中法兩國(guó)國(guó)庫管理運(yùn)作比較研究

中法兩國(guó)國(guó)庫管理運(yùn)作比較研究

我國(guó)現(xiàn)行的有效管理制度和資金管理體制和方法不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切需要改革和完善?！八街?可以攻玉”,作為歐盟主要成員國(guó)的法國(guó)在國(guó)庫管理運(yùn)作中許多成熟有效的措施是值得我們思考和借鑒的。本文擬從國(guó)庫職能、管理模式、管理理念三個(gè)方面,著重比較中法兩國(guó)的國(guó)庫管理與運(yùn)作中存在的差異,并在此基礎(chǔ)上,試圖探討差異存在的原因和我國(guó)國(guó)庫管理運(yùn)作改革的方向。一、庫藏管理與體制創(chuàng)新:單一庫藏下的財(cái)政控制法國(guó)的國(guó)庫司設(shè)立在財(cái)政部中,主要職責(zé)是在進(jìn)行政府現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)上,對(duì)政府預(yù)算包括預(yù)算外資金進(jìn)行廣泛而嚴(yán)格的控制,制定政府融資政策,負(fù)責(zé)國(guó)債的發(fā)行和管理。在我國(guó),按照《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫條例》(簡(jiǎn)稱《國(guó)庫條例》),“中國(guó)人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫。組織管理國(guó)庫工作是人民銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)”。國(guó)庫的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收入和支出,向上級(jí)國(guó)庫和同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支的執(zhí)行情況。由此可見,我國(guó)的國(guó)庫具有明顯的收納和撥付財(cái)政資金的代理性質(zhì)。這種代理性質(zhì)表明我國(guó)的國(guó)庫仍然是傳統(tǒng)意義上的國(guó)庫,僅僅是對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的機(jī)構(gòu),扮演著政府財(cái)產(chǎn)的保管者和出納者的角色。而在法國(guó),國(guó)庫的職責(zé)已發(fā)展到包括嚴(yán)格控制政府預(yù)算(含預(yù)算外資金),管理政府現(xiàn)金和債務(wù),處理政府的支付,開發(fā)、維護(hù)相應(yīng)的管理信息系統(tǒng)等。而這些都是屬于宏觀財(cái)政管理和微觀財(cái)政控制的范疇。由此可見,法國(guó)的國(guó)庫已不再是傳統(tǒng)意義上國(guó)庫,其國(guó)庫已實(shí)現(xiàn)從單純的核算財(cái)政收支,擴(kuò)展到對(duì)財(cái)政收支實(shí)行全面的控制,執(zhí)行著財(cái)政管理的職能。在我國(guó),國(guó)庫財(cái)政管理職能的缺位是與我國(guó)長(zhǎng)期忽視財(cái)政管理有著直接的關(guān)聯(lián)。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來,在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下形成的“計(jì)委定盤子,財(cái)政拿票子”的“被動(dòng)跟進(jìn)型”財(cái)政資源配置模式,以及宏觀上以計(jì)劃代替管理和微觀上存在的“大鍋飯”、預(yù)算軟約束等弊端,不僅嚴(yán)重挫傷了財(cái)政管理的自主性、積極性,而且對(duì)財(cái)政管理的彈性空間和管理的必要性、有效性也產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。改革開放后,盡管實(shí)行了相應(yīng)的變革,但也因諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系尚未理順,財(cái)政分配制度不統(tǒng)一、不規(guī)范等原因,很難立即形成與加強(qiáng)財(cái)政管理所配套的體制環(huán)境和基礎(chǔ)性條件。但是國(guó)庫執(zhí)行財(cái)政管理職能是有其歷史必然性。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域不斷顯現(xiàn),導(dǎo)致政府職能的日益復(fù)雜化和財(cái)政職能的急劇擴(kuò)張,尤其是在膨脹性財(cái)政政策的直接作用下,傳統(tǒng)意義上以“庫藏管理”為中心的代理金庫制已不能適應(yīng)加強(qiáng)國(guó)庫管理的需要。