利用農(nóng)村集體建設(shè)用地公租房建設(shè)的法律思考

利用農(nóng)村集體建設(shè)用地公租房建設(shè)的法律思考

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和國家公共租賃政策有相應(yīng)的制度規(guī)范和運(yùn)營領(lǐng)域。二者的結(jié)合已經(jīng)成為地方參與的新實(shí)踐。因此，在思考和評估時，我們的研究視野應(yīng)該非常狹窄，評估標(biāo)準(zhǔn)也不需要簡化。相反，必須根據(jù)實(shí)踐背景，以法律規(guī)范為基礎(chǔ)，不僅要考慮土地資源配置的宏觀方面，還要在微觀層面上詳細(xì)分析法律技術(shù)的結(jié)構(gòu)和應(yīng)用。本文從公租房政策的基本內(nèi)涵入手,厘清集體土地上建公租房出臺的背景和現(xiàn)狀,通過對其法律關(guān)系、實(shí)現(xiàn)功能及存在問題的歸納與分析,提出法律建議,以期對立法及實(shí)踐操作有所裨益。一、“公共住房”政策的背景和實(shí)踐(一)發(fā)展公共租賃住房是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇所謂“公租房”即公共租賃房,系指國家為解決新就業(yè)職工、中低收入者中無法購買經(jīng)濟(jì)適用房或承租廉租房等“夾心層”群體住房困難而提供的一個暫時性租用產(chǎn)品(1)。國家有關(guān)政策性文件在解釋“公租房”政策的出臺背景時稱“由于有的地區(qū)住房保障政策覆蓋范圍比較小,部分大中城市商品住房價格較高、上漲過快、可供出租的小戶型住房供應(yīng)不足等原因,一些中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題比較突出。同時,隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn),新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現(xiàn),外來務(wù)工人員居住條件也亟需改善。大力發(fā)展公共租賃住房,是完善住房供應(yīng)體系,培育住房租賃市場,滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措,是引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民合理住房消費(fèi),調(diào)整房地產(chǎn)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)的必然要求?！?1)可見,“公租房”政策是國家住房保障體系的一部分,主要是政府針對無力通過市場租賃或購房的中等偏下收入的困難家庭或個人,采用集中、限價的方式提供具有保障性質(zhì)的租賃住房。“公租房”政策有如下特點(diǎn):第一,公租房是國家住房保障體系的一部分,其提供主體是政府或政府委托的公益組織,提供房屋用于租賃并非經(jīng)營行為,而是基于國家職責(zé),對國民中一部分特殊群體予以特別保護(hù),是國家保障行為在國民安居層面的體現(xiàn)。第二,公租房只租不售,政府通過公權(quán)力限制公租房的租賃價格,使其低于市場價,并能為低收入階層所接受。公租房的目的是為低收入群體提供居有定所的生活條件,故其價格不能以市場價為參照,而只能從該類群體的收入水平予以考量;同時,關(guān)于租賃期限及相關(guān)權(quán)利義務(wù)也有專門的政策或地方法規(guī)規(guī)范,排除了當(dāng)事人選擇合同內(nèi)容或根據(jù)合同法主張相關(guān)權(quán)利的自由。故公租房中的租賃行為,有別于一般的民事行為,其規(guī)制的內(nèi)容也因此不盡相同。第三,公租房必須納入到政府可調(diào)控支配的范圍內(nèi),亦即作為公共租賃的房屋,不依土地或房屋性質(zhì)而有所差別,只要其在作為公租房使用期間,就必須滿足公租房政策所需———不得有其他主體主張權(quán)利,或改變公租房性質(zhì)。這是公租房公益目的的必然要求。因此,在一些供地或房源緊張的地方,政府也嘗試在保證公租房性質(zhì)的前提下,通過回購、回租還建房或在農(nóng)村集體建設(shè)用地上開發(fā)等方式補(bǔ)充公租房房源之不足。(二)與保障建設(shè)任務(wù)相沖突的矛盾作為國家住房保障體系重要組成部分的公租房制度,有其相應(yīng)的政策規(guī)范和制度要求,其供給主體應(yīng)是政府或政府授權(quán)的公益機(jī)構(gòu),但為加速城市住房保障體系的完善,中央政府從2009年起逐年提高保障性住房用地供應(yīng)計劃,并對地方政府下達(dá)了保障性安居工程建設(shè)任務(wù)(2)。這些硬性要求必然帶來了用地量的剛性需要及地方財政支出的增加。