特色小鎮(zhèn)運營模式探究

特色小鎮(zhèn)運營模式探究特色小鎮(zhèn)是什么？特色小鎮(zhèn)是指依賴某一特色產(chǎn)業(yè)和特色環(huán)境因素（如地域特色、生態(tài)特色、文化特色等）打造的具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目。是旅游景區(qū)、消費產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)三區(qū)合一，產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化模式。（一）特色小鎮(zhèn)的發(fā)展架構(gòu)1.以特色產(chǎn)業(yè)或旅游產(chǎn)業(yè)為引擎的架構(gòu)特色小鎮(zhèn)依托自身發(fā)展基礎好、歷史傳承久、具有獨特風格的特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮集聚效應，在產(chǎn)業(yè)本身及產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)同發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集群機構(gòu)。另一種方式則是以特色產(chǎn)業(yè)為基礎，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，將特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)有機結(jié)合，建立泛旅游產(chǎn)業(yè)的集群結(jié)構(gòu)。2.新型城鎮(zhèn)化架構(gòu)通過特色小鎮(zhèn)帶動人口聚集，帶來城市居住及配套服務的發(fā)展，進而形成城鎮(zhèn)化架構(gòu)。3.智慧化與互聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動以通信和信息技術(shù)為支撐，以游客互動體驗為根本，以便捷優(yōu)化管理為保障的智慧化旅游，可促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。因此，特色小鎮(zhèn)是通過特色產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)雙引擎協(xié)同推動，以新型城鎮(zhèn)化架構(gòu)為支撐，依托智慧化和互聯(lián)網(wǎng)化的新型城鎮(zhèn)綜合體。（二）特色小鎮(zhèn)的總體特征1、以特色的產(chǎn)業(yè)及環(huán)境資源為基礎產(chǎn)業(yè)資源是特色小鎮(zhèn)打造的前提；環(huán)境資源是特色小鎮(zhèn)打造的重要依托；資源如何轉(zhuǎn)化為面向市場的核心吸引力是其核心指向。2、以堅定的政府政策及投融資支持為依托以產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)+文化+旅游+社區(qū)”的四重功能；各功能之間并不是簡單的大糅合，而是相互之間有機的整合與融合。3、以產(chǎn)城一體化綜合開發(fā)為手段主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展；功能的綜合配置；土地的綜合開發(fā)；配套的綜合建設；目標的綜合打造等方面。4、以泛旅游為引擎與目標歸宿擁有完善的城鎮(zhèn)及旅游配套設施；擁有超越一般景區(qū)的較高品質(zhì)的服務（包括旅游服務與公共服務）。5、以產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)及房產(chǎn)開發(fā)為盈利核心土地一級開發(fā)：直接獲利，享受升值效益；房產(chǎn)開發(fā)：房產(chǎn)銷售、房產(chǎn)回收經(jīng)營；項目開發(fā)：經(jīng)營收益等。（二）特色小鎮(zhèn)的關(guān)鍵--產(chǎn)業(yè)培育二、特色小鎮(zhèn)的綜合開發(fā)架構(gòu)（一）特色小鎮(zhèn)自身的開發(fā)架構(gòu)特色小鎮(zhèn)以特色產(chǎn)業(yè)引擎與旅游吸引核為中心，依托核心產(chǎn)業(yè)園區(qū)與休閑聚集區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)延伸環(huán)、居住發(fā)展與社區(qū)配套網(wǎng)的綜合架構(gòu)。（二）特色產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)架構(gòu)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)具體落地架構(gòu)主要分為事業(yè)導入與產(chǎn)業(yè)開發(fā)兩個方面。