地方政府行政管理亟需加強

地方政府行政管理亟需加強

馬克思主義認為，利益不僅是個人和公眾的普遍存在的，而且是由分工的個人之間的關(guān)系。人們所追求的一切都與他們的利益有關(guān)。從行為學(xué)的角度講,人的利益追求是人類行為的動因,人們的一切努力都與自身的利益有關(guān)。政策的存在作為一種社會現(xiàn)象,并不是人們遵守或違反它的原因,人們之所以遵守或違反政策,是因為政策表現(xiàn)了一定的利益,利益在推動或抑制人們的行為中扮演著極為重要的角色,利益追求是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)在驅(qū)動力,正是利益推動著人們?nèi)?zhí)行政策或違反政策。一、治理水污染的政策環(huán)境和政策執(zhí)行主體不健全兩年前的松花江事件標志著我國進入了水污染事故高發(fā)期;而今年入夏以來太湖、滇池、巢湖的藍藻接連爆發(fā),則標志著我國已進入了水污染密集爆發(fā)階段?！?006年七大水系Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)占26%,其中九大湖泊中整體水質(zhì)為Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的就達7個(Ⅴ類水已不能和人體接觸,劣Ⅴ類水更是喪失基本生態(tài)功能)。其中,長江安徽段的巢湖全湖平均為V類;黃河支流渭河的渭南市今年前4個月的監(jiān)測結(jié)果全部為劣V類。更為嚴重的是,海河和淮河幾乎已經(jīng)全流域都被污染,海河和淮河流域干流和支流67個斷面水質(zhì)抽樣監(jiān)測結(jié)果全部為劣V類。十多年來,對包括太湖、巢湖在內(nèi)的”三河三湖“流域,國家斥巨資治理水污染,但治理的速度遠遠趕不上破壞的速度,至今這些本已改善的流域又被重新污染。水污染治理陷入“污染—治理—再污染—再治理……”的怪圈,越來越多的水污染事件成為生活不能承受之重。公共政策失靈這一政府治理之癢在水污染事件的頻頻發(fā)生中展露無疑。對于大江、大河、大湖的治理,中央一直以來都在不斷地提供政策、資金支持,也查辦了一些治污不力的官員,但是在中央三令五申的政策下,為什么治理的效果換回的是重復(fù)污染,甚至有些地方進一步加重呢?中央制定公共政策治理水污染無論從長遠還是從增進民眾的利益來說都是正確之舉,但是為何到了地方就走了樣,就解決不了問題呢?政策本身沒有問題,那么是政策資源和政策環(huán)境不支持?還是政策執(zhí)行者不盡力?近幾年來全球氣溫變暖、環(huán)境惡化的境況越來越明顯,處于工業(yè)化階段的中國也面臨著同樣的問題。中央政府近幾年的政策重心一直向著環(huán)境靠攏,國內(nèi)民眾、民間團體對于水污染越來越關(guān)注,因為這與日常生活是息息相關(guān)的,可以說無論在國際還是在國內(nèi)的環(huán)境中,都有著對治理環(huán)境污染的巨大訴求,而且中央政府一直對治理大江、大河和大湖提供必要和充足的財政支持,那么在政策資源和政策環(huán)境上就不存在治理水污染的障礙問題。毫無疑問,問題出在公共政策執(zhí)行主體——地方各級政府身上。那么為什么地方政府不能夠順應(yīng)民意和時代潮流,不能夠與中央政府的正確決策保持高度一致呢?既然問題出在地方政府身上,那么從它作為市場經(jīng)濟條件下的具有獨立性的利益主體的角度來分析,或許會找到答案。二、政策執(zhí)行主體的自利性。在理論上予以厘清,對美國政策學(xué)者艾利森曾說:“在實現(xiàn)政策目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行?！痹诠舱邎?zhí)行的實際過程中,政策執(zhí)行主體自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等因素都會影響公共政策執(zhí)行的效果。美國著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆曾說:“在每一群體中,都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機會主義的人;也都存在這樣的情況,其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會違反規(guī)范。因此,有了行為規(guī)范也不可能完全消除機會主義行為?！币虼?公共政策的執(zhí)行主體的自利的價值取向是公共政策失靈的關(guān)鍵因素。政策的實質(zhì)是對于利益的分配、調(diào)整,或表現(xiàn)為對人的行為的指導(dǎo)、制約。