不少地方政府為確保保障性住房供應(yīng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),按照高于需地量的比例追加了供地計劃(3)。但在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市,由于地價高及城市規(guī)劃、政府財力有限等因素制約,導(dǎo)致與保障性住房建設(shè)任務(wù)相配的土地資源供應(yīng)緊張。在政策壓力下,不少地方開始探索利用農(nóng)村集體土地增加保障性住房供給的方式,以此緩解公租房建設(shè)壓力。因此,兩方面的現(xiàn)實(shí)誘因催生了在農(nóng)村集體土地上建公租房這一新型模式。一方面,由于城市房地產(chǎn)市場需求過旺,房地價格不斷上揚(yáng),國有土地使用權(quán)交易已成為地方政府財政收入的主要來源(4)。因利益驅(qū)動,地方政府在土地資源分配上必然有所傾斜,鼓勵土地上的商業(yè)開發(fā)仍是主流,而分流一部分土地資源進(jìn)行公租房等公益建設(shè)必然會減少財政收入、增加財政支出。而為實(shí)現(xiàn)社會公平正義,緩解不同階層間的矛盾,保障低收入者基本生存之需,中央政府又必須在住房保障的公益性事業(yè)上有所作為。下達(dá)硬性的保障性住房建設(shè)任務(wù)也是國家履行國民保障義務(wù)的當(dāng)然要求。而地方公益性用地能否及時供給、建設(shè)資金能否保證到位,是中央政府制定的建設(shè)任務(wù)能否在地方上順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。同時,這也是衡量地方政府政績、檢驗(yàn)執(zhí)政為民理念是否樹立的重要指標(biāo)。故在土地財政和公益建設(shè)之間存在著某種程度上的沖突。另一方面,國家與集體土地使用權(quán)性質(zhì)和功能上的差異,恰好為解決這一沖突提供了契機(jī)。農(nóng)村集體建設(shè)用地不能在市場流通,其交換價值無法體現(xiàn),這也限制了其使用價值的發(fā)揮,故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在以公租房建設(shè)為突破口,實(shí)現(xiàn)其土地價值的利益訴求;同時,國有建設(shè)用地價值甚巨,地方政府希冀充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效用,增加地方財政,過多的公益性住房建設(shè)無疑會牽制地方經(jīng)濟(jì)增長。故地方政府也有減少公益性建設(shè)用地供給的偏好。而以公益之名,利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行保障性住房開發(fā),為突破法律剛性規(guī)定,開政策方便之門同時迎合了兩類利益主體的實(shí)現(xiàn)需求。(三)集體建設(shè)用地上建公租房模式北京市是最早進(jìn)行集體土地公租房試點(diǎn)的城市,早在2010年11月,該市即制定了集體土地建設(shè)公租房的試點(diǎn)方案,并報請國土資源部審批。試點(diǎn)伊始,即有5個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請,并計劃建設(shè)10000套公租房。隨后,一些沿海城市也開始探索利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公租房,以作為保障性住房用地供給的輔助渠道。2011年6月7日,廣東省佛山市即在該市的住房保障工作會議上首次明確提出有條件的地區(qū)可以積極探索此種方式,但必須納入政府公租房管理,只租不售。而其背后的經(jīng)濟(jì)因素則是保障性住房用地供給的嚴(yán)重不足,此前該市原計劃的21407套保障性住房建設(shè)僅開工5630套,不及總?cè)蝿?wù)的30%,保障任務(wù)非常艱巨,而沒有充足的土地資源直接制約了公租房任務(wù)的完成。針對佛山市的這一探索,國土資源部的相關(guān)人士則表示,佛山市擬在農(nóng)村集體建設(shè)用地上建公租房一事并未向該部報批。而早在2011月5月12日,國土資源部就針對不少地方政府有借農(nóng)村集體土地補(bǔ)給保障性住房用地不足的傾向,下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》,明確指出要防范和杜絕擅自利用農(nóng)村集體土地興建公租房,對于商品房價格較高、建設(shè)用地緊缺的個別直轄市,須按照控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權(quán)和使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的原則,制定試點(diǎn)方案,由省級人民政府審核同意,報國土資源部批準(zhǔn)后方能試點(diǎn)。