事業(yè)導入主要分為科（產(chǎn)業(yè)科研基地）、教（教育培訓園區(qū)）、文（產(chǎn)業(yè)博物館）、其他（比如康復療養(yǎng)醫(yī)院）等。產(chǎn)業(yè)開發(fā)包括產(chǎn)業(yè)本身（科技產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)孵化園、雙創(chuàng)中心、創(chuàng)想園等）；產(chǎn)業(yè)應用（應用示范園等）；產(chǎn)業(yè)服務（產(chǎn)業(yè)+貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)+會議、產(chǎn)業(yè)+康養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)+運動、產(chǎn)業(yè)+休閑娛樂等等）。（三）旅游產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)架構(gòu)旅游產(chǎn)業(yè)項目以“旅游吸引核+休閑聚集+商街+居住”的開發(fā)架構(gòu)模式。旅游吸引核——特色項目吸引核（包括主題樂園、景區(qū)等）、風貌吸引核（包括古鎮(zhèn)、藝術(shù)、創(chuàng)意等）、廣場吸引核（包括激光水秀、篝火晚會等）、餐飲吸引等。休閑聚集——餐飲聚集、酒吧與夜間聚集、創(chuàng)意客棧聚集等。商街——創(chuàng)意工坊街區(qū)（諸如百工坊、百藝坊等）、娛樂游樂街區(qū)（演藝、洗浴、養(yǎng)療等）、休閑街區(qū)與商業(yè)地產(chǎn)。居住——就業(yè)與本地居民第一居所、大城市與周末居住第二居所、養(yǎng)老與度假居住第三居所等。三、特色小鎮(zhèn)的運營（一）特色小鎮(zhèn)的商業(yè)模式1、土地一級開發(fā)僅做土地的一級開發(fā)，直接獲利；進行一級土地開發(fā)，同時通過其他模式（如補貼方案等），享受升值收益結(jié)構(gòu)。2、二級房產(chǎn)開發(fā)包括六大房產(chǎn)結(jié)構(gòu)：一居所地產(chǎn)、商鋪型地產(chǎn)、客棧公寓型地產(chǎn)、二居所地產(chǎn)（周末）、三居所地產(chǎn)（度假）、養(yǎng)老地產(chǎn)。通過銷售回收經(jīng)營等方式形成銷售運營模式。3、產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)一是特色產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)，包括科教文衛(wèi)等產(chǎn)業(yè)事業(yè)導入及產(chǎn)業(yè)園、孵化園等產(chǎn)業(yè)本身開發(fā)；二是旅游產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)，包括旅游吸引核項目（如主題公園）、休閑消費聚集項目（如休閑商街）、夜間休閑聚集項目（如水秀表演等）；通過項目的運營獲得收益。4、產(chǎn)業(yè)鏈整合開發(fā)兩大產(chǎn)業(yè)鏈：泛旅游產(chǎn)業(yè)鏈和特色產(chǎn)業(yè)鏈；兩大產(chǎn)業(yè)鏈相互支撐，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，包括金融、教育、居住人群、城市化機構(gòu)和政府政策等。5、城鎮(zhèn)建設開發(fā)城市服務：公共交通服務、社會服務等；城市管理：城市智能化管理、政府政策等；城市配套：銀行、學校、醫(yī)院等。（二）特色小鎮(zhèn)的運營模式以企業(yè)主體，政府服務，政府負責小鎮(zhèn)的定位、規(guī)劃、基礎設施和審批服務，引進民營企業(yè)建設特色小鎮(zhèn)。（三）特色小鎮(zhèn)的投融資模式主要以構(gòu)建以項目為核心；以城市投資及旅游投資為支撐，多種投資平臺相互協(xié)調(diào)；特色小鎮(zhèn)投融資平臺為互相支撐的投融資框架結(jié)構(gòu)。特色小鎮(zhèn)的投融資模式流程圖特色小鎮(zhèn)的PPP模式四、特色小鎮(zhèn)開發(fā)中的資源導入模式以產(chǎn)業(yè)鏈整合為模式，有效利用各種資源，突破原有的項目推進和開發(fā)時序，將后期導入前期，在進行策劃規(guī)劃設計的同時，引入后期的建造、成熟項目、營銷、管理、服務、投融資等資源，使得策劃規(guī)劃過程也成為一個推動項目落地的過程。結(jié)合項目落地、運營、投融資、營銷概念的前期策劃規(guī)劃設計方案，將成為后期工作的有力指導。