美國農(nóng)業(yè)支持體系的實證研究

美國農(nóng)業(yè)支持體系的實證研究

華爾街金融危機后，美國經(jīng)濟繼續(xù)恢復，國內生產(chǎn)總值從2009年的3.53%增加到2012年的2.16%。勞動力市場呈現(xiàn)緩慢恢復和整體價格水平上升的趨勢。盡管美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比例較低,但是農(nóng)業(yè)不僅對其國內經(jīng)濟發(fā)揮重要作用,而且在世界農(nóng)業(yè)中也占有舉足輕重的地位。2011年美國農(nóng)業(yè)增加值僅占GDP的1.2%,但農(nóng)業(yè)產(chǎn)值高達3723億美元,農(nóng)產(chǎn)品出口額為1448億美元,居世界首位。由于美國既是世界上最重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國之一,也是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國,因此美國農(nóng)業(yè)政策的調整和支持水平的變化將對世界農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠影響,未來農(nóng)業(yè)政策改革的取向也倍受各國關注。中國有不少學者對美國農(nóng)業(yè)政策進行了研究,主要分析美國農(nóng)業(yè)政策演變(王鵬等,2010;西愛琴,2010;王世群,2013)、現(xiàn)行補貼措施及其影響和啟示(王維芳,2008;胡國珠等,2009;劉彥博,2013)、政策改革的趨勢(彭超,2012)以及美國農(nóng)業(yè)政策的國際比較(徐婉迪,2011)。還有學者分別從金融支持政策、科技研發(fā)推廣模式、信息服務、農(nóng)業(yè)保險等層面研究美國農(nóng)業(yè)政策措施及其借鑒(余學軍,2012;王麗等,2013;于洋,2012)。這些研究大多數(shù)是對農(nóng)業(yè)政策的形成和影響進行理論分析,目前還需要對美國農(nóng)業(yè)支持水平的量化研究以及政策改革新動向的分析。因此,基于OECD的指標衡量美國農(nóng)業(yè)支持水平和結構,分析農(nóng)業(yè)支持政策體系以及政策改革,借鑒美國農(nóng)業(yè)支持的成功經(jīng)驗,對于完善中國農(nóng)業(yè)政策、提高農(nóng)業(yè)支持水平具有重要現(xiàn)實意義。美國歷來重視對農(nóng)業(yè)的政策支持。從1933年第一個農(nóng)場法案《農(nóng)業(yè)調整法》實施以來,美國通過不斷完善立法對農(nóng)業(yè)進行保護和支持,實現(xiàn)增加農(nóng)民收入、穩(wěn)定糧食供應,為農(nóng)業(yè)提供安全保障的政策目標。為了解決農(nóng)產(chǎn)品過剩,1933年到二次世紀大戰(zhàn)結束期間,美國農(nóng)業(yè)政策主要以價格支持和產(chǎn)量限制為主。1956年農(nóng)業(yè)法提出建立土地銀行,通過變動生產(chǎn)用地調整農(nóng)產(chǎn)品供給。20世紀60年代到80年代美國減少了對農(nóng)產(chǎn)品的財政補貼,開始注重農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護。20世紀80年代里根政府制定了《1985年食品保障法》,減少對農(nóng)業(yè)的干預,降低政府對農(nóng)業(yè)的補貼,制定土地儲備保護計劃。1996年農(nóng)業(yè)法進一步推進市場化進程,提出用基于歷史產(chǎn)量的直接補貼代替價格支持和供給控制項目。21世紀初期國際農(nóng)產(chǎn)品價格下跌、國內財政盈余使美國強化和完善了農(nóng)業(yè)支持政策,2002年和2008年農(nóng)業(yè)法案不僅實行直接支付、反周期支付和收入補貼政策以及信貸和風險管理措施,而且加強對水資源和土地的管理,采取促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的舉措。一、衡量美國農(nóng)業(yè)支持結構基于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)開發(fā)的農(nóng)業(yè)支持水平測算方法,本文運用農(nóng)業(yè)支持總量(TSE)及其占GDP的比例(%TSE)、生產(chǎn)者支持估計值(PSE)及其占農(nóng)場總收入的比率(%PSE)、消費者支持估計值(CSE)和一般服務支持估計值(GSSE)等指標衡量美國的農(nóng)業(yè)補貼水平及農(nóng)業(yè)支持結構。