第三章 政府預(yù)算管理體制

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院1第三章

政府預(yù)算管理體制中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院2本章提要政府預(yù)算管理體制概述分稅制預(yù)算管理體制政府間轉(zhuǎn)移支付制度省以下預(yù)算管理體制改革中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院3一、政府預(yù)算管理體制的含義第一節(jié)政府預(yù)算管理體制概述4我國(guó)政府財(cái)政的管理級(jí)次政府財(cái)政中央財(cái)政地方財(cái)政?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財(cái)政市（設(shè)區(qū)市、自治州）財(cái)政縣（不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、旗）財(cái)政鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）財(cái)政與國(guó)家政權(quán)級(jí)次相適應(yīng)---一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)預(yù)算國(guó)家財(cái)政體系主體中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院5政府預(yù)算管理體制，是指國(guó)家正確處理中央與地方、地方各級(jí)政府之間預(yù)算資金分配關(guān)系，確定各級(jí)預(yù)算收支范圍和管理職責(zé)權(quán)限的一項(xiàng)根本制度。核心內(nèi)容：

事權(quán)劃分、支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付體制基本內(nèi)容包括四點(diǎn)：事權(quán)劃分：中央政府與各級(jí)地方政府各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)分配與權(quán)力劃分支出責(zé)任：政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的范圍及成本費(fèi)用在各級(jí)政府之間的合理界定、劃分和分?jǐn)偟囊罁?jù)及標(biāo)準(zhǔn)收入劃分：為履行政府職能及相應(yīng)的支出責(zé)任所需要的政府財(cái)政收入在各級(jí)政府間進(jìn)行分配的制度和辦法轉(zhuǎn)移支付：中央政府或上級(jí)地方政府對(duì)地區(qū)間的財(cái)政能力與財(cái)政支出需要之間的縱向不均衡和橫向不均衡的協(xié)調(diào)制度和措施等。7二、分級(jí)預(yù)算管理體制的理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)（一）理論依據(jù)

在維護(hù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)穩(wěn)定、具有法律規(guī)范性的預(yù)算體制類型。（一）政權(quán)結(jié)構(gòu)的層次性決定了分級(jí)財(cái)政體制的必要性

多層政權(quán)結(jié)構(gòu)，各級(jí)政權(quán)事權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，使分級(jí)預(yù)算體制具有了必然性。8（二）公共產(chǎn)品層次性決定了分級(jí)財(cái)政體制的必要性根據(jù)受益范圍全國(guó)性公共品地方性公共品必須分級(jí)提供1.如地方政府提供全國(guó)公共品，外部性、效益外溢，出現(xiàn)效率損失-提供不足；2.如中央提供地方公共品，信息復(fù)雜性，出現(xiàn)效率損失-福利損失。9（三）財(cái)政職能的層次性決定分級(jí)體制必要性資源配置職能主要由地方財(cái)政履行財(cái)政提供的基礎(chǔ)設(shè)施等大多具有地域性收入分配職能主要由中央財(cái)政履行地方間收入分配、勞動(dòng)力流動(dòng)性等原因穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能主要由中央財(cái)政履行全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)使地方無(wú)法行使該職能中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院10

（二）現(xiàn)實(shí)依據(jù)

從世界范圍來(lái)看，不管單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，一國(guó)的預(yù)算管理體制在制度設(shè)計(jì)上一般要有利于發(fā)揮以下功能：