后端在策劃規(guī)劃階段，將相關(guān)成熟的IP、運營機構(gòu)、管理團隊、建造機構(gòu)、投資機構(gòu)等，以專家身份、投資商、服務商身份，導入進來，形成落地性極強的方案。結(jié)合建造導入結(jié)合運營導入以整合特色小鎮(zhèn)下的投融資平臺為基礎，構(gòu)建與培育區(qū)域旅游上市公司和新三板企業(yè)為核心，PPP項目為抓手，創(chuàng)新旅游IP導入為驅(qū)動，形成創(chuàng)新的旅游投融資模式，推進特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展。結(jié)合投融資導入五、在特色小鎮(zhèn)建設中采用PPP模式的必要性和可行性分析（一）應用PPP模式的必要性1、減輕財政壓力，開拓融資渠道根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設部國家發(fā)展改革委財政部關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。目前，地方政府也在積極推出各種各樣的特色小鎮(zhèn)，但是政府處于兩難的境地，一方面特色小鎮(zhèn)必須以產(chǎn)業(yè)為主體，另一方面地方政府的債務壓力大，持續(xù)的財政輸出顯然不太可能。要實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設投資主體的多元化，建立以政府引導，社會資本廣泛參與的融資模式，發(fā)揮財政資金的“杠桿”作用，才能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資金。因此，以政府和社會資本合作為基本特征的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮(zhèn)建設過程中有必要積極探索引入PPP模式，解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問題。2、降低和分散風險在特色小鎮(zhèn)建設中采用PPP模式，政府和社會資本通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關(guān)責任進行明確劃分，這有利降低和分散風險，提高特色小鎮(zhèn)建設的效率和效益。一方面，政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的建設，參與的企業(yè)一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮(zhèn)建設的整體風險控制能力；另一方面，PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，對項目本身的相關(guān)風險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風險。另外，在特色小鎮(zhèn)建設的開始階段，政府可以承擔較多的項目風險，而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮(zhèn)的項目完工，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的經(jīng)營，承擔相應風險。這樣政府和社會資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮(zhèn)建設的效率。3、擴大社會資本的投資領(lǐng)域在特色小鎮(zhèn)建設中引入PPP模式，不僅有利于緩解政府財政壓力，對民營企業(yè)的發(fā)展和完善也有利，具體可以從三個方面來體現(xiàn)：第一，PPP模式可以作為特色小鎮(zhèn)建設的一種穩(wěn)定的投資渠道，獲得經(jīng)濟利益。特色小鎮(zhèn)建立的初衷就是為了打造一個產(chǎn)業(yè)平臺，未來像美國的硅谷一樣形成一個產(chǎn)業(yè)集群，這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。第二，在PPP模式下，社會資本通過投資特色小鎮(zhèn)，除了可以獲得直接的經(jīng)濟利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設施和公共服務設施的日常經(jīng)營和管理，獲得較為合理的經(jīng)營性收入。第三，在PPP模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設，可以提高特色小鎮(zhèn)的建設效率，提高政府資本的投資效率，拉動區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和投資需求，有助于提升整個社會的資本投資回報率，還有吸引更多的人才參與到區(qū)域的經(jīng)濟建設中去。