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文檔簡(jiǎn)介
地方政府行政管理亟需加強(qiáng)
馬克思主義認(rèn)為,利益不僅是個(gè)人和公眾的普遍存在的,而且是由分工的個(gè)人之間的關(guān)系。人們所追求的一切都與他們的利益有關(guān)。從行為學(xué)的角度講,人的利益追求是人類行為的動(dòng)因,人們的一切努力都與自身的利益有關(guān)。政策的存在作為一種社會(huì)現(xiàn)象,并不是人們遵守或違反它的原因,人們之所以遵守或違反政策,是因?yàn)檎弑憩F(xiàn)了一定的利益,利益在推動(dòng)或抑制人們的行為中扮演著極為重要的角色,利益追求是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,正是利益推動(dòng)著人們?nèi)?zhí)行政策或違反政策。一、治理水污染的政策環(huán)境和政策執(zhí)行主體不健全兩年前的松花江事件標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了水污染事故高發(fā)期;而今年入夏以來(lái)太湖、滇池、巢湖的藍(lán)藻接連爆發(fā),則標(biāo)志著我國(guó)已進(jìn)入了水污染密集爆發(fā)階段?!?006年七大水系Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)占26%,其中九大湖泊中整體水質(zhì)為Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的就達(dá)7個(gè)(Ⅴ類水已不能和人體接觸,劣Ⅴ類水更是喪失基本生態(tài)功能)。其中,長(zhǎng)江安徽段的巢湖全湖平均為V類;黃河支流渭河的渭南市今年前4個(gè)月的監(jiān)測(cè)結(jié)果全部為劣V類。更為嚴(yán)重的是,海河和淮河幾乎已經(jīng)全流域都被污染,海河和淮河流域干流和支流67個(gè)斷面水質(zhì)抽樣監(jiān)測(cè)結(jié)果全部為劣V類。十多年來(lái),對(duì)包括太湖、巢湖在內(nèi)的”三河三湖“流域,國(guó)家斥巨資治理水污染,但治理的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上破壞的速度,至今這些本已改善的流域又被重新污染。水污染治理陷入“污染—治理—再污染—再治理……”的怪圈,越來(lái)越多的水污染事件成為生活不能承受之重。公共政策失靈這一政府治理之癢在水污染事件的頻頻發(fā)生中展露無(wú)疑。對(duì)于大江、大河、大湖的治理,中央一直以來(lái)都在不斷地提供政策、資金支持,也查辦了一些治污不力的官員,但是在中央三令五申的政策下,為什么治理的效果換回的是重復(fù)污染,甚至有些地方進(jìn)一步加重呢?中央制定公共政策治理水污染無(wú)論從長(zhǎng)遠(yuǎn)還是從增進(jìn)民眾的利益來(lái)說(shuō)都是正確之舉,但是為何到了地方就走了樣,就解決不了問(wèn)題呢?政策本身沒(méi)有問(wèn)題,那么是政策資源和政策環(huán)境不支持?還是政策執(zhí)行者不盡力?近幾年來(lái)全球氣溫變暖、環(huán)境惡化的境況越來(lái)越明顯,處于工業(yè)化階段的中國(guó)也面臨著同樣的問(wèn)題。中央政府近幾年的政策重心一直向著環(huán)境靠攏,國(guó)內(nèi)民眾、民間團(tuán)體對(duì)于水污染越來(lái)越關(guān)注,因?yàn)檫@與日常生活是息息相關(guān)的,可以說(shuō)無(wú)論在國(guó)際還是在國(guó)內(nèi)的環(huán)境中,都有著對(duì)治理環(huán)境污染的巨大訴求,而且中央政府一直對(duì)治理大江、大河和大湖提供必要和充足的財(cái)政支持,那么在政策資源和政策環(huán)境上就不存在治理水污染的障礙問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn),問(wèn)題出在公共政策執(zhí)行主體——地方各級(jí)政府身上。那么為什么地方政府不能夠順應(yīng)民意和時(shí)代潮流,不能夠與中央政府的正確決策保持高度一致呢?既然問(wèn)題出在地方政府身上,那么從它作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的具有獨(dú)立性的利益主體的角度來(lái)分析,或許會(huì)找到答案。二、政策執(zhí)行主體的自利性。在理論上予以厘清,對(duì)美國(guó)政策學(xué)者艾利森曾說(shuō):“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行?!