因此,在收支核算的基礎(chǔ)上,憑借掌握的全面、準(zhǔn)確和及時(shí)的收支信息的優(yōu)勢(shì)地位,對(duì)收支活動(dòng)展開全方位的管理和控制便成為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家國(guó)庫的核心職能。其實(shí)質(zhì)在于對(duì)財(cái)政收支實(shí)施全面而有效的控制,以促進(jìn)財(cái)政資源的優(yōu)化管理。二、最終實(shí)踐中的是國(guó)家支出責(zé)任的轉(zhuǎn)移,和其他部門的從政府購買土地管理模式的差異主要體現(xiàn)在國(guó)庫收納、報(bào)解和支付的管理程序上。法國(guó)國(guó)庫收入的收納報(bào)解程序可概括為:納稅人向稅政管理部門申報(bào),若無異義,納稅人向征稅機(jī)關(guān)或任何一家銀行以支票的形式繳納稅款,支票再通過銀行清算系統(tǒng)直接上劃國(guó)庫單一帳戶中。在法國(guó),所有的國(guó)庫資金收支都是通過財(cái)政部在中央銀行開立的國(guó)庫單一帳戶進(jìn)行的。國(guó)庫單一帳戶(TREASURYSINGLEACCOUNT)就是將所有政府現(xiàn)金資源(包括稅收和其他預(yù)算內(nèi)收入,也包括各項(xiàng)預(yù)算外資金)集中在中央銀行帳戶,不允許在其他銀行開戶。與單一帳戶配套使用的是國(guó)庫分類帳戶(TREASURYLEDGERACCOUNT),即國(guó)庫為所有政府支出部門分別開立分帳戶以記錄政府資金的變動(dòng)和各政府支出部門和機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)用,并向政府提供相關(guān)信息。當(dāng)涉及實(shí)際付款時(shí),則通過國(guó)庫單一帳戶來處理。其國(guó)庫支出管理遵循管理決策者與支出辦理者絕對(duì)分離的原則。為加強(qiáng)現(xiàn)金支出的管理,在支付時(shí)實(shí)行控制實(shí)際支出資金的支出方式,即只有當(dāng)國(guó)庫資金實(shí)際支付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者后才將資金從國(guó)庫單一帳戶中劃轉(zhuǎn)出去。這種集權(quán)化的政府支付模式的具體程序可歸納為四個(gè)階段:由支出部門簽訂購買商品或支付勞務(wù)合同—支出部門審核供應(yīng)商的發(fā)票,計(jì)算出國(guó)庫實(shí)際應(yīng)支付的數(shù)額—支出部門附上相關(guān)的憑證向國(guó)庫提交支付申請(qǐng),由國(guó)庫審核并簽發(fā)支付命令—出納署或由出納署通過銀行清算系統(tǒng)將資金由國(guó)庫單一帳戶實(shí)際支付給供應(yīng)商。我國(guó)的國(guó)庫收入的收納報(bào)解程序類似于法國(guó),不同之處在于:一由于沒有國(guó)庫單一帳戶,上劃國(guó)庫的資金分散在國(guó)庫部門和商業(yè)銀行分別開設(shè)的各種帳戶內(nèi),難以集中;二由于國(guó)庫支庫業(yè)務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫業(yè)務(wù)以及部分國(guó)庫經(jīng)收處業(yè)務(wù)多為國(guó)有商業(yè)銀行和其他商業(yè)銀行(含信用社)支行代理,稅款需經(jīng)層層報(bào)解,劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多。我國(guó)政府支出的支付控制僅限于支付責(zé)任實(shí)際發(fā)生階段,支出部門的撥款申請(qǐng)只要符合支出預(yù)算,國(guó)庫即予撥款。撥款資金流向支出部門由其支付而非直接流向商品供應(yīng)商。由此可見,法國(guó)國(guó)庫管理模式是政府集權(quán)化支出模式和國(guó)庫單一帳戶體系為其特征,而這些都是我國(guó)國(guó)庫管理模式中所不具備的。首先值得強(qiáng)調(diào)的是,法國(guó)國(guó)庫財(cái)政管理職能得以順利實(shí)現(xiàn)并得到不斷強(qiáng)化的重要因素之一是其實(shí)行的實(shí)際支出資金的支付方式即集權(quán)化政府支出模式。這種模式的產(chǎn)生有其客觀的背景。傳統(tǒng)意義下的國(guó)庫支出控制(如我國(guó))僅限于支付責(zé)任實(shí)際發(fā)生階段,即僅對(duì)撥付憑證的合法性進(jìn)行審核。而一旦資金撥出即由支出部門控制,盡管仍是“公款”,卻不再是國(guó)家財(cái)政資金(國(guó)庫資金)的性質(zhì)。這種支付體制有其嚴(yán)重的弊端,如容易產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行過程中的資金沉淀,預(yù)算約束軟化、資金浪費(fèi)、支出失控、預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)存預(yù)算外等。