這一近乎苛刻的限制條件無疑為集體建設(shè)用地上建公租房模式套上了緊箍咒,使在法律強(qiáng)行規(guī)定外稍開的寬松政策之門又收縮回法律禁止性規(guī)定之內(nèi)。該《通知》出臺后,各地有關(guān)農(nóng)村集體土地上建公租房的嘗試大都偃旗息鼓,不少地方還出臺了相關(guān)規(guī)定,明確要求建設(shè)公租房的土地必須為國有建設(shè)用地,而佛山市的探索也因未向國土資源部報批而前途未卜。二、通過分析“農(nóng)村土地建設(shè)”中的法律關(guān)系，我們可以建立(一)租賃對象在租賃費(fèi)用上的權(quán)宜之計與普通公租房政策相比,集體土地上建公租房模式最大的特點(diǎn)是進(jìn)行公租房開發(fā)的土地為農(nóng)村集體建設(shè)用地。而對于資金籌措及開發(fā)主體則有不同類型。實(shí)踐中較為常見的一種類型是由村集體組織籌集資金,在城鄉(xiāng)一體化整治出的集體建設(shè)用地上建設(shè)公租房,再由集體統(tǒng)一對外招租。這一模式主要由集體自籌資金、自建自租,但在租賃性質(zhì)上定性為公租房,其租賃價格可與市場接軌,并參照市場價格予以適當(dāng)調(diào)整從而達(dá)到公租房政策的限價要求,租賃對象則以外來務(wù)工人員為主(1)。政府通過行政手段限定該房屋的用途為居住,從而排除了商業(yè)租賃行為,同時亦限定了租賃價格。從現(xiàn)有試點(diǎn)情況來看,該模式中,政府在租賃價格上并未對集體予過多限制,僅在房屋用途上進(jìn)行了管制,使之只能作為租賃房使用。但與政府直接提供的公租房不同,集體公租房中政府在租賃價格上的話語權(quán)較弱。而公租房因其福利和保障性質(zhì),其價格較普通的市場租賃價低,就理論而言,在集體土地公租房租賃中,政府需通過財政補(bǔ)貼的方式對集體進(jìn)行補(bǔ)償,以維系租賃價格上的限制。否則,在集體利益和租賃價格的政策要求上就無法實(shí)現(xiàn)平衡。同時,該類型對租賃對象的規(guī)范限定也不明確,相關(guān)的租賃關(guān)系要素自然會受到影響。顯然,相關(guān)實(shí)踐對集體公租房在價格和對象上規(guī)制還未形成明確的操作規(guī)則和具體方案。但由于在該類型中,集體組織負(fù)責(zé)建設(shè)資金籌措、開發(fā)房屋建設(shè)等主要事宜,政府的壓力相對較小,故較為政府所青睞。從法律關(guān)系的角度來看,該類型存在著集體與租戶之間的租賃法律關(guān)系以及政府與集體之間在房屋用途上的管制行政法律關(guān)系。這兩類法律關(guān)系中,集體一般成為“公租房”提供的主體,即租賃法律關(guān)系中的出租人,而承租人則是特定的社會群體;政府則作為行政主體,一方面允許集體進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā),可視為在法律禁止性規(guī)定之外給予了特別的行政許可;另一方面則通過對房屋用途的管制,對租賃價格進(jìn)行限定,既將集體收益控制在一定范圍內(nèi),又使租賃價格為承租人所能接受。比較這兩種法律關(guān)系,前一法律關(guān)系是基礎(chǔ),保障對象需要通過此租賃關(guān)系獲得保障住房,集體也需要以之獲得收益。但后一法律關(guān)系是核心,政府對集體土地上公租房的管理是保證房屋保障性質(zhì)的關(guān)鍵,如果這一法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)無法明確,則會使房屋雖有公租房之名,確無公益性之實(shí)。另一類型是由集體提供建設(shè)用地,但由政府籌措資金,組織開發(fā),政府與集體之間形成土地租賃關(guān)系,政府獲得集體土地使用權(quán),集體獲得土地租金收益。在這一類型中,由于政府主導(dǎo)整個公租房的開發(fā)、建設(shè)、供給與管理,故可以保證公租房的基本特征得以有效落實(shí);同時,集體也可以享有穩(wěn)定的土地出租收益。這一類型存在著政府與集體之間,政府與保障對象之間兩種單純的租賃關(guān)系,較前一類型更便于處理。但因政府承擔(dān)籌措資金、組織建設(shè)等職責(zé),故負(fù)擔(dān)相對更重。在國有土地資源緊張、土地征收成本過大的城市,通過租賃集體土地建設(shè)公租房,也不失為一種權(quán)宜之計。在實(shí)踐中,該種類型的試點(diǎn)并不多見。這與政府須承擔(dān)較重的建設(shè)資金不無關(guān)系。(二)“公租房”之私權(quán)根據(jù)與普通“公租房”政策不同,在“集體土地建公租房”模式中增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一主體。但集體組織提供的公租房,其“公”的屬性如何體現(xiàn)不無疑問。