（二）應用PPP模式的可行性1、良好的運作基礎PPP模式的核心在于政府和社會資本的優(yōu)勢合作，實現(xiàn)雙方“共贏”的合作目標。PPP模式在中國經(jīng)過多年發(fā)展，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。從90年代至今，PPP模式的在各個領(lǐng)域得到了廣泛運用。去年自發(fā)改委和財政部對于PPP項目，搭建PPP項目的推介平臺以來，中國的PPP項目規(guī)模已達13.77億元。地方政府的持續(xù)財政壓力驅(qū)動下，PPP項目的融資功能對于緩解地方的債務壓力比較明顯，深得各級政府的推崇。2、有利的政策導向特色小鎮(zhèn)作為一個按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺。中央和各級政府都不遺余力的給予政策支持。住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部（簡稱“三部委”）聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》[2016]147號，提出即日起在全國范圍內(nèi)開展特色小鎮(zhèn)培育工作。浙江省政府出臺《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》（浙政發(fā)〔2015〕8號），明確了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導等內(nèi)容。天津市政府辦公廳近日發(fā)布《天津市特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設工作推動方案》。根據(jù)該《方案》，到2020年，天津市將創(chuàng)建10個市級實力小鎮(zhèn)、20個市級特色小鎮(zhèn)。在2015年底，江蘇提出計劃通過“十三五”的努力，打造100個左右特色小鎮(zhèn)。目前除了南京已率先進行試點建設外，揚州、泰州、宿遷等市也在積極探索中。廣州目前已編制了《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的實施意見》，計劃先期創(chuàng)建30個市級特色小鎮(zhèn)，為其提供用地扶持、資金扶持、產(chǎn)業(yè)扶持和人才支持。《福建省人民政府關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》明確在未來3—5年的培育創(chuàng)建，建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力迸發(fā)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能融合的特色小鎮(zhèn)。這一系列的政策為特色小鎮(zhèn)建設廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。3、穩(wěn)定的投資回報特色小鎮(zhèn)的建設能否吸引到民間資本的參與，其中的關(guān)鍵在于特色小鎮(zhèn)項目的盈利空間和回報機制的設置，能否匹配社會資本的預期回報率。只有當特色小鎮(zhèn)的投資收益大于社會資本的投資成本時，PPP融資模式才能真正的落地。事實上，PPP融資模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設還是有利可圖的。首先，從特色小鎮(zhèn)設立的目的方面來看，特色小鎮(zhèn)不同于一般意義上的政府公益性項目，它是一個融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺。因此，定位準確、運作科學、機制合理的特色小鎮(zhèn)，它未來產(chǎn)生的價值，是完全可以滿足社會資本的投資回報。其次，在政府為了吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設，會從多方面落實相關(guān)政策，提供優(yōu)惠條件，包括從多方面，解決好社會資本的投資回報問題。例如：政府從土地、稅收、銀行信貸支持以及財政政策方面等。六、特色小鎮(zhèn)PPP模式的流程設計特色小鎮(zhèn)PPP模式，是以特色小鎮(zhèn)項目為合作載體，讓實力較強的企業(yè)參與到項目建設中，從而實現(xiàn)政府建設特色小鎮(zhèn)的目的，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率。通過這種合作過程，確保特色小鎮(zhèn)建設效率和質(zhì)量的前提下，適當滿足社會資本的投資營利要求。