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,受凱恩斯主義“政府干預(yù)”思想的影響,政府職能迅速膨脹。隨著政府支出失控和財(cái)政赤字的增長(zhǎng),加強(qiáng)財(cái)政資金的控制和提高財(cái)政資金的使用效益就成了必然趨勢(shì)。當(dāng)政府支出控制延伸到政府購買活動(dòng)的全部環(huán)節(jié)時(shí),集權(quán)化的支付模式就產(chǎn)生了。在該模式下,支出部門按支出預(yù)算向供應(yīng)商采購商品(或勞務(wù)),在確認(rèn)商品或勞務(wù)已獲得時(shí),具體由國(guó)庫在審核同意后直接支付給供應(yīng)商。其優(yōu)點(diǎn)在于:支出部門盡管有支出權(quán)限,但不能實(shí)際控制資金,彌補(bǔ)了預(yù)算外資金管理上的漏洞。同時(shí)支出預(yù)算在支出部門之間的增減流動(dòng)以及支出部門對(duì)其所屬部門的預(yù)算“撥款”都不引起國(guó)庫資金的實(shí)際支付。當(dāng)然,在集權(quán)化支付模式下,也有可能產(chǎn)生支出部門與供應(yīng)商之間的“合謀”問題,為此必須要有相應(yīng)的制度加以約束。于是,政府采購制度的產(chǎn)生就不足為奇了。以“公開、公平、公正”為基本原則的政府采購制度建立大大提高了政府支出效率和透明度。由此可見,配合政府采購制度,集權(quán)化支付模式通過對(duì)國(guó)庫資金實(shí)際支出的控制實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算資金的全面而嚴(yán)格的管理,有力地保證了國(guó)庫財(cái)政管理職能的貫徹執(zhí)行。當(dāng)然在法國(guó),集權(quán)化支付模式的形成,也是和其以集權(quán)為主的財(cái)政體制和中央國(guó)庫制度分不開的。此外,國(guó)庫單一帳戶體系在法國(guó)國(guó)庫管理中扮演著十分重要的角色。集權(quán)化支付模式也正是在國(guó)庫單一帳戶體系的基礎(chǔ)上有效運(yùn)行的。國(guó)庫單一帳戶體系是由單一帳戶與分類帳戶組成的。實(shí)際上,單一帳戶是現(xiàn)金管理帳戶,記錄的是國(guó)庫現(xiàn)金的收支狀況和余額,而分類帳戶則用于識(shí)別持有人的預(yù)算支出的權(quán)限,反映支出部門預(yù)算執(zhí)行情況。分類帳戶上的收支變動(dòng)不一定會(huì)引起單一帳戶資金余額的變動(dòng),如現(xiàn)金在分類帳戶間的流動(dòng)就不涉及實(shí)際付款,只有當(dāng)發(fā)生實(shí)際支付時(shí)才涉及單一帳戶。因?yàn)閺膰?guó)庫單一帳戶來看,由于它把所有的財(cái)政資金都集中到自己的帳戶中,排除了財(cái)政稅務(wù)部門自立財(cái)政帳戶的可能性,克服了預(yù)算外資金管理松散的弊病,擴(kuò)大了預(yù)算控制的范圍,增強(qiáng)了預(yù)算控制的力度,使預(yù)算管理進(jìn)入科學(xué)規(guī)范有序的全新領(lǐng)域。從分類帳戶來看,它使得支出部門的資金運(yùn)動(dòng)無需經(jīng)過一個(gè)銀行帳戶轉(zhuǎn)移至另一個(gè)銀行帳戶,免除了銀行間結(jié)算的全部環(huán)節(jié),提高了效率,也便于國(guó)庫對(duì)支出部門的預(yù)算權(quán)限和實(shí)際的資金使用情況的監(jiān)督。由此可見,是國(guó)庫單一帳戶體系使國(guó)庫對(duì)支付活動(dòng)全部環(huán)節(jié)實(shí)施全面控制成為可能。此外,國(guó)庫單一帳戶體系由于集中了國(guó)庫系統(tǒng)內(nèi)部有關(guān)國(guó)庫收支、資金存量、國(guó)債發(fā)行兌付等國(guó)庫分析所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),因而便于建立以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的國(guó)庫內(nèi)部分析系統(tǒng),并通過與有關(guān)國(guó)庫分析的宏觀經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)政、外貿(mào)、企業(yè)等外部經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和發(fā)展?fàn)顩r的信息、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)相互聯(lián)結(jié),形成國(guó)庫分析的完整系統(tǒng)。從而加強(qiáng)財(cái)政資金流量的宏觀分析和微觀監(jiān)測(cè),更好地發(fā)揮國(guó)庫的財(cái)政管理職能。