從政府管理到視野管理視野下的商業(yè)管理轉(zhuǎn)型

從政府管理到視野管理視野下的商業(yè)管理轉(zhuǎn)型

改革開放以來，在市場機(jī)制和政治指導(dǎo)的雙重重要作用下，商會作為國家和社會組織的組織，發(fā)揮著越來越重要的橋梁和紐帶作用。然而雙重管理體制約束和影響了商會的擴(kuò)大發(fā)展,日益無法滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。在各地改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)之上,2013年3月《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出行業(yè)協(xié)會商會類等四類社會組織實(shí)行直接登記,由此開啟了社會組織登記管理制度由雙重管理向一元管理的體制轉(zhuǎn)軌過程。此外,十八屆三中全會提出的改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力,以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求的進(jìn)一步簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革,進(jìn)一步推動了該體制轉(zhuǎn)軌的深化。直接登記制的實(shí)行,對政府改革和商會治理而言,既是重要的時代機(jī)遇,又是復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。一、為體制改革制定現(xiàn)實(shí)建議(一)雙重管理體制的矛盾方面,表現(xiàn)出“預(yù)防制”和“市場化”兩大主要改進(jìn)措施建國以來,政府為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治穩(wěn)定,通過行政手段對社會進(jìn)行全面控制,建立“政社合一”的社會管理體制。1978年起,我國開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡,1989年頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)確立了我國社會組織登記管理制度的雙重管理體制,該《條例》于1998年進(jìn)行了修訂,但新條例僅對非法人社團(tuán)的合法性、社會團(tuán)體的成立條件及章程內(nèi)容等問題進(jìn)行了重新界定與補(bǔ)充,仍然延續(xù)了雙重管理體制。該體制的初衷是實(shí)現(xiàn)雙重管理和雙重負(fù)責(zé)的“雙保險(xiǎn)”機(jī)制,以分散社會組織活動帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)和政治責(zé)任。(1)在該體制下,商會受到業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)(民政部門)的共同監(jiān)督管理:商會的成立、變更、注銷需先經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位的前置審查,再由登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行登記或備案;登記管理機(jī)關(guān)對商會的年度檢查需經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位的初審環(huán)節(jié);業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)協(xié)助登記管理機(jī)關(guān)共同監(jiān)管商會的違法行為。時至今日,社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對商會組織的需求急遽擴(kuò)張。一方面,商會作為社會中介性組織,在政府與市場主體之間的有效溝通,以緩解“政府失靈”(2)引發(fā)的社會矛盾。另一方面,商會所具有的代表行業(yè)利益、協(xié)調(diào)成本和價格、組織企業(yè)聯(lián)合行動及消除市場壁壘等經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮,(3)可以減少“市場失靈”(4)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)影響,規(guī)范市場行為,維護(hù)市場秩序。然而,這種雙重管理體制的弊端日益顯現(xiàn),商會組織發(fā)展不足與經(jīng)濟(jì)社會需求之間產(chǎn)生了較為突出的供需矛盾。一方面,雙重管理的準(zhǔn)入條件設(shè)置過高,導(dǎo)致商會建立成本高昂,組織規(guī)模發(fā)展偏小?！稐l例》對社團(tuán)的法律合法性規(guī)制采用“預(yù)防制”,即社團(tuán)的成立需經(jīng)申請且得到登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重批準(zhǔn)和特許后,才能具有合法性。雙重準(zhǔn)入門檻加劇了商會獲得合法身份的難度,一些業(yè)務(wù)范圍不易界定或跨行業(yè)的商會因難以找到業(yè)務(wù)主管單位而無法登記,未經(jīng)登記開展活動的現(xiàn)象比較普遍;一些民間商會則受“一業(yè)一地一會”限制(《條例》第十三條第二款規(guī)定,在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體時,登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備),只能掛靠業(yè)務(wù)主管單位,缺乏獨(dú)立法人地位。