保障各級(jí)政府履行職能調(diào)節(jié)財(cái)政能力的差異兼顧公平和效率促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成三、政府間職能劃分的三原則在多層級(jí)政府條件下，政府職能（事權(quán)）上收下放的利弊分析現(xiàn)代國(guó)家通行做法——三原則外部性信息處理的復(fù)雜性激勵(lì)相容11外部性原則薩繆爾森：“當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時(shí)，外部經(jīng)濟(jì)效果便產(chǎn)生了；也就是說(shuō)，成本或收益附加于他人身上，而產(chǎn)生這種影響的人并沒有因此而付出代價(jià)或報(bào)酬，---”即外部性是指經(jīng)濟(jì)主體（包括廠商或個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)他人和社會(huì)造成了影響，而該經(jīng)濟(jì)主體卻并未取得相關(guān)收益或不為此承擔(dān)責(zé)任。外部性是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要原因。正的外部性（技術(shù)創(chuàng)新）負(fù)的外部性（水源污染）政府提供公共服務(wù)中的外部性正的外部性：A區(qū)投資醫(yī)院為本轄區(qū)居民更好的醫(yī)療服務(wù)，毗鄰轄區(qū)居民享受，而不需承擔(dān)建院成本。負(fù)的外部性：A區(qū)投資基礎(chǔ)設(shè)施吸引了B區(qū)的投資商，A提供的公共服務(wù)對(duì)B產(chǎn)生了負(fù)的外部效應(yīng)12外部性原則：根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍確定公共服務(wù)成本的轄區(qū)范圍，使成本分擔(dān)的地理邊界同受益一致，以實(shí)現(xiàn)成本和受益在地理范圍上的完全內(nèi)部化，而不至外溢到其他轄區(qū)。（理想狀態(tài)）決定政府職責(zé)的劃分過(guò)程中，要根據(jù)公共服務(wù)的外部性決定由哪一級(jí)政府來(lái)承擔(dān)：如果外部性（正、負(fù)）主要發(fā)生在當(dāng)?shù)?，就?yīng)由這個(gè)地方來(lái)管理；如果其外部性是跨區(qū)域的，應(yīng)該由更高的區(qū)域級(jí)別（或全國(guó)）政府管理。13信息復(fù)雜性在信息處理上，不同級(jí)別政府具有不同的比較優(yōu)勢(shì)。層級(jí)越高的政府搜集和處理信息的難度越大，越可能不了解基層情況。而地方政府熟悉基層事務(wù)，越容易了解和處理復(fù)雜的信息。如何按照信息復(fù)雜性程度在政府間劃分共公事務(wù)呢？14信息復(fù)雜性信息復(fù)雜性原則：信息復(fù)雜程度越高的事務(wù)越適合基層政府管理；信息復(fù)雜程度低，屬于全局性的事務(wù)適合國(guó)家來(lái)管理；有跨地區(qū)的外部性的事務(wù)，可以由地方政府管理，中央政府提供幫助。（義務(wù)教育）15激勵(lì)相容原則激勵(lì)相容：哈維茨（Hurwiez）創(chuàng)立的機(jī)制設(shè)計(jì)理論中“激勵(lì)相容”是指：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人都會(huì)有自利的一面，其個(gè)人行為會(huì)按自利的規(guī)則行為行動(dòng)；如果能有一種制度安排，使行為人追求個(gè)人利益的行為，正好與組織實(shí)現(xiàn)集體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合，這一制度安排，就是“激勵(lì)相容”?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與實(shí)踐表明，貫徹“激勵(lì)相容”原則，能夠有效地解決個(gè)人利益與集體利益之間的矛盾沖突，使行為人的行為方式、結(jié)果符合集體價(jià)值最大化的目標(biāo)，讓每個(gè)個(gè)人在為組織“多做貢獻(xiàn)中成就自己的事業(yè)，即個(gè)人價(jià)值與集體價(jià)值的兩個(gè)目標(biāo)函數(shù)實(shí)現(xiàn)一致化。16激勵(lì)相容原則激勵(lì)相容：即一種體制設(shè)計(jì)，要使得所有的參與人即使按照自己的利益去運(yùn)作，也能導(dǎo)致整體利益最大化。從政府角度而言，如果在某種制度安排下，各級(jí)政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，就可以使國(guó)家或區(qū)域全局利益最大化，那么這種制度安排就是激勵(lì)相容的。房產(chǎn)稅的歸屬、食品藥品安全、對(duì)污染的判罰權(quán)17激勵(lì)相容的實(shí)現(xiàn)條件地方政府自治。地方政府能夠針對(duì)轄區(qū)自身環(huán)境采用合適的政策及具有一定的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，能夠自主決定對(duì)公共品和公共服務(wù)的提供。共同市場(chǎng)。中央政府采取相應(yīng)的政策培育共同市場(chǎng)，保障要素與產(chǎn)品在全國(guó)的自由流動(dòng)，從而在地方政府間形成有效競(jìng)爭(zhēng)與約束。預(yù)算硬約束。是地方政府間有效競(jìng)爭(zhēng)的基本要求。使地方政府面臨困難時(shí)不能違反政府間的基本財(cái)政安排，以促使地方官員謹(jǐn)慎地管理其轄區(qū)內(nèi)財(cái)政。權(quán)力制度化。要求上級(jí)政府不能隨意地對(duì)地方政府財(cái)政自治權(quán)利進(jìn)行調(diào)整或輕易地指派地方政府行使某項(xiàng)財(cái)政責(zé)任。與預(yù)算硬約束相輔相成。18中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院19四、政府間事權(quán)及支出劃分基本制度安排（一）政府間事權(quán)劃分的一般模式全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央政府提供。地方性公共產(chǎn)品由地方政府來(lái)承擔(dān)。對(duì)具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與。調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間的收入分配，主要是中央政府的職責(zé)。19中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院20我國(guó)中央政府的職能及所提供的公共產(chǎn)品范圍：第一，符合國(guó)家整體利益，對(duì)全體公民提供的集體性質(zhì)的公共產(chǎn)品；第二，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)外部型等特點(diǎn)，或在一定程度上涉及國(guó)家整體利益的一些公共產(chǎn)品；第三，不同行政區(qū)之間的收入分配；第四，為避免區(qū)域間因稅負(fù)不等造成的種種弊端，中央政府應(yīng)掌握的主要稅種課征權(quán)；第五，進(jìn)出口調(diào)節(jié)權(quán)、關(guān)稅權(quán)、國(guó)債權(quán)等；第六，涉及總量平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及實(shí)施重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策等事項(xiàng)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院21我國(guó)地方政府的職能及所提供的公共產(chǎn)品范圍：第一，制定和實(shí)施地區(qū)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，產(chǎn)業(yè)政策；第二，為本地區(qū)企業(yè)和居民提供公共設(shè)施，優(yōu)化投資環(huán)境；第三，提供地方行政、社會(huì)治安、文化教育、衛(wèi)生保健、就業(yè)訓(xùn)練等公共服務(wù)。中央政府與地方政府之間職能交叉領(lǐng)域：如收入再分配、一些社會(huì)福利或公共服務(wù)項(xiàng)目。體制基本內(nèi)容包括：中央政府與各級(jí)地方政府各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)分配與權(quán)力劃分政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的范圍、成本費(fèi)用在各級(jí)政府之間的合理界定、劃分和分?jǐn)偟囊罁?jù)及標(biāo)準(zhǔn)為履行政府職能及相應(yīng)的支出責(zé)任所需要的政府財(cái)政收入在各級(jí)政府間進(jìn)行分配的制度和辦法中央政府或上級(jí)地方政府對(duì)地區(qū)間的財(cái)政能力與財(cái)政支出需要之間的縱向不均衡和橫向不均衡的協(xié)調(diào)制度和措施等。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院23體制的基本特征整體性：相對(duì)獨(dú)立、統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)范性：法律法規(guī)、統(tǒng)一規(guī)范穩(wěn)定性：利益調(diào)整、相對(duì)穩(wěn)定中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院24中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院24（二）政府間預(yù)算收支劃分政府間預(yù)算收支劃分的原則要保證各級(jí)政府都有穩(wěn)定的收入來(lái)源要保證中央政府宏觀調(diào)控的需要要調(diào)動(dòng)地方政府組織財(cái)政收支的積極性