(一)美國農(nóng)業(yè)政策的支持美國對農(nóng)業(yè)的支持總量呈上升趨勢,盡管支持總量占GDP的比例不足1%,但是農(nóng)業(yè)支持的相對強度高于歐盟和中國。農(nóng)業(yè)支持總量(TSE)衡量從納稅人和消費者轉移到農(nóng)業(yè)的所有價值,是生產(chǎn)者支持估計值(PSE)、一般服務支持估計值(GSSE)和納稅人對農(nóng)產(chǎn)品消費者的轉移支付之和。美國農(nóng)業(yè)支持總量增加主要原因在于政府逐漸加強對農(nóng)業(yè)研發(fā)、產(chǎn)品促銷、基礎設施和質量控制等一般服務支持力度。進入21世紀,2000年美國TSE為923.99億美元。2008年TSE突破千億美元后,近五年快速上漲,2012年達到1563.56億美元,年均增長8.35%(見圖1)。對農(nóng)業(yè)一般性服務支出的提高是導致農(nóng)業(yè)支持總量上升的主要原因。這些政策對農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響較低,是世界貿(mào)易組織規(guī)則允許實行的農(nóng)業(yè)政策。除了個別年份(2007年)外,2000—2012年一般服務支持估計值(GSSE)逐年上升,2012年GSSE高達814.46億美元,比2000年增長2.64倍。2000—2012年美國TSE占國內生產(chǎn)總值的比例均低于1%,其中2010—2012年占GDP的平均比例為0.97%。但是,從農(nóng)業(yè)支持的相對強度看,美國對農(nóng)業(yè)的支持高于歐盟和中國。如果用%TSE/農(nóng)業(yè)占GDP的比例來衡量農(nóng)業(yè)支持的相對強度,2011年美國農(nóng)業(yè)支持強度為0.83,歐盟為0.41,中國為0.20。政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補貼呈現(xiàn)下降的態(tài)勢,近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格上漲使這一趨勢更加明顯,美國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持遠低于OECD的平均水平,由此降低了農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和價格的干預程度。生產(chǎn)者支持估計值(PSE)是消費者和納稅人轉移給生產(chǎn)者的貨幣價值。2000—2012年政府對生產(chǎn)者的補貼逐漸減少,2000年PSE達522.78億美元,占農(nóng)場總收入的比例(%PSE)為23.29%,2006年PSE減少到305億美元,%PSE降低到11.23%。2010—2012年生產(chǎn)者支持平均估計值進一步下降到299.13億美元(見圖1),占農(nóng)場總收入的平均比率(%PSE)為8%,比同期OECD和歐盟平均%PSE低11%,不足OECD國家和歐盟對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼水平的1/2。與其他發(fā)達國家比較,美國%PSE比加拿大少7%,比日本低46%。由于美國的反周期支付、貸款差額支付等農(nóng)業(yè)支持政策與價格變化密切相關,近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲降低了政府預算支出和市場價格支持,因此對生產(chǎn)者的補貼出現(xiàn)明顯下降。美國農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)產(chǎn)品消費者的影響,由21世紀初向消費者隱性征稅轉變?yōu)橹饾u提高對消費者的補貼。OECD用消費者支持估計值(CSE)衡量轉移給農(nóng)產(chǎn)品消費者的貨幣價值。2000年美國CSE為-4.86億美元,2002年由向農(nóng)產(chǎn)品消費者征稅變成向其提供補貼,CSE首次為正數(shù),達到38.23億美元。此后除個別年份外(2007年),政府對農(nóng)產(chǎn)品消費者補貼金額逐年增加,2012年CSE高達409.58億美元,比2002年增長了9.71倍(見圖1)。(二)美國農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)產(chǎn)品的補貼1.生產(chǎn)者支持估計值結構和特點。按照OECD的分類標準,美國生產(chǎn)者支持估計值(PSE)分為基于產(chǎn)品產(chǎn)出的支持、基于投入使用的支持、基于生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持、基于非生產(chǎn)所需的非現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持、基于非商品標準的轉移支付五類。