集體土地所有權(quán)在本質(zhì)上屬民事權(quán)利,具有私權(quán)屬性。但由于歷史原因,集體土地所有權(quán)的實(shí)際運(yùn)作機(jī)理卻以公權(quán)化為主導(dǎo),背離了其私權(quán)屬性,集體的主體利益受到了壓制。集體土地不同于國有土地,其首先體現(xiàn)的應(yīng)是集體作為主體的私權(quán)利益。在房屋租賃這一私法關(guān)系中,集體與作為承租人的自然人一樣,屬于平等的私權(quán)主體,不能將“公益”導(dǎo)向作為集體的首要目的。集體如果既作為土地提供者,又作為房屋建設(shè)資金籌資、投資者,一方面其需要通過市場預(yù)測和利益衡量來決定其行為并承擔(dān)相應(yīng)后果,另一方面,也需要通過這一租賃行為獲得一定的作為所有者的利益。在建設(shè)部等7部委《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》(建保87號)中,也明確了“政府組織、社會參與”的“公租房”建設(shè)原則,強(qiáng)調(diào)“各地區(qū)在加大政府對公共租賃住房投入的同時,要切實(shí)采取土地、財稅、金融等支持政策,充分調(diào)動各類企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資和經(jīng)營公共租賃住房的積極性”等等?，F(xiàn)實(shí)和現(xiàn)行政策的問題在于:“公租房”之“公”,原本在于體現(xiàn)其公益性,政府作為租賃房屋提供者的目的也正是為保障特定人群的居住利益,維護(hù)社會穩(wěn)定,而不在于通過營利的方式獲取自身收益。不但如此,與政府投入的成本相比,在后期的租賃及其房屋管理過程中,還需要通過財政補(bǔ)貼以保證租賃價格低于市場價格而為弱勢群體所接受。因此,讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來承擔(dān)中低收入者的保障義務(wù)并限定租賃價格,其合理、合法性依據(jù)尚值探討。同時,如何協(xié)調(diào)這些參與主體之間的利益,實(shí)現(xiàn)“公益”和“私利”的平衡,亦是該模式所需要解決的關(guān)鍵或核心問題。三、“公共住房”的基本功能分析(二)小產(chǎn)權(quán)房交易集體土地上“小產(chǎn)權(quán)房”的隱形市場一直是社會上較為突出的問題之一。雖然國務(wù)院辦公廳早在1999年即發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》,并明確規(guī)定:“嚴(yán)禁非法占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)……農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”但由于城市房地產(chǎn)價格過高,相對低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”因村集體與城市的地緣關(guān)系成為一些低收入群體的首選。對村集體而言,建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”并出售,可以獲得土地收益,壯大集體經(jīng)濟(jì),健全各類村社基礎(chǔ)設(shè)施,提高成員生活水平。故雖有國家政策限制,不少村集體仍通過“小產(chǎn)權(quán)房”的非規(guī)范交易,實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但這種交易本身為政策法規(guī)所禁止,一旦產(chǎn)生糾紛,集體或購買者都可能受到不同程度的損害。而通過公租房模式,恰好可以避免直接的房屋所有權(quán)買賣,通過政府允許的租賃形式在滿足低收入者住房之需的同時也實(shí)現(xiàn)了集體收益的增長,為集體經(jīng)濟(jì)的壯大提供了一條較為務(wù)實(shí)的路徑。(三)地方政府財政支出責(zé)任過大國家分稅制改革以后,地方財政收入在國家總財政收入中的比重由改革前的近80%迅速下降到45%左右,與此同時,地方財政支出的比重則從1978年的52.6%上升到2007年的76.9%。但財權(quán)上移與事權(quán)留置的矛盾導(dǎo)致地方政府特別是基層政府財政支出責(zé)任過大,形成財政收入與支出間的缺口。這也成為地方政府通過土地出讓獲得預(yù)算外收入以補(bǔ)充財政不足的一個重要動因。而對于建設(shè)公租房而言,一方面需要政府劃出大量國有土地進(jìn)行公益建設(shè),土地出讓金收益旋即滅失,另一方面還需要政府大量的資金投入和不斷的財政補(bǔ)貼,其壓力不言而喻。在國有土地資源緊張的情況下,有效的土地供給也不能保障。而通過向集體借力,使集體土地通過整理,部分代替國有土地功能完成住房保障工作,既緩解了政府建設(shè)保障性住房的各種壓力,也從一定意義上增加了保障性住房的有效供給。