痹诠舱邎?zhí)行的實(shí)際過(guò)程中,政策執(zhí)行主體自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等因素都會(huì)影響公共政策執(zhí)行的效果。美國(guó)著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆曾說(shuō):“在每一群體中,都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機(jī)會(huì)主義的人;也都存在這樣的情況,其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會(huì)違反規(guī)范。因此,有了行為規(guī)范也不可能完全消除機(jī)會(huì)主義行為?!币虼?公共政策的執(zhí)行主體的自利的價(jià)值取向是公共政策失靈的關(guān)鍵因素。政策的實(shí)質(zhì)是對(duì)于利益的分配、調(diào)整,或表現(xiàn)為對(duì)人的行為的指導(dǎo)、制約。政策實(shí)施的結(jié)果總要造成一些人的的收益以及另一些人受損。后行為主義政治學(xué)家戴維·伊斯頓從其政治系統(tǒng)分析理論出發(fā),認(rèn)為“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配”。換言之,“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”這表明,公共政策的制定、執(zhí)行過(guò)程其實(shí)是一個(gè)對(duì)社會(huì)利益的分配過(guò)程。由于政策執(zhí)行活動(dòng)是人們?cè)谫Y源稀缺的環(huán)境下進(jìn)行的,而趨利避害又是人類共有的本性,所以,筆者認(rèn)為,對(duì)公共政策失靈問(wèn)題的研究在考慮到“資源稀缺性”和“理性經(jīng)濟(jì)人”這兩個(gè)基本的客觀事實(shí)。公共選擇理論把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入對(duì)于政府行為的分析。公共選擇理論認(rèn)為,政府官員和普通的商家、消費(fèi)者一樣都是具有理性和私利的經(jīng)濟(jì)人,他們也有自己的動(dòng)機(jī)、愿望和偏好,他們同樣關(guān)心自己在政治生活中的成本和收益。政策執(zhí)行者的偏好和動(dòng)機(jī)就是從政策執(zhí)行本身獲取利益。這種利益是政策執(zhí)行者付出的政治成本和收益的一種差值。能否從政策執(zhí)行中獲利—職務(wù)晉升所需的政績(jī)或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益,成了政策執(zhí)行者執(zhí)行政策的真正動(dòng)力,張金馬指出:“由于利益的至上性,使得政策制定者和政策執(zhí)行者之間出現(xiàn)一個(gè)利益‘過(guò)濾’機(jī)制。下級(jí)對(duì)上級(jí)政策往往以自己的利益損益值作為對(duì)策參考,得益越多,越樂(lè)于執(zhí)行;受損越多,越不樂(lè)于執(zhí)行,乃至抵制、變換。”于是公共政策本身所體現(xiàn)的公共利益與政策執(zhí)行主體的自利價(jià)值取向的沖突導(dǎo)致了有些地方政府對(duì)中央政府的政策或選擇執(zhí)行或搞“土政策”,自行其是或搞“上有政策、下有對(duì)策”,任憑中央喊破嗓子,對(duì)于水污染問(wèn)題的緊迫性和重要性缺乏足夠重視,甚至是熟視無(wú)睹。同時(shí)由于公共政策本身的彈性空間和行為的難以界定的特征,給各政策執(zhí)行留下了較大的彈性空間,美國(guó)公共政策學(xué)者詹姆斯·安德森指出,行政機(jī)構(gòu)常常是在寬泛的和模棱兩可的法令下運(yùn)行的,這就給他們留下了較多的空間去決定做什么活不做什么,于是給了尋租以可乘之機(jī),尋租現(xiàn)象一旦出現(xiàn)在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中,腐敗就會(huì)出現(xiàn),公共政策失靈便不可避免。而我國(guó)現(xiàn)行的行政體制并不能有效制約政策執(zhí)行主體的自利性。我國(guó)的公共執(zhí)行體制是一種自上而下的模式,這是中央集權(quán)與地方一定的自主性相結(jié)合的體制。1984年以后,在人事管理體制上,“下管兩級(jí)”被“下管一級(jí)”所取代,這種制度下,各級(jí)官員都獲得了對(duì)下級(jí)的實(shí)質(zhì)上的任命權(quán);這極大的增強(qiáng)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力,造成下級(jí)官員專注上級(jí)而不顧及中央和群眾的利益的嚴(yán)重不利局面。