21世紀以來美國財政對基于產(chǎn)出的支持大量減少,對基于農(nóng)業(yè)投入的補貼和基于生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持上升,而非生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持和非商品標準支持基本保持穩(wěn)定(見圖2)。其中基于產(chǎn)品產(chǎn)出的平均補貼從2000—2002年的238.14億美元減少到2010—2012年的37.05億美元,同期占PSE的平均比例由49.14%下降到12.43%,表明農(nóng)業(yè)政策對生產(chǎn)的干預程度逐漸減少;在基于產(chǎn)出的補貼中,對農(nóng)產(chǎn)品的平均市場價格支持(MPS)從2000—2002年的166.33億美元大幅度減少到2010—2012年的33.82億美元,同期占PSE的平均比例由34.74%下降到11.30%;基于投入使用的補貼從2000—2002年的75.64億美元上升到2010—2012年的98.69億美元,同期占PSE的平均比例由16.02%提高到33.05%。但是在基于投入使用的支持中,對生產(chǎn)扭曲程度高的非約束可變投入支持略有下降,2010—2012年基于非約束可變投入的平均補貼達26.98億美元,比2000—2002年的平均補貼量減少2.25億美元;對生產(chǎn)所需的現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益的支持由2000—2002年的56.55億美元上升到2010—2012年的78.40億美元,同期占PSE的平均比例由12.16%提高到26.05%。政府對基于非生產(chǎn)所需的非現(xiàn)期種植面積/牲畜數(shù)量/收入/收益支持和基于非商品標準的補貼波動較小。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)支持中,美國重點對乳品、糖以及玉米、小麥、大豆等大宗糧食作物生產(chǎn)實行補貼。2010—2012對牛奶和糖的年均補貼總額分別為16.01億美元和11.57億美元,分別占單一產(chǎn)品生產(chǎn)補貼總額的18.24%和11.60%;同期玉米生產(chǎn)的平均補貼額高達24.21億美元,占農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼的24.26%;對小麥、大豆的年均補貼總額分別為10.05億美元和13.65億美元,分別占單一農(nóng)產(chǎn)品補貼總額的10.07%和13.68%1。2.一般服務支持估計值結構和特點。美國重視對農(nóng)業(yè)一般性服務的支持。在一般性服務中,對農(nóng)產(chǎn)品營銷的補貼額最高,其后依次是基礎設施、研發(fā)和檢驗服務。2010—2012年用于營銷和促銷的平均支出達659.16億美元,占一般服務平均支持量的88.74%,農(nóng)村基礎設施支出為28.97億美元,占3.90%,農(nóng)業(yè)研究和開發(fā)年均支出為24.33億美元,占3.28%,公共儲備支持為866.67萬美元。(三)農(nóng)產(chǎn)品消費價格美國農(nóng)產(chǎn)品市場開放程度提高。2000—2012年生產(chǎn)者名義保護系數(shù)(NPC)和消費者名義保護系數(shù)呈下降趨勢,近三年國內生產(chǎn)價格與農(nóng)產(chǎn)品消費價格略高于世界市場價格(見圖3)。2010—2012年平均生產(chǎn)者NPC為1.01,表明國內農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價格比國際市場價格高1%,低于2000—2002年的平均值1.13;近三年平均消費者保護系數(shù)為的1.02,即國內消費者購買農(nóng)產(chǎn)品的價格比國際市場價格高2%,低于2000—2002年的平均值1.11。政府降低了對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和價格的保護程度。二、新農(nóng)業(yè)法的出臺2008年食品、環(huán)境保護和能源法為2008—2012年美國農(nóng)業(yè)政策的實施提供了基本的法律依據(jù)和框架。2013年美國國會和白宮農(nóng)業(yè)委員會分別提出不同版本的農(nóng)業(yè)法案,盡管兩套法案在削減食品券政策、直接支付和環(huán)保政策的預算支出等方面形成共識,但是對如何構建農(nóng)業(yè)安全體系和各項政策的適用標準上存在分歧,因此在無法協(xié)調兩套法案的情況下,美國政府未出臺新農(nóng)業(yè)法。