的危機(jī)信息毫不知情,各部門所掌握的信息也未得到有效交流,導(dǎo)致在危機(jī)醞釀過(guò)程中監(jiān)管部門和政府無(wú)能為力,頻頻形成各種食品安全危機(jī)事件。因此,依據(jù)科學(xué)的食品安全指標(biāo)體系,構(gòu)建完善而高效的食品安全管理機(jī)制,完全可能有效預(yù)防食品安全危機(jī)事件的發(fā)生和發(fā)展。

信息采集系統(tǒng)

信息分析系統(tǒng)系統(tǒng)系統(tǒng)系統(tǒng)

警情模擬系統(tǒng)

監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)

信息發(fā)布平臺(tái)

信息共享系統(tǒng)

決策支持系統(tǒng)

應(yīng)急指揮系統(tǒng)

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)

評(píng)估系統(tǒng)

危機(jī)應(yīng)急管理中心

信息的真實(shí)性是信息分析的關(guān)鍵,食品安全信息迅速地集中到各地區(qū)各部門的信息中心,還要通過(guò)分析,對(duì)收集到的信息進(jìn)行分類與評(píng)估。任何虛假、失真的信息都會(huì)導(dǎo)致預(yù)測(cè)不準(zhǔn)。排除虛假信息,確保信息的真實(shí)性、可靠性,是信息分析的重要方面。食品安全危機(jī)管理信息系統(tǒng),可以專門設(shè)立,也可以依托社會(huì)上的信息情報(bào)組織、咨詢組織。單一設(shè)置還是多元設(shè)置應(yīng)視政府管理體制與各地具體情況而定,不能強(qiáng)求一律。

〔1監(jiān)測(cè)系統(tǒng)：根據(jù)我國(guó)目前各部門檢測(cè)能力發(fā)展現(xiàn)狀,借鑒美國(guó)食品衛(wèi)生安全檢測(cè)體制,建議以中國(guó)疾病預(yù)防控制中心為核心,會(huì)同各省疾病預(yù)防控制中心及各部門相關(guān)業(yè)務(wù)單位組建國(guó)家食品安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng),設(shè)置遍布全國(guó)的監(jiān)測(cè)采樣點(diǎn)。國(guó)家級(jí)、省級(jí)、中心城市食品檢驗(yàn)的機(jī)構(gòu)設(shè)備,應(yīng)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平,增強(qiáng)檢測(cè)實(shí)力,拓寬檢測(cè)范圍,提高檢測(cè)的準(zhǔn)確率和精確度。如未知物的鑒別要用紅外光譜、紫外光譜、質(zhì)譜和核磁共振等"四大譜"技術(shù);二惡英的檢測(cè)需要多階高分辨高靈敏液相質(zhì)譜儀、先進(jìn)的樣品預(yù)處理和分離富集純化設(shè)備;在開(kāi)展微生物、化學(xué)物質(zhì)毒性、生物毒素和轉(zhuǎn)基因檢測(cè)等方面的分離、鑒定和實(shí)驗(yàn)時(shí)需要全自動(dòng)微生物分析儀、全自動(dòng)顯微圖像分析系統(tǒng)、全自動(dòng)病理切片系統(tǒng)、遺傳分析儀、流式細(xì)胞儀、生化分析儀、自動(dòng)酶標(biāo)熒光細(xì)菌測(cè)定儀、致病菌檢測(cè)儀等。運(yùn)用相對(duì)垂直的政府管理體系,減少信息上報(bào)的中間環(huán)節(jié),達(dá)到使信息快速匯總的目的。

〔2食品安全危機(jī)管理信息的傳遞過(guò)程：主要有搜集信息、信息與數(shù)據(jù)分析