(四)“集體土地上建公租房”政策價值的實(shí)現(xiàn)路徑在政策運(yùn)用得當(dāng)?shù)那闆r下,集體土地上開發(fā)公租房的成本要遠(yuǎn)低于國有土地上的相同開發(fā),理論上可保證租賃房屋的價格維持在市場價以下而為中低收入者接受,較充足的房源也會滿足社會對保障性住房的階段性需求。同時,由于不需要通過土地征收的方式彌補(bǔ)國有土地資源的不足,如此就避免了在征地過程中所產(chǎn)生的補(bǔ)償糾紛,有效地減少了失地農(nóng)民的產(chǎn)生,防止了缺乏社會保障及城市謀生能力的失地農(nóng)民成為新的失業(yè)群體,在一定程度上維系了社會穩(wěn)定。由上述分析可見,在我國當(dāng)前社會條件下,“集體土地上建公租房”具有一定的政策價值。但在維護(hù)農(nóng)村集體組織土地所有者權(quán)益的前提下,為依法實(shí)現(xiàn)國家關(guān)于保障性住房的政策目標(biāo),如何對“在集體土地上建設(shè)”的公租房在價格和對象上進(jìn)行法律規(guī)制,平衡各方參與主體之間的利益,卻是當(dāng)前亟須解決的核心難題。四、“公共住房”是“土地”的主要法律問題“集體土地上建公租房”政策雖然有上述一定優(yōu)勢和價值,但同時存在巨大的法律風(fēng)險,亟待解決。(一)“集體建設(shè)用地”模式現(xiàn)行《土地管理法》第43條對集體建設(shè)用地的主體和用途進(jìn)行了限定(1),三類主體可以使用集體建設(shè)用地,即鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)民集體,且該建設(shè)用地的用途為建設(shè)集體公共設(shè)施和公益事業(yè);鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),用途為建設(shè)廠房;集體經(jīng)濟(jì)組織成員,用途為建設(shè)住宅。而《土地管理法》第63條又對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制(2),即規(guī)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形下才能進(jìn)行?，F(xiàn)行“集體土地公租房”模式中,建設(shè)用地的所有者是村農(nóng)民集體,但所建房屋的用途卻是租賃給集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的生活困難群體,該用途雖然具有一定的公益性,但并不屬于本集體內(nèi)的公共設(shè)施或公益事業(yè)。同時,《土地管理法》第63條規(guī)定集體建設(shè)用地不能“出租”,但對于“公租房”承租人而言,其既承租了房屋,也租賃使用了集體建設(shè)用地,建設(shè)用地的收益也正是在“出租”中得以體現(xiàn)。這樣一種模式,實(shí)際上突破了法律剛性規(guī)定,以政府行政特別許可的方式批準(zhǔn)集體開發(fā)非農(nóng)建設(shè)用地。但此方式并不能保證該模式的合法性,不但涉及集體建設(shè)用地出租的民事法律關(guān)系的效力存有疑問,且一旦有利害關(guān)系人就許可開發(fā)行為提出行政訴訟,政府行政行為的合法性亦難得到支持。故對該模式進(jìn)行推廣,至少法律修改是重要前提。(二)“集體”之爭集體提供建設(shè)用地的目的在于實(shí)現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)益,壯大集體經(jīng)濟(jì),從而增加集體成員的收益。因此,集體更希望該模式能與市場接軌,實(shí)現(xiàn)其利益最大化;而政府則希望借此模式擴(kuò)大保障性房屋的房源并減少自身壓力,因而必然會保證公租房性質(zhì)并對集體與承租人之間的租賃關(guān)系進(jìn)行諸多管制,從而使中低收入者能夠真正有所保障。兩類主體在效益和公平上建立何種規(guī)則,以實(shí)現(xiàn)價值平衡是一大難題。集體經(jīng)濟(jì)組織作為一理性民事主體,選擇參與公租房的公益建設(shè),本是在集體建設(shè)用地?zé)o法有效體現(xiàn)土地價值困境下的無奈之舉,一旦通過該政策突破了法律瓶頸,在具體實(shí)施過程中努力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化也是民事主體的正當(dāng)訴求,且集體組織對公租房政策的理解程度也無法達(dá)到公共組織的高度,其間的矛盾與摩擦不可避免。而對政府而言,保證公租房的保障性質(zhì)是其基本職責(zé),故在利益失衡時,政府也存在以公益之名,利用其公權(quán)力抑制甚至侵害集體權(quán)利的可能。在保障一類群體利益的同時以侵害另一類民事主體利益為代價顯然并非國家住房保障制度的目的。