政策實施的結(jié)果總要造成一些人的的收益以及另一些人受損。后行為主義政治學(xué)家戴維·伊斯頓從其政治系統(tǒng)分析理論出發(fā),認為“公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配”。換言之,“一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”這表明,公共政策的制定、執(zhí)行過程其實是一個對社會利益的分配過程。由于政策執(zhí)行活動是人們在資源稀缺的環(huán)境下進行的,而趨利避害又是人類共有的本性,所以,筆者認為,對公共政策失靈問題的研究在考慮到“資源稀缺性”和“理性經(jīng)濟人”這兩個基本的客觀事實。公共選擇理論把經(jīng)濟學(xué)中的“理性經(jīng)濟人”假設(shè)引入對于政府行為的分析。公共選擇理論認為,政府官員和普通的商家、消費者一樣都是具有理性和私利的經(jīng)濟人,他們也有自己的動機、愿望和偏好,他們同樣關(guān)心自己在政治生活中的成本和收益。政策執(zhí)行者的偏好和動機就是從政策執(zhí)行本身獲取利益。這種利益是政策執(zhí)行者付出的政治成本和收益的一種差值。能否從政策執(zhí)行中獲利—職務(wù)晉升所需的政績或個人的經(jīng)濟利益,成了政策執(zhí)行者執(zhí)行政策的真正動力,張金馬指出:“由于利益的至上性,使得政策制定者和政策執(zhí)行者之間出現(xiàn)一個利益‘過濾’機制。下級對上級政策往往以自己的利益損益值作為對策參考,得益越多,越樂于執(zhí)行;受損越多,越不樂于執(zhí)行,乃至抵制、變換。”于是公共政策本身所體現(xiàn)的公共利益與政策執(zhí)行主體的自利價值取向的沖突導(dǎo)致了有些地方政府對中央政府的政策或選擇執(zhí)行或搞“土政策”,自行其是或搞“上有政策、下有對策”,任憑中央喊破嗓子,對于水污染問題的緊迫性和重要性缺乏足夠重視,甚至是熟視無睹。同時由于公共政策本身的彈性空間和行為的難以界定的特征,給各政策執(zhí)行留下了較大的彈性空間,美國公共政策學(xué)者詹姆斯·安德森指出,行政機構(gòu)常常是在寬泛的和模棱兩可的法令下運行的,這就給他們留下了較多的空間去決定做什么活不做什么,于是給了尋租以可乘之機,尋租現(xiàn)象一旦出現(xiàn)在公共政策的執(zhí)行過程中,腐敗就會出現(xiàn),公共政策失靈便不可避免。而我國現(xiàn)行的行政體制并不能有效制約政策執(zhí)行主體的自利性。我國的公共執(zhí)行體制是一種自上而下的模式,這是中央集權(quán)與地方一定的自主性相結(jié)合的體制。1984年以后,在人事管理體制上,“下管兩級”被“下管一級”所取代,這種制度下,各級官員都獲得了對下級的實質(zhì)上的任命權(quán);這極大的增強了上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力,造成下級官員專注上級而不顧及中央和群眾的利益的嚴重不利局面。我國市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了經(jīng)濟主體的多元化和利益主體的多元化,使得這種公共執(zhí)行體制顯出越來越多的不適應(yīng)性,因為利益主體的多元化增加了政策執(zhí)行的難度,各地政治經(jīng)濟形勢不同,政策執(zhí)行組織和人員的價值偏好不同,對政策理解不同,政策實施的結(jié)果有本質(zhì)區(qū)別。另外,筆者認為另外一個促使地方政府以自我利益為執(zhí)行政策的考量標準的因素也需要考慮,即公共政策社會總體利益取向是否存在界定模糊不清的問題?因為即使中央在宣傳方面是以人為本,但是在體制和實踐中卻暗含了對公共政策遵循的公共利益的偏離,從而導(dǎo)致地方政府片面追求政績,不顧長遠發(fā)展,不顧環(huán)境保護,不顧民生。我們知道,很多公共政策都附帶了一些經(jīng)濟誘因如在推動工業(yè)園、開發(fā)區(qū)、招商引資、大工程上馬等方面實行的稅收減免、財政補貼等優(yōu)惠政策,有意或無意中片面的刺激了地方只注重發(fā)展經(jīng)濟,使像治理水污染、整治非法開采的小煤窯、構(gòu)筑防洪體系治理水患、提高較大型工程項目的質(zhì)量、安全性、實用性、科學(xué)性這樣的公共政策難以收到預(yù)期成效。公共選擇理論奠基人布坎南的觀點也是對公共政策失靈原因的精辟說明,他認為在公共決策中實際上并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程,而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。