個人債務集中清理管理人的實務困境與建議

隨著W市“與個人破產制度功能相當”試點工作的全面推進，個人債務集中清理在全市法院已全面推開。但因尚在試點中，缺乏配套立法、明確的程序規(guī)則，各政府部門、金融機構也尚未將個人債務集中清理納入府院聯動范圍，管理人在承辦具體案件過程中僅能依照2022年3月W市中級人民法院制定的《“與個人破產制度功能相當”試點工作指引（試行）》（以下簡稱《試點工作指引》）展開各項工作，具體程序的推進頗為掣肘。本文從管理人角度通過總結具體個案承辦過程中遇到的困境和應對措施，以期為未來個人破產立法提供有益建議。一、個人債務集中清理的實務困境（一）財產調查主體范圍受限，延伸調查利害關系人財產狀況存在障礙實務中，債務人財產真實狀況是債權人最為關心的焦點。根據《試點工作指引》規(guī)定，可以對債務人、債務人配偶、債務人未成年子女及其他共同生活的近親屬財產一并展開調查，該指引將財產調查范圍限定為債務人及其家庭成員。現實中債務人負債后，多種原因會導致與配偶離異，在債權人眼里無異是逃廢債，所以對離異后的配偶的財產一并進行調查，不僅能查明債務人真實財產狀況、是否逃廢債，還能平息債權人的疑慮，保證管理人調查報告的公信力。但現階段并無相關規(guī)定明確將離異后的配偶的財產情況納入調查范圍，管理人雖然能根據案件實際情況向法院申請調查令對離異配偶財產進行調查，但一方面增加法院的工作負擔，另一方面也無法框定對離異配偶財產調查的準確起始時間和范圍[1]。（二）缺乏正式立法支撐，債權人對管理人執(zhí)業(yè)的合法性和正當性存疑就筆者所在地W市而言，個人債務集中清理工作的開展可依據江蘇省高級人民法院、W市中院兩級法院制定的指引性文件，以及《民事訴訟法》等法律、司法解釋中相關規(guī)定。在具體個案承辦中，由于法律層面尚未有個人債務集中清理制度明確立法，尤其是配套機制、機構都有待健全的情形下，部分債權人明確指出地方性指引性文件不具備法律效力，債權人沒有必要參與程序，也沒有義務配合法院、管理人工作。（三）政府、金融機構之間聯動機制尚未建立管理人在盡職調查過程當中，至各行政部門（如車管所、不動產登記中心、社保部門等）調取相關材料時，管理人僅能憑法院調查令履職查詢，無形中增加法院工作量；在銀行等金融機構調取債務人銀行賬戶流水、債務人征信報告時，工作人員僅接觸過企業(yè)破產，對個人債務集中清理并不了解，對如何配合調查尚未有明確的內控流程，管理人面臨較大阻力。（四）缺乏第三方融資路徑，債務人無法提供更為可行的償債方案進入個人債務集中清理程序的案件基本為終本案件，無財產可供執(zhí)行。管理人在與債務人磋商償債方案時，發(fā)現債務人因本身無資產及未來收入的不確定性，無法提供令債權人滿意的方案，債權人亦不會解除對債務人的強制執(zhí)行措施，導致債務人不具備信用能力向第三方融資，更無法額外向債權人增加償債資源，惡性循環(huán)之下導致程序推進更為艱難。二、構建完整債務人畫像確定個人債務集中清理路徑（一）債務人財產報告提交前置筆者團隊的實務操作，可供大家借鑒：接受指定后，要求債務人參照《試點工作指引》第二十一條規(guī)定，在一定期限內提交個人征信報告及詳細的財產狀況報告，包括但不限于本人、同住成年家屬、未成年子女等的財產情況及兩年內財產變動情況，包括溯及至受理前兩年的各開戶銀行交易情況等，必要時，管理人會開具清單讓債務人完成調取報告工作。用債務人自行調取代替管理人主動調查，有利于提高調查效率。（二）制作調查筆錄并簽署誠信承諾書債務人提供個人征信報告及財產狀況材料后，管理人根據《民事訴訟法》、強制執(zhí)行法律法規(guī)、《試點工作指引》要求制作誠信承諾書及談話筆錄，對債務人個人、家庭、從業(yè)經歷等作初步調查，就其陳述與提供的財產狀況材料比對，進一步固定債務人財產情況，同時考察債務人是否屬于“誠實而不幸”。