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)主體的多元化和利益主體的多元化,使得這種公共執(zhí)行體制顯出越來(lái)越多的不適應(yīng)性,因?yàn)槔嬷黧w的多元化增加了政策執(zhí)行的難度,各地政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不同,政策執(zhí)行組織和人員的價(jià)值偏好不同,對(duì)政策理解不同,政策實(shí)施的結(jié)果有本質(zhì)區(qū)別。另外,筆者認(rèn)為另外一個(gè)促使地方政府以自我利益為執(zhí)行政策的考量標(biāo)準(zhǔn)的因素也需要考慮,即公共政策社會(huì)總體利益取向是否存在界定模糊不清的問(wèn)題?因?yàn)榧词怪醒朐谛麄鞣矫媸且匀藶楸?但是在體制和實(shí)踐中卻暗含了對(duì)公共政策遵循的公共利益的偏離,從而導(dǎo)致地方政府片面追求政績(jī),不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,不顧環(huán)境保護(hù),不顧民生。我們知道,很多公共政策都附帶了一些經(jīng)濟(jì)誘因如在推動(dòng)工業(yè)園、開(kāi)發(fā)區(qū)、招商引資、大工程上馬等方面實(shí)行的稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策,有意或無(wú)意中片面的刺激了地方只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì),使像治理水污染、整治非法開(kāi)采的小煤窯、構(gòu)筑防洪體系治理水患、提高較大型工程項(xiàng)目的質(zhì)量、安全性、實(shí)用性、科學(xué)性這樣的公共政策難以收到預(yù)期成效。公共選擇理論奠基人布坎南的觀點(diǎn)也是對(duì)公共政策失靈原因的精辟說(shuō)明,他認(rèn)為在公共決策中實(shí)際上并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過(guò)程,而只存在各種特殊利益之間的“締約”過(guò)程。政府官員及其機(jī)構(gòu)自身偏好和自利、利益集團(tuán)的左右使得公共政策在制定和執(zhí)行中偏離公共利益,成為為某一利益集團(tuán)或少數(shù)人服務(wù)的工具,以致利益變異。例如,在城市拆遷和工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)中,大量征地其實(shí)屬于商業(yè)性行為,但政府卻以公共利益的名義,強(qiáng)迫居民和農(nóng)民為公共利益讓步。歸結(jié)看來(lái),政府的這種自利傾向造成公共政策失靈的具體表現(xiàn)。第一,在對(duì)公共政策理解的過(guò)程中,政府部門為了自身利益,對(duì)政策的目標(biāo)進(jìn)行置換,夸大或強(qiáng)調(diào)對(duì)自身有利的因素或自己偏好的方面,將手段當(dāng)成目的,將階段性目標(biāo)當(dāng)成總目標(biāo),借口特殊性而變更政策目標(biāo)等,最終導(dǎo)致政策目標(biāo)發(fā)生偏離,造成政策對(duì)象對(duì)政策的誤解。第二,在制定公共政策執(zhí)行計(jì)劃過(guò)程中,地方和部門政府常常以本地區(qū)或本部門的利益為出發(fā)點(diǎn),以地方或部門利益作為政策執(zhí)行的基本準(zhǔn)則,編制出政策執(zhí)行的“線路圖”,利大先執(zhí)行,利小后執(zhí)行,甚至忽視當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,片面追求個(gè)人政績(jī),注重短期效益,損害了公共利益,違背了公共政策的本意。第三,在公共政策執(zhí)行的具體操作過(guò)程中,出現(xiàn)執(zhí)行力度不均的現(xiàn)象。當(dāng)某一政策的執(zhí)行損害到政府自身利益的時(shí)候,執(zhí)行的力度偏輕,甚至只具有象征性意義而無(wú)實(shí)質(zhì)性的開(kāi)展,只將政策的執(zhí)行作為應(yīng)付外在壓力的一種方式,出現(xiàn)了對(duì)中央或上級(jí)政策采取“你有政策,我有對(duì)策”式的替換性執(zhí)行;“曲解政策,為我所用”式的選擇性執(zhí)行;“軟拖硬扛,拒不順從”式的象征性執(zhí)行;“土政策”式的附加性執(zhí)行的現(xiàn)象,從而造成公共政策失靈。這背后也說(shuō)明了在政策執(zhí)行中中央對(duì)地方政府的控制力降低了,雖然不再是那種中央高度集權(quán),地方被動(dòng)之行的體制,但是這種弱化的中央控制所導(dǎo)致的是地方不顧大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的自閉型的對(duì)中央政策的歪曲執(zhí)行。