三、政府審計(jì)監(jiān)督國(guó)庫的管理理念的差異直接表現(xiàn)在其內(nèi)部與外部控制措施上。至于內(nèi)部控制,前面已作了較詳細(xì)的闡述。而外部控制措施則主要體現(xiàn)在監(jiān)督體制上。作為法國(guó)的國(guó)庫監(jiān)督目前已經(jīng)形成了以財(cái)政部日常業(yè)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)法院事后監(jiān)督所組成的協(xié)調(diào)互補(bǔ)的監(jiān)管體系。前者包括:(1)財(cái)政監(jiān)察專員對(duì)中央各部門和大區(qū)的財(cái)政監(jiān)督;(2)公共會(huì)計(jì)在公共支出撥付時(shí)的監(jiān)督。公共會(huì)計(jì)有權(quán)對(duì)每一項(xiàng)開支進(jìn)行檢查,如果發(fā)現(xiàn)不合規(guī)定的,有權(quán)中斷支付,并要求決策人進(jìn)一步提供資料,或改正。如果公共決策人作出強(qiáng)行執(zhí)行的書面指令時(shí),公共會(huì)計(jì)可以執(zhí)行,但責(zé)任由決策人承擔(dān);(3)直屬財(cái)政部長(zhǎng)的財(cái)政監(jiān)察總署對(duì)國(guó)庫司、預(yù)算司等業(yè)務(wù)司的帳目和執(zhí)法質(zhì)量和工作效率的檢查。后者屬高層次事后檢查。法國(guó)的審計(jì)法院是國(guó)家最高的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān),獨(dú)立于議會(huì)和政府。除審查國(guó)家決算外,其主要工作是依法對(duì)公共會(huì)計(jì)和公共開支決策人進(jìn)行監(jiān)督。在法國(guó)公共會(huì)計(jì)每年都要接受詳細(xì)審計(jì),若發(fā)現(xiàn)問題,視情節(jié)輕重,處以賠償損失、撤消會(huì)計(jì)資格、開除公職、取消退休金保障等,嚴(yán)重的要被判刑。對(duì)支出決策人的監(jiān)督同樣嚴(yán)格,若發(fā)現(xiàn)其在決策中有違反財(cái)政法規(guī)行為或其他問題,視情節(jié)輕重,由審計(jì)法院通過檢察長(zhǎng)向財(cái)政預(yù)算法院或刑事法院提起訴訟。我國(guó)的國(guó)庫監(jiān)管體制主要由財(cái)政部和政府的監(jiān)督、人民代表大會(huì)的監(jiān)督構(gòu)成。財(cái)政部監(jiān)察局和監(jiān)督司負(fù)責(zé)國(guó)家財(cái)政資金收入撥付的檢查和監(jiān)督,政府審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)各部門和下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算,以及預(yù)算外資金的管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行。相對(duì)而言,我國(guó)的國(guó)庫管理的監(jiān)督無論在制度安排上還是具體實(shí)施中,都不可能與法國(guó)相比較。我們知道,維護(hù)法紀(jì)尊嚴(yán),硬化責(zé)任機(jī)制是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家致力追求的目標(biāo)之一。法國(guó)也不例外。法國(guó)對(duì)支出決策人、公共會(huì)計(jì)、財(cái)政監(jiān)察專員等在有關(guān)國(guó)庫資金的使用、支付和監(jiān)督過程中的權(quán)利和責(zé)任都有明確的規(guī)定,并用規(guī)范的監(jiān)督程序和嚴(yán)厲的制裁措施,有力地保證責(zé)任的執(zhí)行和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然嚴(yán)明的法紀(jì)只能保障制度的運(yùn)行,卻不能保證制度的完善。完善的制度應(yīng)該具有系統(tǒng)控制、市場(chǎng)評(píng)價(jià)和激勵(lì)監(jiān)督的功能。其中系統(tǒng)控制功能是首要的,因?yàn)槭袌?chǎng)評(píng)價(jià)的核心在于公正的評(píng)價(jià)當(dāng)事人的責(zé)、權(quán)、利的執(zhí)行和獲得情況;建立在市場(chǎng)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的激勵(lì)監(jiān)督維護(hù)了制度的嚴(yán)肅性和一貫性;而系統(tǒng)控制功能則由于確定了制度內(nèi)容的合理性、程序的有效性和系統(tǒng)的可控性,成為市場(chǎng)評(píng)價(jià)和激勵(lì)監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提。