（三）實地調查（含社區(qū)）債務人情況真實性管理人參考調查破產企業(yè)，至各行政部門調查、核實具體情況；對調查中無法獲取的證據材料，限期要求債務人自行提供；如債務人都無法調取的，申請法院出具調查令進行調查，以確保對債務人調查的全面、真實、深入，并通過調查的材料，分析債務人償債能力及是否存在逃廢債情形。同時，參照《試點工作指引》第九條第二款，人民法院可以向被執(zhí)行人所在社區(qū)或者單位、稅務機關、信用管理部門送達申請書副本并征詢意見的規(guī)定，管理人在做好個人信息保護的前提下，至債務人所在社區(qū)核實債務人家庭、生活情況，并協調社區(qū)是否能在后續(xù)監(jiān)督期間為管理人提供一定的協助，加大個人債務集中清理程序調查和監(jiān)督的社會協作力度[2]。（四）構建債務人畫像確定債務清償路徑經過上述承辦流程，管理人基本可從債務人個人簡歷、家庭情況、從業(yè)經歷、財產調查、負債情況、本人表現等方面綜合分析，形成具體的債務人畫像，確定債務人償債能力，選擇程序路徑，擬定切實可行的償債方案。三、對個人債務集中清理程序的建議筆者認為，個人債務集中清理是個人破產領域中實現個人破產制度集體清償和債務豁免功能的替代性機制，其獨立于強制執(zhí)行、執(zhí)行和解和參與分配制度，有其獨有的制度優(yōu)勢。為更好地發(fā)揮個人債務集中清理程序的制度優(yōu)勢，盡快推進我國個人破產立法，結合筆者團隊承辦的個人債務集中清理案件，筆者從以下幾個層面提出如下相關建議：（一）關聯法律法規(guī)銜接層面1．及時制定個人債務集中清理程序性法律法規(guī)主要是對于規(guī)制個人債務集中清理程序中債權人的法定義務和對其的約束力方面，沒有明確的立法規(guī)定，最終債務清理方案無法對所有債權人發(fā)生法定效力。個人債務集中清理的本質是概括執(zhí)行程序，理想狀態(tài)下，債務清償方案應對全體債權人具有約束力，但實務中涉及的實體問題雖能銜接適用關聯部門法，程序問題卻僅能參考地方指導性、規(guī)范性文件，對債權人并無約束力。如債權人明確反對債務人進行個人債務集中清理的，后續(xù)其他債權人表決通過的償債方案是否能對其發(fā)生效力等問題，因沒有明確的法律規(guī)定，成為程序推進的阻礙。2．與企業(yè)破產法的銜接個人債務清理與企業(yè)破產本質上都是概括償債程序，筆者建議設定相通路徑，一攬子解決債務問題。比如，個人債務集中清理程序的債務人是企業(yè)法人的出資人、股東，且個人與公司存在債務聯保、混同等情形，可在企業(yè)法人強制清算或者破產的同時，對符合設定的主體條件的債務人，同時適用個人債務集中清理程序，有利于厘清債務人及破產企業(yè)實際資產狀況及負債情況，既保障了債權人公平受償，也為自然人債務人的基本生活提供了保障，有效平衡各方權利主體權益。（二）具體內容及程序層面的建議1．適用主體范圍（1）適當放寬適用主體條件。民商法體系中，承擔無限責任的經濟實體除自然人外，還包括個人合伙、個體工商戶、農村承包經營戶等，前述“兩戶一伙”并不屬于《企業(yè)破產法》規(guī)范的主體，但其所面臨的債務糾紛并不少，極大部分最終都遭遇“執(zhí)行難”，如能納入個人債務集中清理程序，涉及該部分主體的債務糾紛將獲得妥善解決的路徑。此外，如果放寬主體適用條件，將自然人、個體工商戶、個人合伙、農村承包經營戶都納入個人債務集中清理主體范圍，將更能實現市場主體地位平等的立法理念。（2）建議縮減“有作為被執(zhí)行人的強制執(zhí)行案件”的限定條件?！对圏c工作指引》第三條規(guī)定的條件之一為“且在人民法院有作為被執(zhí)行人的強制執(zhí)行案件的，可以依照……”。筆者認為，將該條件作為適用主體確定的必要條件，會對債務人財產的合并歸集產生一定阻礙，熟悉債務人的債權人會通過掌握的財產線索盡快完成對債務人強制執(zhí)行以獲清償。