2013年初國會通過了美國稅收削減法案(AmericanTax-payerReliefAct,ATRA),該財政法案中的農(nóng)業(yè)政策基本延續(xù)了2008年農(nóng)業(yè)法的規(guī)定,成為新農(nóng)業(yè)法出臺前的過渡性文件。美國以成熟的市場體系和發(fā)達的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為依托,形成了覆蓋范圍廣泛和日臻完備的農(nóng)業(yè)支持政策體系。農(nóng)業(yè)支持政策主要包括農(nóng)產(chǎn)品的價格和收入支持、農(nóng)業(yè)保險、國內食品援助、環(huán)境保護政策和貿(mào)易政策等措施。(一)反周期補貼政策1.直接支付。直接支付是與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價格不掛鉤的補貼政策。生產(chǎn)小麥、玉米、大麥、高粱、燕麥、高地棉、大米產(chǎn)品的農(nóng)戶獲得以歷史種植面積和歷史單產(chǎn)為基礎的補貼資金。直接支付額是支付面積、單產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的支付率的乘積。2008年農(nóng)業(yè)法規(guī)定,支付面積為基期面積(1998—2001年平均種植面積)的85%,支付單產(chǎn)使用1996年確定的單產(chǎn)水平,農(nóng)產(chǎn)品支付率由政府根據(jù)不同的農(nóng)產(chǎn)品而制定。小麥、玉米、大麥、大米的直接支付率分別為0.52美元/蒲式耳、0.35美元/蒲式耳、0.24美元/蒲式耳、2.35美元/百磅,花生、大豆的支付率為36美元/噸、0.44美元/蒲式耳。由于按照歷史種植面積和單產(chǎn)進行補貼,因此直接支付金額基本穩(wěn)定,每年約為50億美元。2.反周期支付。反周期支付是以當期價格和歷史產(chǎn)量為基礎的補貼。對于小麥、玉米、水稻、豆類和花生、大豆等油料作物,反周期支付的補貼總額是單位農(nóng)產(chǎn)品反周期支付額、支付面積和支付單產(chǎn)的乘積。其中支付面積按照1998—2001年的平均值計算。單位農(nóng)產(chǎn)品的反周期支付額由該農(nóng)產(chǎn)品的目標價格與有效價格的差額決定。目標價格由政府制定,2008年美國提高了大部分農(nóng)產(chǎn)品的目標價格。農(nóng)產(chǎn)品的有效價格是該農(nóng)產(chǎn)品銷售年度12個月的全國平均市場價格或全國平均貸款率(取二者數(shù)值較大者)與農(nóng)產(chǎn)品的直接支付率之和。當農(nóng)產(chǎn)品的有效價格低于目標價格時,農(nóng)戶獲得政府提供的反周期補貼。2008年還實行了靈活耕種試點項目,使反周期補貼的商品范圍進一步擴大到部分蔬菜。由于近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲使大部分反周期支付范圍內的產(chǎn)品價格高于目標價格,因此反周期補貼額出現(xiàn)下降的趨勢,補貼額從2005年的48億美元的峰值下降到2010年的1700萬美元。3.營銷支持貸款和貸款差額支付。營銷支持貸款和貸款差額支付是政府為農(nóng)產(chǎn)品提供的價格支持措施。參與營銷支持貸款和貸款差額支付計劃的農(nóng)民,可以用未來生產(chǎn)的農(nóng)作物作為抵押,按照政府規(guī)定的貸款率申請貸款。在農(nóng)作物收獲后,如果市場價格高于貸款率,農(nóng)民可以按照市場價格銷售農(nóng)產(chǎn)品,還本付息并獲得利潤;如果市場價格低于貸款率,農(nóng)戶可以將抵押的農(nóng)產(chǎn)品交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司,也可以在銷售農(nóng)產(chǎn)品后,按照低于貸款率的市場價格償還政府的貸款,還可以歸還貸款并獲得貸款率和市場價格之間的差額。農(nóng)產(chǎn)品市場價格與貸款率之間的差額是政府承擔的損失,也是政府向農(nóng)民提供的補貼。貸款率實質上是農(nóng)產(chǎn)品的最低保護價,在市場價格波動的情況下,起到穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用。與2002年農(nóng)業(yè)法比較,2008年農(nóng)業(yè)法不僅提高了一些產(chǎn)品的貸款率,而且擴大了營銷貸款適用的農(nóng)產(chǎn)品范圍。2010—2012年提高了小麥、分級羊毛、蜂蜜、小扁豆的貸款率,并將大鷹嘴豆納入貸款差額支付的補貼范圍。