(三)農(nóng)民集體內(nèi)部利益轉(zhuǎn)換不暢農(nóng)民集體是由其集體成員組成,集體全體成員以集體或集體組織的名義享有集體財產(chǎn)所有權(quán),并在集體利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)成員的個人利益。9因此,集體利益與成員利益在理論上具有高度的一致性,集體經(jīng)濟(jì)壯大的目的也是為實(shí)現(xiàn)其成員的利益。但在現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)民集體內(nèi)部的利益轉(zhuǎn)換機(jī)制尚未有效的建立起來(1),集體利益如何公平、合理地分配給成員,使成員充分分享集體經(jīng)濟(jì)壯大的成果尚不理想。一方面,集體內(nèi)部缺乏有效監(jiān)督,集體易為少數(shù)人把持,阻礙集體利益向成員轉(zhuǎn)換;另一方面,集體外部易受公權(quán)力干擾,集體意志的形成缺乏自主性。而當(dāng)“集體土地公租房”收益甚巨時,是否會在集體內(nèi)部因分配不公引發(fā)新的矛盾令人擔(dān)憂。在沒有建立起有效的集體成員分配機(jī)制的前提下推廣該制度,可能會與提高農(nóng)民集體成員收入的初衷相悖。(四)“公租房”擔(dān)保的困境這主要表現(xiàn)為以下幾個方面:第一,在集體建設(shè)用地使用權(quán)無法抵押貸款的情況下,集體如何有效融資不無疑問。房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)與建設(shè),資金需求量大、使用周期長,在市場經(jīng)濟(jì)中,金融機(jī)構(gòu)的貸款是大規(guī)模融資的最佳渠道。但對于村集體而言,最具擔(dān)保價值的集體土地使用權(quán)卻無法作為擔(dān)保財產(chǎn),這無疑給集體籌措建設(shè)資金造成困難。第二,在政府管制的情況下,租賃合同的主體到底應(yīng)如何確定,即如何定位政府在租賃關(guān)系中的法律地位并不明朗。同時,合同主要內(nèi)容的擬定,是交由出租方和承租方自行約定,還是完全由政府提供標(biāo)準(zhǔn)化租賃合同強(qiáng)制使用?如果租賃關(guān)系雙方的約定與政府提供的標(biāo)準(zhǔn)化合同不符,其效力如何確定更是法律適用中的難點(diǎn)。第三,對承租對象進(jìn)行有效限定亦難操作?！肮夥俊钡氖褂谜咭话愣加袊?yán)格的限制條件,“門檻”一般由政府設(shè)定。至于在此類公租房中對承租人的資格審查是交由集體完成還是需由政府介入;在房源充足的情況下,集體能否自行選擇承租人及設(shè)定租賃價格等等問題,都需要在實(shí)踐操作層面上予以完善。(五)經(jīng)營風(fēng)險對于農(nóng)民權(quán)益的影響主要在于市場調(diào)節(jié),如果科技該模式的出發(fā)點(diǎn)之一是希望兼能為農(nóng)戶提供長期、穩(wěn)定的收入來源,但由于該模式建房資金由集體自籌,集體往往又通過農(nóng)戶完成籌款,一旦出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險必然會對農(nóng)民權(quán)益造成影響。對此,是將該風(fēng)險交由市場調(diào)節(jié),還是對政府課以一定責(zé)任或義務(wù),盡量減少該風(fēng)險的發(fā)生,或在風(fēng)險發(fā)生時能夠有相應(yīng)的補(bǔ)救措施以減少農(nóng)民損失,對這些問題,現(xiàn)行的試點(diǎn)政策基本沒有予以充分考量。一旦要作為一項(xiàng)法政策或經(jīng)驗(yàn)予以推廣,必須提前全面考慮農(nóng)民可能承受的經(jīng)營風(fēng)險,以及相應(yīng)的防范舉措。(六)商業(yè)資本的風(fēng)險此模式涉及面大,一旦在規(guī)則不明、操作有明顯漏洞的情況下推廣,第一,可能導(dǎo)致非法改變土地用途的情形增加;第二,可能為以租代售、變相進(jìn)行“小產(chǎn)權(quán)房”買賣打開方便之門;第三,可能導(dǎo)致商業(yè)資本的大規(guī)模侵入,變相成為商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)(2)。與農(nóng)用地的產(chǎn)出相比,建設(shè)用地的收益無疑是巨大的,在這樣一種利益誘導(dǎo)下,追求利益最大化、規(guī)避現(xiàn)有土地管制的行為不可避免。雖然“集體土地公租房”模式存在一定功能優(yōu)勢,但在運(yùn)作規(guī)則不明、土地管制不嚴(yán)的情況下,其所可能引發(fā)的規(guī)避行為也應(yīng)引起警惕。