政府官員及其機構(gòu)自身偏好和自利、利益集團的左右使得公共政策在制定和執(zhí)行中偏離公共利益,成為為某一利益集團或少數(shù)人服務(wù)的工具,以致利益變異。例如,在城市拆遷和工業(yè)園區(qū)開發(fā)中,大量征地其實屬于商業(yè)性行為,但政府卻以公共利益的名義,強迫居民和農(nóng)民為公共利益讓步。歸結(jié)看來,政府的這種自利傾向造成公共政策失靈的具體表現(xiàn)。第一,在對公共政策理解的過程中,政府部門為了自身利益,對政策的目標進行置換,夸大或強調(diào)對自身有利的因素或自己偏好的方面,將手段當成目的,將階段性目標當成總目標,借口特殊性而變更政策目標等,最終導(dǎo)致政策目標發(fā)生偏離,造成政策對象對政策的誤解。第二,在制定公共政策執(zhí)行計劃過程中,地方和部門政府常常以本地區(qū)或本部門的利益為出發(fā)點,以地方或部門利益作為政策執(zhí)行的基本準則,編制出政策執(zhí)行的“線路圖”,利大先執(zhí)行,利小后執(zhí)行,甚至忽視當?shù)氐膶嶋H情況,片面追求個人政績,注重短期效益,損害了公共利益,違背了公共政策的本意。第三,在公共政策執(zhí)行的具體操作過程中,出現(xiàn)執(zhí)行力度不均的現(xiàn)象。當某一政策的執(zhí)行損害到政府自身利益的時候,執(zhí)行的力度偏輕,甚至只具有象征性意義而無實質(zhì)性的開展,只將政策的執(zhí)行作為應(yīng)付外在壓力的一種方式,出現(xiàn)了對中央或上級政策采取“你有政策,我有對策”式的替換性執(zhí)行;“曲解政策,為我所用”式的選擇性執(zhí)行;“軟拖硬扛,拒不順從”式的象征性執(zhí)行;“土政策”式的附加性執(zhí)行的現(xiàn)象,從而造成公共政策失靈。這背后也說明了在政策執(zhí)行中中央對地方政府的控制力降低了,雖然不再是那種中央高度集權(quán),地方被動之行的體制,但是這種弱化的中央控制所導(dǎo)致的是地方不顧大局和長遠發(fā)展的自閉型的對中央政策的歪曲執(zhí)行。20世紀80年代至今,淮河發(fā)生較大的水污染事故就達160起。造成污染的主要原因是上有千家造紙廠,其后果是蚌埠人只好靠買礦泉水度日,污染區(qū)內(nèi)癌癥發(fā)病率高于全國平均水平10倍。對此,中央采取種種措施來治理淮河水污染,包括兩次召開環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場會,表示要用“壯士斷腕”的精神治理淮河污染,國務(wù)院頒布《淮河流域水污染防治暫行條例》。然而,利益驅(qū)動下的地方保護主義使中央政策執(zhí)行起來困難重重。污染企業(yè)和有關(guān)部門打起“游擊戰(zhàn)”,人來停,人走開,或晝停夜開,或異地建廠生產(chǎn)。有些地方領(lǐng)導(dǎo)公然對抗檢查。水資源保護局在檢查某縣造紙廠時,這個縣的主要領(lǐng)導(dǎo)趕來說:“造紙廠不能關(guān),安徽所以落后,就是因為沒有抓住機遇?，F(xiàn)在紙張漲價正是發(fā)展的大好時機?！比⒄g的利益沖突通過以上分析以及政治實踐告訴我們,政府的自利性使存在于公共政策的執(zhí)行過程中的,從作為政策制定主體的上級政府的角度來看,其制定政策的意圖自然在于通過對社會利益結(jié)構(gòu)的確立與調(diào)整來解決全局性的政策問題,促進社會健康發(fā)展,因而政策的實施自然有利于政策制定主體所統(tǒng)轄區(qū)域的整體利益。但是,政策的有益性并不一定存在于該區(qū)域的每一個構(gòu)成部分,因而作為政策制定主體的上級政府與作為政策執(zhí)行主體的下級政府便有可能在政策上存在利益矛盾和利益沖突,即政策制定主體——上級政府代表著區(qū)域整體的利益——全局利益,而政策執(zhí)行主體——下級政府則代表著區(qū)域局部乃至個人的利益。作為中央政府放權(quán)讓利和市場經(jīng)濟導(dǎo)致利益主體多元化的產(chǎn)物,各級政府都是相對獨立的利益主體,他們在公共利益的代表這一身份下,也要去追求自己的利益。下級政府在執(zhí)行上級政府的命令時往往以自己的利益損益值作為參數(shù),收益越多,越積極執(zhí)行,反之則會消極怠慢,乃至抵制、變換。但是,一旦這種自利的訴求超出了公共利益的范圍,便會使公共政策的執(zhí)行效果大打折扣,損害民眾的利益。因此如何來約束政府的這種自利性,使公共政策的效用能夠得到最大程度的發(fā)揮,是需要我們認真去探討的。筆者認為,從引致公共政策失靈的原因來探尋解決之法是題中應(yīng)有之義。