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院25

第二節(jié)分稅制預(yù)算管理體制中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院26一、分稅制的內(nèi)涵與特征在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅種劃分中央與地方收入。要點(diǎn)：一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立、自求平衡；明確劃分各級(jí)政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，劃分支出范圍；按稅種（稅率）劃分收入轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)差異中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院27特征規(guī)范性層次性法制性中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院28我國(guó)實(shí)行分稅制的政策導(dǎo)向（一）原包干制存在的問(wèn)題財(cái)政包干體制不利于統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的形成；地方片面發(fā)展稅高利大的加工企業(yè)，重復(fù)引進(jìn)、重復(fù)生產(chǎn)、重復(fù)建設(shè)；利于“政企分開”；削弱了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位；

中央與地方“一對(duì)一”談判基數(shù)和分成比例，易導(dǎo)致“尋租”行為的發(fā)生。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院29分稅制可以理順和規(guī)范中央與地方的分配關(guān)系；實(shí)行分稅制，可以強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力；擴(kuò)大了中央政府的轉(zhuǎn)移支付能力；實(shí)行分稅制有利于發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)管理中的作用；有利于企業(yè)的正常發(fā)展。（二）分稅制改革的必要性中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院30二、我國(guó)實(shí)行分稅制的基本內(nèi)容中央與地方事權(quán)和支出的劃分中央與地方收入的劃分中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政稅收返還數(shù)額的確定中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院31中央與地方事權(quán)和支出的劃分（P77）中央財(cái)政：主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出，涉及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。（具體支出）地方財(cái)政：主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。（具體支出）中央與地方事權(quán)和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政稅收返還數(shù)額的確定中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院32中央與地方收入的劃分根據(jù)事權(quán)與財(cái)力（權(quán)）相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入（P81）中央稅:維護(hù)國(guó)家收益、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控所必需的稅種共享稅:同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種地方稅:適合地方征管的稅種中央與地方事權(quán)和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政稅收返還數(shù)額的確定關(guān)于收入劃分的調(diào)整P79中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院33中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政稅收返還數(shù)額的確定以1993年為基期年，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，以此為基數(shù)，94年以后，