五、完善“集體土地租賃”模式的法律建議(一)進(jìn)一步完善現(xiàn)行法律制度,不斷規(guī)范農(nóng)村集體土地利用過程,提高土地的法律地位和作用,完善我國法律規(guī)定,不得侵犯法律我國現(xiàn)在的情況是立法未修,政策先行,2008年10月《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》在政策層面上使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有了新的突破。該《決定》提出:“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項(xiàng)目,允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。”這無疑為法律的修改和“集體土地公租房”制度提供了政策依據(jù)。但對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式、主體及程序等法律問題,則未能在政策文件中予以體現(xiàn),尚待立法的進(jìn)一步完善和明確。在法律有未修改的情況下,還是應(yīng)當(dāng)尊重現(xiàn)行法律制度,不宜大范圍突破法律的強(qiáng)制性規(guī)定,以維護(hù)法律威嚴(yán)。當(dāng)務(wù)之急,除了適時修改相關(guān)法律外,可以考慮在有條件的地方進(jìn)行試點(diǎn),不僅適度放開對集體建設(shè)用地的管制,同時建立規(guī)則,嚴(yán)格根據(jù)土地規(guī)劃及管理制度限制農(nóng)專非的土地數(shù)量,堅持在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益,提高土地占有、使用者的收益。對于試點(diǎn)地區(qū)的有益探索,既要提供大力支持,又要進(jìn)行必要監(jiān)管,避免因集體建設(shè)用地開發(fā)的高收益而引發(fā)各種道德風(fēng)險,處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會大局穩(wěn)定的關(guān)系。要在全社會范圍內(nèi)樹立“守土有責(zé)”的公民意識,認(rèn)識到土地資源、特別是農(nóng)用地資源對社會可持續(xù)發(fā)展及國家長治久安的重要意義。在資源保障和糧食安全的大前提下,充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益,提高土地占有、使用者的收益。就“集體土地上建公租房”而言,政府必須加強(qiáng)對該活動各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管,特別是在“公租房”建設(shè)用地的來源上,一定要加大審批監(jiān)管力度,避免對基本農(nóng)田的破壞和沖擊。2011年5月11日國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程用地管理有關(guān)問題的通知》特別強(qiáng)調(diào),“嚴(yán)禁擅自利用農(nóng)村集體土地興建公共租賃住房。各地要嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》,堅決制止亂占濫用耕地的建設(shè)行為,未經(jīng)國土資源部批準(zhǔn),一律不得利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)公共租賃住房?！蔽覀冋J(rèn)為,該《通知》中有關(guān)集體土地公租房建設(shè)的硬性規(guī)定是對集體土地公租房模式的正確指導(dǎo),在為集體土地上公租房建設(shè)預(yù)留了發(fā)展空間,也措詞嚴(yán)厲地重申了加強(qiáng)對該建設(shè)行為管制力度的重要性,值得肯定。(二)加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的支持力度,確保農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)地位缺失土地是農(nóng)民集體的基礎(chǔ)性財產(chǎn),在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)過程中扮演著舉足輕重、不可替代的角色。而現(xiàn)行政策、法律對集體建設(shè)用地的管制使之無法進(jìn)入市場體現(xiàn)其財產(chǎn)價值,農(nóng)民集體作為所有者的地位無從體現(xiàn)。從課題組(1)的調(diào)查情況來看,全國各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍羸弱,難以起到服務(wù)農(nóng)民、助推農(nóng)民收入增加,促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的作用;在實(shí)踐中也缺乏發(fā)展壯大農(nóng)村集體的有效渠道。