以完善公共政策執(zhí)行過程中的各項制度,來規(guī)范和約束政策執(zhí)行主體的行為取向是解決這一問題的關(guān)鍵所在,但是就各項制度來說,有待完善的側(cè)重點是不同的,有些制度是亟需加強的,因為多是由于這些制度的不完善,不但沒有約束好反而促使了政策執(zhí)行主體的背離公共利益。(一)明確職責,強化監(jiān)督我國現(xiàn)行的公共政策執(zhí)行體制中缺乏責任追究機制,特別是一種“剛性”的責任制度。首先,政策執(zhí)行過程中缺乏正常的監(jiān)督;其次,政策執(zhí)行的效果缺乏明確的考核;最后,政策執(zhí)行考核結(jié)果缺乏必要的賞罰措施。這導(dǎo)致政策執(zhí)行中種種背離公共利益的行為難以得到及時有效地糾正和制止。1.據(jù)職位、職務(wù)、職權(quán)相一致的原則,對從領(lǐng)導(dǎo)到各級執(zhí)行人員的職責分解,明確對各級執(zhí)行人員的期望并界定執(zhí)行人員的工作內(nèi)容、職責,規(guī)定應(yīng)完成事項的標準和條件,同時指明執(zhí)行人員擁有的裁量權(quán)的范圍,并給各執(zhí)行人規(guī)定出寬容或應(yīng)懲罰的內(nèi)容,以作為政策評估和責任檢查的依據(jù)。另一個方面,對于集體責任和個人責任、直接責任和間接責任應(yīng)明確界定,避免將截然不同的職責等量齊觀。政策執(zhí)行主體是根據(jù)自己對于某項公共政策的目標、內(nèi)容和實施方案的理解和把握,然后按步驟加以執(zhí)行。而且,公共政策執(zhí)行者在其執(zhí)行政策的具體過程中,一般還具有對于政策的“初始的解釋權(quán)”,因此,公共政策執(zhí)行主體必須相應(yīng)的承擔與其“初始解釋權(quán)”相一致的責任。2.增強政策執(zhí)行活動的透明度。行政公開是對政策執(zhí)行活動進行監(jiān)督的前提。由于政策具有強制性的特點,再加上政策制定這與政策執(zhí)行者之間往往客觀存在著主從關(guān)系,所以,作為政策執(zhí)行者的政府官員基于對自己利益得失的考慮,一般不會公開與上級領(lǐng)導(dǎo)唱對臺戲,他們在政策執(zhí)行中的違規(guī)行為大多是在暗中進行的。一些政策執(zhí)行者之所以敢搞所謂的“上有政策,下有對策”,正是鉆了政策執(zhí)行活動中公共權(quán)力運用過程不公開的空子,從而使權(quán)力運用因缺乏有效制約而運用錯位,導(dǎo)致政策的執(zhí)行活動在暗中偏離了既定的政策目標。因此,只有把所推行的政策及其執(zhí)行的條件、措施、程序和結(jié)果等真實情況全面、及時地向公眾公開,才能為政策執(zhí)行過程中公共行政權(quán)力接受監(jiān)督提供必要的條件。要從根本上解決這一問題,還需要建立行政公開制度。3.強化國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。盡管各級人大機關(guān)在監(jiān)督政府的政策執(zhí)行情況發(fā)揮了一定作用,但由于受制于觀念和一些體制上的因素,其監(jiān)督職能遠遠沒有發(fā)揮出來,各級政府在政策執(zhí)行缺乏動力與人大監(jiān)督功能的缺失是有很大關(guān)系的。體制上,采取選舉執(zhí)政黨的各級地方組織領(lǐng)導(dǎo)人——中共地方各級黨委的書紀,擔任同級國家權(quán)力機關(guān)——人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)人的辦法,對于提高我國地方國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威地位、強化地方國家權(quán)力機關(guān)對政府行政機關(guān)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督職能不失為一種可行的制度創(chuàng)新,因為真正的監(jiān)督實際上是一種權(quán)力對另一種權(quán)力的控制和約束。另外還可以通過設(shè)立權(quán)力地位較高的人大監(jiān)督委員會等專門機構(gòu)和職權(quán)較大且獨立性較強的人大監(jiān)督專員等專門職位來強化國家權(quán)力機關(guān)對政府政策執(zhí)行行為的監(jiān)督。最后應(yīng)盡快出臺《人大監(jiān)督法》,因為,國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督職能的強化最終都只有通過法制化才能真正得到