20世紀(jì)80年代至今,淮河發(fā)生較大的水污染事故就達(dá)160起。造成污染的主要原因是上有千家造紙廠,其后果是蚌埠人只好靠買礦泉水度日,污染區(qū)內(nèi)癌癥發(fā)病率高于全國(guó)平均水平10倍。對(duì)此,中央采取種種措施來(lái)治理淮河水污染,包括兩次召開(kāi)環(huán)保執(zhí)法檢查現(xiàn)場(chǎng)會(huì),表示要用“壯士斷腕”的精神治理淮河污染,國(guó)務(wù)院頒布《淮河流域水污染防治暫行條例》。然而,利益驅(qū)動(dòng)下的地方保護(hù)主義使中央政策執(zhí)行起來(lái)困難重重。污染企業(yè)和有關(guān)部門打起“游擊戰(zhàn)”,人來(lái)停,人走開(kāi),或晝停夜開(kāi),或異地建廠生產(chǎn)。有些地方領(lǐng)導(dǎo)公然對(duì)抗檢查。水資源保護(hù)局在檢查某縣造紙廠時(shí),這個(gè)縣的主要領(lǐng)導(dǎo)趕來(lái)說(shuō):“造紙廠不能關(guān),安徽所以落后,就是因?yàn)闆](méi)有抓住機(jī)遇?,F(xiàn)在紙張漲價(jià)正是發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。”三、政府之間的利益沖突通過(guò)以上分析以及政治實(shí)踐告訴我們,政府的自利性使存在于公共政策的執(zhí)行過(guò)程中的,從作為政策制定主體的上級(jí)政府的角度來(lái)看,其制定政策的意圖自然在于通過(guò)對(duì)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的確立與調(diào)整來(lái)解決全局性的政策問(wèn)題,促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展,因而政策的實(shí)施自然有利于政策制定主體所統(tǒng)轄區(qū)域的整體利益。但是,政策的有益性并不一定存在于該區(qū)域的每一個(gè)構(gòu)成部分,因而作為政策制定主體的上級(jí)政府與作為政策執(zhí)行主體的下級(jí)政府便有可能在政策上存在利益矛盾和利益沖突,即政策制定主體——上級(jí)政府代表著區(qū)域整體的利益——全局利益,而政策執(zhí)行主體——下級(jí)政府則代表著區(qū)域局部乃至個(gè)人的利益。作為中央政府放權(quán)讓利和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致利益主體多元化的產(chǎn)物,各級(jí)政府都是相對(duì)獨(dú)立的利益主體,他們?cè)诠怖娴拇磉@一身份下,也要去追求自己的利益。下級(jí)政府在執(zhí)行上級(jí)政府的命令時(shí)往往以自己的利益損益值作為參數(shù),收益越多,越積極執(zhí)行,反之則會(huì)消極怠慢,乃至抵制、變換。但是,一旦這種自利的訴求超出了公共利益的范圍,便會(huì)使公共政策的執(zhí)行效果大打折扣,損害民眾的利益。因此如何來(lái)約束政府的這種自利性,使公共政策的效用能夠得到最大程度的發(fā)揮,是需要我們認(rèn)真去探討的。筆者認(rèn)為,從引致公共政策失靈的原因來(lái)探尋解決之法是題中應(yīng)有之義。以完善公共政策執(zhí)行過(guò)程中的各項(xiàng)制度,來(lái)規(guī)范和約束政策執(zhí)行主體的行為取向是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵所在,但是就各項(xiàng)制度來(lái)說(shuō),有待完善的側(cè)重點(diǎn)是不同的,有些制度是亟需加強(qiáng)的,因?yàn)槎嗍怯捎谶@些制度的不完善,不但沒(méi)有約束好反而促使了政策執(zhí)行主體的背離公共利益。(一)明確職責(zé),強(qiáng)化監(jiān)督我國(guó)現(xiàn)行的公共政策執(zhí)行體制中缺乏責(zé)任追究機(jī)制,特別是一種“剛性”的責(zé)任制度。首先,政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏正常的監(jiān)督;其次,政策執(zhí)行的效果缺乏明確的考核;最后,政策執(zhí)行考核結(jié)果缺乏必要的賞罰措施。這導(dǎo)致政策執(zhí)行中種種背離公共利益的行為難以得到及時(shí)有效地糾正和制止。1.據(jù)職位、職務(wù)、職權(quán)相一致的原則,對(duì)從領(lǐng)導(dǎo)到各級(jí)執(zhí)行人員的職責(zé)分解,明確對(duì)各級(jí)執(zhí)行人員的期望并界定執(zhí)行人員的工作內(nèi)容、職責(zé),規(guī)定應(yīng)完成事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)和條件,同時(shí)指明執(zhí)行人員擁有的裁量權(quán)的范圍,并給各執(zhí)行人規(guī)定出寬容或應(yīng)懲罰的內(nèi)容,以作為政策評(píng)估和責(zé)任檢查的依據(jù)。