與反周期補貼類似,近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格上升使用于營銷支持貸款和貸款差額支付的財政支出減少,2011年該項補貼僅為100萬美元,只有羊毛一種產(chǎn)品符合補貼條件。4.平均農(nóng)作物收入選擇補貼。平均農(nóng)作物收入選擇補貼(ACRE)是2008年農(nóng)業(yè)法制定的一項新的農(nóng)產(chǎn)品收入支持政策。農(nóng)戶可以在反周期支付和平均農(nóng)作物收入項目中間選擇其中一項。同時作為參加ACRE計劃的機會成本,農(nóng)戶的直接支付減少20%,營銷支持貸款率下降30%。近幾年美國參加平均農(nóng)作物收入選擇補貼計劃的農(nóng)戶沒有顯著增加,與2009年7.8%的農(nóng)戶參加該計劃,占基期種植面積的13%相比較,2011年8.3%農(nóng)戶參加,占基期面積13.8%。當產(chǎn)量下降或者農(nóng)產(chǎn)品的平均市場價格降低時,政府實施ACRE計劃。即如果種植農(nóng)作物使州的實際收益小于ACRE保障收益和農(nóng)場實際收益小于農(nóng)場基準收益時,生產(chǎn)者獲得平均農(nóng)作物收入補貼,補貼量根據(jù)過去5年的平均產(chǎn)量和過去2年的平均價格進行動態(tài)調整。ACRE不僅避免了在反周期補貼政策下忽視單產(chǎn)水平變化而出現(xiàn)偏離政策目標的情況,而且有利于農(nóng)戶提高生產(chǎn)率。(二)農(nóng)業(yè)保險的再保險美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷經(jīng)70多年,逐步形成了政府支持和監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險、私營保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的發(fā)展模式,農(nóng)業(yè)保險成為風險管理和保障農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要工具。農(nóng)業(yè)保險的管理機構是成立于1996年的風險管理局(RMA)。風險管理局負責制定或批準農(nóng)業(yè)保險費率,管理農(nóng)業(yè)保險的補貼資金,資助風險管理研究和推廣項目。美國政府不僅為農(nóng)戶提供保費收入補貼,而且補償保險公司的經(jīng)營管理費用。通常政府根據(jù)產(chǎn)量和收益保險計劃和保障水平進行補貼,隨著農(nóng)業(yè)保險保障水平的提高,政府逐漸降低保費收入的補貼比例,平均補貼比例為保費收入的30%。美國政府還為保險公司補貼20%的經(jīng)營管理費用。2007—2011年農(nóng)作物保險的保費補貼金額呈增長趨勢,從2007年的38.23億美元增長到2011年的74.58億美元。為了分散農(nóng)業(yè)巨災風險,美國政府通過國家建立的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司向私營保險公司提供再保險。除了再保險以外,當保險公司遭受巨災沖擊而無法賠償農(nóng)戶的損失時,可以向農(nóng)業(yè)部申請信貸資金以及發(fā)行財政部許可的定期票據(jù)或債券以籌措賠償資金。(三)食品援助計劃國內食品援助是美國財政支出金額最大的政策,主要通過補充營養(yǎng)援助計劃(SNAP)為低收入家庭和個人發(fā)放食品券,提高其對營養(yǎng)食品的購買力。美國食品援助支出穩(wěn)步增長,從2004年的459億美元增加到2010年的949億美元。兒童、老人和殘疾人是國內食品援助計劃服務的主要對象。2010年1836.9萬戶家庭領取食品券,其中有兒童的家庭占48.7%,老年人家庭占15.5%,殘疾人家庭占19.8%。(四)提供長期、穩(wěn)定的土地,支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護保護環(huán)境日益成為美國農(nóng)業(yè)政策的重要內容。為了保護受侵蝕的土地、濕地、森林和草原等資源。保護儲備項目(CRP)通過和農(nóng)民簽訂10~15年的長期合同,為農(nóng)民提供租金和成本補貼。濕地保護項目(WRP)通過農(nóng)業(yè)部購買長期和永久地役權和向在農(nóng)地上進行保護試點的生產(chǎn)者分攤成本,促進濕地的恢復。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中,政府鼓勵農(nóng)戶采用保護環(huán)境的可持續(xù)經(jīng)營方式,通過環(huán)境質量激勵項目(EQIP)向生產(chǎn)者提供改善生態(tài)環(huán)境的技術幫助、資金支持和成本補助。