這個規(guī)定有其合理性也體現出了效率性，但債務人財產全部執(zhí)行完畢后，對后續(xù)個人債務集中清理程序的推進會產生極大的影響。筆者建議，可參照《企業(yè)破產法》第二條之規(guī)定，債務人主體條件滿足“不能清償到期債務，資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力”即可。（3）建議立案審查時擴大主體審查范圍，必要時將配偶一并納入個人債務集中清理程序?；谥袊橐黾彝ガF狀，建議個人債務集中清理程序立案受理時一并審查債務人婚姻狀況，如尚未離婚的，將債務人配偶納入主體審查范圍，必要時一并作為債務人納入個人債務集中清理程序；如已經離異的，建議參考企業(yè)破產法設置臨界期，如自申請之日前3年內離異的，離異配偶的財產也應納入審查范圍，包括不動產、銀行賬戶資金變動等情況，必要時也應作為債務人納入個人債務集中清理程序，以切實保護債權人利益，防止借個人債務清理行逃廢債之實。2．受理條件從全國各地出臺的個人債務集中清理程序的相關規(guī)定來看，人民法院立案受理條件基本可以概括為：符合主體條件的申請人，基于正當目的依法申請，且屬于“誠實而不幸”的債務人，申請過程中沒有不予受理情形的。上述受理條件中，申請主體、不予受理情形等均規(guī)定得具體明確，但“誠實而不幸”到底該如何界定？筆者認為，還應從以下三方面來審查判斷：即不幸的——深陷債務囹圄、生存空間受擠壓；不賴賬——主觀上還款意愿強烈、客觀上積極籌措資金；不欺騙——無惡意避債、無奢靡消費。3．表決規(guī)則（1）通過表決規(guī)則剝離不同意個人債務集中清理程序的債權人。筆者認為，在個人破產制度尚未立法，個人債務集中清理程序本質上仍屬于強制執(zhí)行程序，達成的償債方案仍應以債權人、債務人合意為要素，且不損害國家、社會、其他債權人利益?！对圏c工作指引》第三十八條規(guī)定，債權人會議可采用雙重表決規(guī)則，即先由全體債權人一致同意通過表決規(guī)則，再根據通過的表決規(guī)則對各事項進行表決。筆者建議：首先，對不同意適用個人債務集中清理程序的債權人進行剝離，不再參與個人債務集中清理程序；其次，在表決規(guī)則中設定“對不同意債務人適用個人債務集中清理程序的債權人的債權，按照表決通過的分配方案確定的分配比例提存”的表決項，由參會的同意適用個人債務集中清理程序的債權人進行表決。如一致同意的，則在后續(xù)財產分配方案中為其提存受償金額；如不同意的，則在后續(xù)財產分配方案中不再保留其受償金額。（2）對新申報的債權人建議一并納入個人債務集中清理程序，同時作為債務人是否誠信的考察要件。如前所述，本質上屬于強制執(zhí)行程序的個人債務集中清理，可能出現未經過訴訟、強制執(zhí)行程序的新債權人，對于此種情況如何處理，筆者建議，將新債權人是否加入程序作為表決規(guī)則的一項內容，由債權人進行表決。如一致同意的，新債權人應及時向管理人提交申報材料，如有生效法律文書的，依法審查債權并提交全體債權人核查，經核查屬于本案債權人的，有權參與后續(xù)債權人會議及各事項的表決。如新債權人無生效法律文書的，或債權人表決未一致同意其加入程序的，則告知其向法院提起訴訟或申請強制執(zhí)行。（三）府院聯動層面的建議實務中，各政府部門、金融機構等相關部門對試點中的個人債務集中清理不熟悉、不了解，對管理人調取個人信息持保守態(tài)度，也是程序推進的障礙之一。準確查明債務人實際狀況，才能防止債務人惡意逃避債務。筆者建議，建立政府各部門對個人債務集中清理信用信息共享機制，從個案層面可綜合判斷債務人是否誠信，從大局觀層面可促進個人債務集中清理程序健康發(fā)展。（四）社會認知層面的建議從目前國情來看，個人債務集中清理程序的宣傳力度不夠，僅停留在各級政府、法院制定文件、進行試點層面，并未加強社會各界普遍認知。結合筆者團隊承辦的具體個案：從債務人認知來看，僅知道能削債免責，對于具體償債方案并無明確計劃；