注重制度的系統(tǒng)控制是法國(guó)在國(guó)庫管理理念上的一大特色,也是其國(guó)庫管理有序運(yùn)行的機(jī)構(gòu)根本保障。如在內(nèi)部控制上實(shí)行支出決策者與辦理者絕對(duì)分離的原則,以形成有效的牽制;在外部監(jiān)督上實(shí)行監(jiān)察專員的專項(xiàng)檢查和審計(jì)法院的獨(dú)立審計(jì)雙重控制,以強(qiáng)化系統(tǒng)制約的作用。特別值得一提的是,法國(guó)的公共會(huì)計(jì)制度。其公共會(huì)計(jì)都是公務(wù)員,直接受財(cái)政部公共會(huì)計(jì)司的垂直管理,同時(shí)接受審計(jì)法院的直接監(jiān)督,與其他政府部門沒有利益關(guān)系,所有這些都有力地保證了公共會(huì)計(jì)能真正地?fù)?dān)負(fù)起會(huì)計(jì)監(jiān)督的職責(zé)。即使在中央銀行與政府在有關(guān)國(guó)庫業(yè)務(wù)的關(guān)系方面,法國(guó)的做法也體現(xiàn)出其系統(tǒng)控制的管理理念。1因?yàn)檠胄性趪?guó)庫業(yè)務(wù)上與政府的相互獨(dú)立的體制,有助于兩者責(zé)任的明確和權(quán)利的劃分,進(jìn)而才能在發(fā)生利益沖突時(shí),能夠分清各自所代表的利益點(diǎn),相互監(jiān)督、相互制約。可以說,硬化責(zé)任機(jī)制,注重系統(tǒng)控制的理念,是中法兩國(guó)在國(guó)庫管理上的另一重大差異。四、中國(guó)國(guó)庫管理改革的一些澄清1.強(qiáng)化財(cái)政改革中的管理職能對(duì)國(guó)家金庫職能的不同認(rèn)識(shí),直接決定著國(guó)庫在經(jīng)理國(guó)家財(cái)政資金過程中所扮演的角色和發(fā)揮的作用,進(jìn)而決定著一國(guó)國(guó)庫管理體系的性質(zhì)和效率。在我國(guó)國(guó)庫的代理性質(zhì)是對(duì)國(guó)庫財(cái)政管理職能的否定。其重要缺陷是導(dǎo)致國(guó)庫監(jiān)督職能的虛置。盡管《國(guó)家金庫條例》賦予國(guó)庫對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督權(quán),但由于缺乏管理職能,無法對(duì)預(yù)算收支活動(dòng)實(shí)施有效的控制。即使對(duì)預(yù)算收支日?；顒?dòng)中出現(xiàn)的大量問題,國(guó)庫監(jiān)督也顯得心余力拙。國(guó)庫的財(cái)政管理職能是現(xiàn)代國(guó)庫在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下職能的深化和必然的趨勢(shì)。然而,要賦予國(guó)庫的財(cái)政管理職能并不是一件輕而易舉的事,它涉及到多方面的問題:首先是思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變問題。理論是實(shí)踐的先導(dǎo),如果不破除傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式下的“大一統(tǒng)”、“大鍋飯”思想,真正的財(cái)政管理觀念是不可能建立起來的。其次要加快我國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革進(jìn)程,逐步建立和形成有利于加強(qiáng)財(cái)政管理的體制環(huán)境和基礎(chǔ)性條件。再次,制定新的《國(guó)庫管理法》或修改現(xiàn)行的《國(guó)家金庫條例》,從法律的角度確認(rèn)并賦予國(guó)庫財(cái)政管理的職能。在此基礎(chǔ)上,要對(duì)現(xiàn)行的以“庫藏”管理為中心的“代理金庫制”進(jìn)行改革,變目前央行的無償代理國(guó)庫為有償管理國(guó)庫,從而建立起以“建立金庫制”為特征,以“財(cái)政管理”為中心的新型國(guó)庫管理模式。2.注重系統(tǒng)改革的協(xié)調(diào)性和適用性從法國(guó)的實(shí)踐,我們可以看出,現(xiàn)代國(guó)庫的管理已經(jīng)充分運(yùn)用了系統(tǒng)控制的理論。集權(quán)化政府支出模式、國(guó)庫單一帳戶體系和相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督體系以及與上述模式相配套的政府采購制度和電子計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)共同構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)庫管理系統(tǒng)。這些系統(tǒng)因素之間又是相互聯(lián)系、相互影響和相互作用的,在實(shí)際運(yùn)行中是很難將它們