該項目還為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中保護和改善環(huán)境的創(chuàng)新方法提供資金補助,并加強對農(nóng)業(yè)用水的保護。(五)美國農(nóng)產(chǎn)品出口支持服務出口計劃主要包括棉美國主要運用關稅和配額保護國內乳制品、糖等特定農(nóng)產(chǎn)品。2012年農(nóng)產(chǎn)品進口平均關稅為8.5%,略低于前兩年的關稅水平,也低于WTO的其他成員國。進口關稅較高的產(chǎn)品是煙葉、糖、花生、乳品,其次分別是牛肉、棉花和蘑菇等蔬菜。乳制品、糖、含糖制品、含乳成分的產(chǎn)品和棉花實行進口關稅配額制,其中乳制品和食糖制品的進口配額較高,棉花的進口配額較低。美國是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國。為促進產(chǎn)品出口,政府實行出口提升計劃(EEP)和乳制品出口促進計劃(DEIP),以出口量為基礎,向農(nóng)產(chǎn)品出口商提供現(xiàn)金補貼。出口提升計劃補貼的商品包括小麥、面粉、米、冷凍家禽,大麥、大麥芽、植物油,乳制品出口促進項目適用的商品是奶粉、黃油和各種奶酪。在出口信貸支持方面,美國主要實行出口信貸保障計劃(GSM-102)和設備保障計劃(FGP)。在出口信貸保障計劃下,商品信貸公司向美國農(nóng)產(chǎn)品的出口方提供期限為三年的信貸資金。2011年出口信貸保障資金達41億美元,主要用于出口小麥、玉米、大豆和棉花。而在設備保障計劃(FGP)中,為促進農(nóng)產(chǎn)品的在國外進行銷售,商品信貸公司為進口國建立倉儲、運輸和加工設施提供貸款。三、美國農(nóng)業(yè)政策的啟示由于近幾年美國財政資金緊張、農(nóng)產(chǎn)品價格上漲和農(nóng)民收入提高,政府內部要求降低農(nóng)業(yè)財政預算資金的呼聲高漲。國會和白宮農(nóng)業(yè)委員會對出臺新農(nóng)業(yè)政策展開的激烈爭論為推進農(nóng)業(yè)支持政策的改革提供了契機,未來的農(nóng)業(yè)政策將注重提升農(nóng)業(yè)部門的長期競爭力、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、促進公平和加強多邊貿(mào)易合作。為了削減高額的財政赤字和緩解財政危機,美國未來將會降低對農(nóng)業(yè)的補貼水平,優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策結構,提高財政資金使用效率?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策存在重疊和交叉部分,如平均農(nóng)作物收入選擇補貼和農(nóng)業(yè)保險中的收益保障產(chǎn)品都為農(nóng)產(chǎn)品價格或產(chǎn)量下降造成的收益損失提供保障,農(nóng)業(yè)政策的重疊為削減補貼開支提供了空間。同時,近幾年農(nóng)產(chǎn)品價格上升使農(nóng)民收入提高,農(nóng)場資產(chǎn)負債率降低,這使農(nóng)戶對減少農(nóng)業(yè)支持和優(yōu)化結構有一定的承受能力。從國會和白宮委員會對新農(nóng)業(yè)法案達成的一些共識和政策改革思路來看,美國一方面可能會大幅度削減國內食品援助計劃、直接支付和環(huán)境保護計劃的財政預算;另一方面可能將調整國內農(nóng)業(yè)支持政策結構,降低甚至取消反周期補貼和收入支持政策的支出,保留貸款差額支付,加強農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)支持政策中的作用,使農(nóng)業(yè)保險成為優(yōu)先采用的支持政策。隨著美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中,農(nóng)業(yè)補貼轉移到大農(nóng)場主手中,而生產(chǎn)規(guī)模小的農(nóng)戶獲得的補貼較少,從而影響了農(nóng)業(yè)政策的公平性。2009年一半的商品計劃項目支付給家庭收入超過8.95萬美元的農(nóng)場,1/4付給了經(jīng)營收入超過20.9萬美元和10%支付給了收入至少在42.5萬美元的家庭農(nóng)場。未來美國農(nóng)業(yè)政策可能將關注小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益,提高政策的公平性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中保護生態(tài)環(huán)境和資源,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是美國農(nóng)業(yè)政策的目標之一。