其特征主要表現(xiàn)為：（1）采用PPP模式的特色小鎮(zhèn)項目也可以理解是一種特許經(jīng)營項目，特色小鎮(zhèn)的財產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府只是將特色小鎮(zhèn)項目的建設、經(jīng)營和維護交給社會資本；（2）特色小鎮(zhèn)的PPP模式下，政府和社會資本之間屬于長期合作，其最終的目的在于提高特色小鎮(zhèn)的長期效益。由于特色小鎮(zhèn)項目回報的長期性，其成功的關(guān)鍵在于項目的存續(xù)期內(nèi)政府和社會資本如何能夠保持穩(wěn)定、良好的合作關(guān)系。（3）PPP模式的初衷便是一種利益共享，風險共擔的機制。所謂利益共享是指政府和社會資本在共享特色小鎮(zhèn)的社會成果之外，也可以使社會資本獲得比較好的經(jīng)濟收益。但是這種投資收報絕對不是超額利潤，否則從根本上難以做到利益共享。利益與風險的匹配性，在項目雙方共享利益的同時承擔相應風險是必須具備的?；谏衔乃鯬PP模式可行性和必要性，結(jié)合PPP的自身特征，現(xiàn)提出特色小鎮(zhèn)建設PPP模式的交易架構(gòu)，該架構(gòu)的重點是社會資本就特色小鎮(zhèn)項目應成立項目公司，由項目公司負責對項目進行融資，這其中包括融資金額和目標、融資結(jié)構(gòu)、確定項目資金的結(jié)構(gòu)，并簽署相關(guān)協(xié)議（具體結(jié)構(gòu)見下圖）。PPP結(jié)構(gòu)示意圖七、特色小鎮(zhèn)采取PPP模式的相關(guān)建議（一）對于企業(yè)而言1、明確PPP項目運作機制。首先，明確項目合作主體。四大主體是政府授權(quán)的下屬機構(gòu)或下屬公司；各類投資主體；金融機構(gòu)或其他投資人；咨詢設計、工程施工、招商運營等產(chǎn)業(yè)服務機構(gòu)。其次，明確職責分工。政府部門給予整體方向指導、行政便利支持和專項資金補貼等；合作成立的SPV公司作為PPP項目實施主體，負責與政府簽訂PPP項目合同，進行土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、物業(yè)項目開發(fā)等項目開發(fā)運營活動。2、明確項目相關(guān)投資回報。PPP項目屬于基礎設施與公共事業(yè)，決定了它需要在社會資本收益和公共利益之間尋求平衡，收益率大概只能達到10%。因此，建議參與特色小鎮(zhèn)建設的社會資本方一開始就要降低收益預期，其次，明確項目收益及補償來源，主要包括開發(fā)建設成本補償和特許經(jīng)營收益。最后，要明確項目周期。一般PPP項目都有長達10-30年的運營期，要靠后期運營的收益來彌補前期投資，因此，需要社會資本方具有強大的運營能力。（二）對于地方政府而言1、建立PPP項目資源庫。首先，明確入庫項目范圍，重點為城市基礎設施及公共服務領(lǐng)域項目。其次，聘請專業(yè)PPP項目咨詢機構(gòu)，包裝特色小鎮(zhèn)PPP項目，向上申報；然后邀請中介機構(gòu)基于項目的建設經(jīng)營方案、盈利補貼方案、經(jīng)營年限等綜合條件，對項目進行初步篩選。再次，根據(jù)申報項目的性質(zhì)及成熟度，明確項目分類（儲備項目庫、執(zhí)行項目庫、示范項目庫），確定項目開發(fā)時序。最后，對項目實施動態(tài)化管理，及時有效掌握每個項目的詳細信息，有針對性的提供技術(shù)支持與專業(yè)指導，同時建立針對進度慢、效應差的項目建立退出機制，形成良性機制循環(huán)。2、制定PPP項目稅收優(yōu)惠政策。目前，財政部已出臺一份《關(guān)于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》，主要涉及基礎建設領(lǐng)域。因此，在針對社會資本參與特色小鎮(zhèn)PPP項目，政府也應加快出臺針對不同類型的特色小鎮(zhèn)PPP項目實施的各個階段的專項支持扶持優(yōu)惠政策，以達到降低社會資本的投資成本。3、加強PPP項目金融支持體系。目前，國家層面出臺的特色小鎮(zhèn)金融支持政策僅有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一家政策性銀行，遠遠不能跟上我國特色小鎮(zhèn)建設步伐。建議政府加強加緊出臺更多金融支持政策，建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項目的金融體系，如：擴大商業(yè)銀行對特色小鎮(zhèn)建設貸款力度、對于進行特色小鎮(zhèn)建設的社會資本進行貸款貼息、大力在各個金融機構(gòu)宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項目、直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項目的項目收益