而農(nóng)民集體及其成員作為土地權(quán)利人的有效參與,是“在集體土地上建設(shè)公租房”模式得以順利推廣及運(yùn)作的根本保證,也是其分享土地財產(chǎn)性收益,從而壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),進(jìn)而確保農(nóng)民收入持續(xù)增長的重要途徑。為此,除樹立實(shí)現(xiàn)保障房政策目標(biāo)的觀念外,政府在試點(diǎn)和推廣此模式時還應(yīng)首先從保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的高度,重視農(nóng)民集體的土地所有者地位及依法應(yīng)享的土地權(quán)益,并貫徹到具體的制度設(shè)計中。其次,在政策制定實(shí)施各個環(huán)節(jié)賦予農(nóng)民集體及其成員的知情權(quán)、參與權(quán),并提供健全的反饋、救濟(jì)渠道,最終實(shí)現(xiàn)多贏。(三)發(fā)揮政府主導(dǎo)型模式作用,確立公租房“租賃產(chǎn)業(yè)”的組織中心地位鑒于各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)力不一(2),在推廣“在集體土地上建設(shè)公租房”模式時,可根據(jù)各農(nóng)村集體的具體情況分別建立集體主導(dǎo)型和政府主導(dǎo)型兩種具體模式。第一,在集體主導(dǎo)型模式中,政府應(yīng)疏通有能力進(jìn)行房屋開發(fā)集體的融資渠道,保障其籌資能力。除集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資方式外,還可以考慮將公租房一定年限的使用權(quán)作為擔(dān)保財產(chǎn)。同時,還可以考慮村集體與其他企業(yè)合作開發(fā)的方式,由集體享有建成后房屋的所有權(quán),合作開發(fā)企業(yè)享有一定比例的租金收益權(quán)。此外,政府還應(yīng)考慮在對公租房租賃價格及租賃對象進(jìn)行限定的同時,應(yīng)給予集體一定的政策優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼,以保證集體能夠在政府限定的范圍內(nèi)維系其所有者權(quán)益。在集體收益與政府公益之間,政府必須有所作為,除了必要的監(jiān)管外,還應(yīng)給予集體一定的扶持和幫助,如稅收減免、加大補(bǔ)貼力度等。需要說明的是,由于集體主導(dǎo)型模式不但能實(shí)現(xiàn)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo),而且也不影響保障房政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),還有助于政府從具體事務(wù)中擺脫出來,使其專注于科學(xué)、公平、合理規(guī)則的制定及實(shí)施監(jiān)督,因此在條件允許的地方,應(yīng)大力提倡。第二,在政府主導(dǎo)型模式中,政府可以將物業(yè)管理、配套設(shè)施建設(shè)等低成本項(xiàng)目交由集體完成,通過談判及比照國有土地市場價格確定集體土地租賃價格以避免將所有提供集體土地公租房的責(zé)任和經(jīng)營風(fēng)險全部轉(zhuǎn)嫁給集體。在政府主導(dǎo)型模式中,政府作為民事關(guān)系的主體參與這一模式。對于無力自行投資建設(shè)公租房的村集體,可考慮由政府先租賃集體土地,再由其作為開發(fā)主體,籌措資金進(jìn)行公租房建設(shè);同時,集體可以通過出租土地獲得收益。對于這一模式,北京市已開始進(jìn)行了類似的探索,海淀區(qū)人民政府即提出租賃農(nóng)民閑置回遷房作為公租房使用的創(chuàng)新模式。而在對外出租中,又可以按照政府的既定政策和方略,不受其他因素影響以實(shí)現(xiàn)其公益目的和政策目標(biāo)。如此,既可以保證集體土地財產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn),又可以避免集體轉(zhuǎn)承政府職責(zé)所引發(fā)的諸多現(xiàn)實(shí)問題。在政府主導(dǎo)型模式中,雖然集體收益相對要小,但同時經(jīng)營風(fēng)險也較小。鑒于農(nóng)民集體的主體形態(tài)和承擔(dān)的主要功能,政府主導(dǎo)模式無疑是當(dāng)下大多數(shù)農(nóng)民集體的較優(yōu)選擇。在法律技術(shù)層面,應(yīng)嚴(yán)格限制合同解除條件,規(guī)范合同履行行為,以此保證政府與集體土地租賃關(guān)系在一定期限內(nèi)的穩(wěn)定性。因公租房目的的公益性,