在減少環(huán)境保護預算的情況下,未來美國將加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境計劃的監(jiān)測和評估,將有限的資金運用于環(huán)境效益高的項目,提高財政資金的使用效率,以保護和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。預計在過渡性法案到期后,新農(nóng)業(yè)法的出臺將為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和投資形成穩(wěn)定的預期,促進農(nóng)業(yè)部門提高競爭力。美國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策體系和未來的政策改革對保護和促進國內農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了顯著的作用。相對而言,中國農(nóng)業(yè)支持不僅規(guī)模較小,而且在支持內容方面也還不夠完善。因此,美國農(nóng)業(yè)支持的成功經(jīng)驗,對于完善中國農(nóng)業(yè)支持政策、提高農(nóng)業(yè)支持水平具有重要借鑒意義。1.國家通過立法不斷加大對農(nóng)業(yè)支持的力度。美國政府十分重視對農(nóng)業(yè)的支持和保護,通過經(jīng)濟立法,把各種農(nóng)業(yè)政策規(guī)定都形成法律條款,為政府不斷調整和加大對農(nóng)業(yè)的支持提供法律保障。農(nóng)業(yè)支持政策法律化,確立了政府的行為準則,使政府有法可依,避免了政策執(zhí)行過程的隨意性。美國立法過程具有公開性,公民可以聽證國會法案討論,有機會了解國會對法案討論的全部過程和全部情況。同時,由于每一部法案都制定了對農(nóng)業(yè)支持的詳盡而具體的措施和量化規(guī)定,從而使農(nóng)民能夠依據(jù)農(nóng)業(yè)法規(guī)定估算出自己所得的補貼,不僅增加了農(nóng)業(yè)支持政策的透明度,而且提高了農(nóng)業(yè)支持政策的績效。中國改革開放以來,實施了一系列對農(nóng)業(yè)支持的政策措施,極大地促進了中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展,提高了農(nóng)民收入。但中國對農(nóng)業(yè)支持的政策多以政府文件形式發(fā)布,一些重大支農(nóng)政策的形成過程缺乏必要的透明度,不少政策規(guī)定缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性,不僅增加了地方政府執(zhí)行政策的難度和隨意性,而且農(nóng)民對政策的認可度不高,影響了政策的貫徹執(zhí)行。因此,今后國家有必要逐步通過經(jīng)濟立法,把農(nóng)業(yè)政策目標和支持措施法律化,形成保護農(nóng)業(yè)的法律體系,并且在法律框架下,國家不斷調整、完善和加大對農(nóng)業(yè)的支持力度。2.提高農(nóng)業(yè)補貼水平,完善農(nóng)業(yè)補貼制度。目前美國實行直接支付、反周期支付、貸款差額支付和收入選擇補貼政策,不僅對產(chǎn)量和價格進行補貼,而且對價格波動造成的收益下降實行支持。這些補貼措施對于提高農(nóng)民收入、穩(wěn)定糧食供應和提高產(chǎn)品競爭力發(fā)揮顯著作用。近年來,中國實行糧食直接補貼、農(nóng)機具購置補貼和種子、化肥為主的多項補貼政策,加強了對農(nóng)業(yè)的支持力度,但相對于發(fā)達國家來說,農(nóng)業(yè)補貼水平較低。2010—2012年中國生產(chǎn)者支持量占農(nóng)業(yè)收入的平均值為15%,盡管高于2007—2009年平均8%的水平,但低于同期OECD平均19%的支持水平。同時,中國的生產(chǎn)補貼基本屬于固定補貼,沒有反映價格的波動和收益的變化。因此,中國應加強對農(nóng)業(yè)的支持水平,以提高農(nóng)民收入和促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。完善農(nóng)業(yè)補貼制度,建立靈活多樣的補貼政策,根據(jù)歷史產(chǎn)量、收入確定農(nóng)業(yè)補貼量,簡化政策補貼環(huán)節(jié),提高財政資金的利用效率。3.加強和完善中國政策性農(nóng)業(yè)保險制度建設。美國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式被認為是一種相對比較完善的農(nóng)業(yè)保險體系,被許多國家學習和借鑒。美國農(nóng)業(yè)保險最突出的特點,