另一個(gè)方面,對(duì)于集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任、直接責(zé)任和間接責(zé)任應(yīng)明確界定,避免將截然不同的職責(zé)等量齊觀。政策執(zhí)行主體是根據(jù)自己對(duì)于某項(xiàng)公共政策的目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)施方案的理解和把握,然后按步驟加以執(zhí)行。而且,公共政策執(zhí)行者在其執(zhí)行政策的具體過(guò)程中,一般還具有對(duì)于政策的“初始的解釋權(quán)”,因此,公共政策執(zhí)行主體必須相應(yīng)的承擔(dān)與其“初始解釋權(quán)”相一致的責(zé)任。2.增強(qiáng)政策執(zhí)行活動(dòng)的透明度。行政公開(kāi)是對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的前提。由于政策具有強(qiáng)制性的特點(diǎn),再加上政策制定這與政策執(zhí)行者之間往往客觀存在著主從關(guān)系,所以,作為政策執(zhí)行者的政府官員基于對(duì)自己利益得失的考慮,一般不會(huì)公開(kāi)與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)唱對(duì)臺(tái)戲,他們?cè)谡邎?zhí)行中的違規(guī)行為大多是在暗中進(jìn)行的。一些政策執(zhí)行者之所以敢搞所謂的“上有政策,下有對(duì)策”,正是鉆了政策執(zhí)行活動(dòng)中公共權(quán)力運(yùn)用過(guò)程不公開(kāi)的空子,從而使權(quán)力運(yùn)用因缺乏有效制約而運(yùn)用錯(cuò)位,導(dǎo)致政策的執(zhí)行活動(dòng)在暗中偏離了既定的政策目標(biāo)。因此,只有把所推行的政策及其執(zhí)行的條件、措施、程序和結(jié)果等真實(shí)情況全面、及時(shí)地向公眾公開(kāi),才能為政策執(zhí)行過(guò)程中公共行政權(quán)力接受監(jiān)督提供必要的條件。要從根本上解決這一問(wèn)題,還需要建立行政公開(kāi)制度。3.強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。盡管各級(jí)人大機(jī)關(guān)在監(jiān)督政府的政策執(zhí)行情況發(fā)揮了一定作用,但由于受制于觀念和一些體制上的因素,其監(jiān)督職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái),各級(jí)政府在政策執(zhí)行缺乏動(dòng)力與人大監(jiān)督功能的缺失是有很大關(guān)系的。體制上,采取選舉執(zhí)政黨的各級(jí)地方組織領(lǐng)導(dǎo)人——中共地方各級(jí)黨委的書(shū)紀(jì),擔(dān)任同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人的辦法,對(duì)于提高我國(guó)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威地位、強(qiáng)化地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府行政機(jī)關(guān)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督職能不失為一種可行的制度創(chuàng)新,因?yàn)檎嬲谋O(jiān)督實(shí)際上是一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的控制和約束。另外還可以通過(guò)設(shè)立權(quán)力地位較高的人大監(jiān)督委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)和職權(quán)較大且獨(dú)立性較強(qiáng)的人大監(jiān)督專員等專門職位來(lái)強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府政策執(zhí)行行為的監(jiān)督。最后應(yīng)盡快出臺(tái)《人大監(jiān)督法》,因?yàn)?國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的強(qiáng)化最終都只有通過(guò)法制化才能真正得到
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