以“預(yù)防制”為特征的社會組織登記管理制度,不可避免地導(dǎo)致“重登記、輕管理”的不良風(fēng)氣盛行。另一方面,雙重管理體制下的商會運(yùn)作行政化趨向明顯,經(jīng)濟(jì)社會功能偏弱。吳敬璉教授指出:“行業(yè)協(xié)會、商會患上了‘行政頑疾’。這種在改革中形成的企業(yè)界的社群組織變成了政府機(jī)關(guān)的附屬物,被定性為‘政府授權(quán)進(jìn)行行業(yè)管理的中介機(jī)構(gòu)’”。(5)其原因在于雙重管理的制度安排下,業(yè)務(wù)主管單位權(quán)力的過度膨脹。體制內(nèi)生成的商會,是經(jīng)濟(jì)改革中“計(jì)劃取向”與“市場取向”博弈調(diào)和的過渡性安排,其較為濃厚的行政性色彩決定了對政府的較強(qiáng)依賴性,也意味著自主性的缺失。在政府的主導(dǎo)和推動下,商會以其作為業(yè)務(wù)主管單位能夠順利通過審查而成立并開展活動,但主管單位為減少風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)控制,一般會采取由商會承接部分行政管理職能、委派和推薦領(lǐng)導(dǎo)人干預(yù)商會自治等手段,這與商會組織自身的互益性原則是相悖離的,違背了以組織成員共同需求為導(dǎo)向提供服務(wù)的基本原則,無法真正代表其組織成員的利益。要在社會創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè),調(diào)整乃至于根本解決雙重管理體制所帶來的一系列問題,必然要求政府轉(zhuǎn)變職能,放權(quán)讓利,實(shí)現(xiàn)“政社分開”。黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(下文簡稱《方案》)明確提出:“政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心。轉(zhuǎn)變國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能,必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系,深化行政審批制度改革,減少微觀事務(wù)管理,該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合,以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用……”(6)大力推進(jìn)政社分開,正確厘清、科學(xué)定位政府與社會組織的關(guān)系,有利于社會組織的健康發(fā)育、有效成長,有助于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)型,構(gòu)建政府與社會組織之間邊界清晰、功能協(xié)同、組織完善的新型互動關(guān)系。在這一基礎(chǔ)上,商會作為經(jīng)濟(jì)類社會組織,其管理制度變革具有明確的目標(biāo):以黨的十八大明確提出的加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制為改革的指導(dǎo)方針,努力實(shí)現(xiàn)以“三個改變”——雙重審批改變?yōu)槊裾块T直接登記、雙重管理改變?yōu)槎嗖块T依照各自職能管理、“重登記,輕管理”改變?yōu)椤皩挼怯?嚴(yán)管理”為特點(diǎn)的“現(xiàn)代性”,與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng);與此同時,以實(shí)現(xiàn)《方案》制定的“逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤,強(qiáng)化行業(yè)自律,使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。探索一業(yè)多會,引入競爭機(jī)制”(7)的要求為改革方向,以滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中商會多元功能的廣度發(fā)揮。(二)政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的行政管理職能整合和內(nèi)部管理組織不少地方政府意識到改變雙重管理體制的緊迫性,著手開始進(jìn)行試點(diǎn)改革,總體方向是推動雙重管理向一元管理的體制轉(zhuǎn)換?？傮w上看,可歸納為三種類型:第一種類型是以保留并改革業(yè)務(wù)主管單位為特征的新二元管理模式。該模式沿襲了雙重管理體制,通過兩種方式改革業(yè)務(wù)主管單位。其一為以工商聯(lián)作為商會的業(yè)務(wù)主管單位,包括無錫市、杭州市、溫州市和嘉興市等;其二為以工經(jīng)聯(lián)作為商會的業(yè)務(wù)主管單位,包括河北省和鞍山市。(8)該模式的優(yōu)點(diǎn)在于將行業(yè)協(xié)會商會歸口到工商聯(lián)或工經(jīng)聯(lián),不僅解決了體制外生成的商會因找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法登記的困境,同時簡化了業(yè)務(wù)主管單位的數(shù)量,節(jié)約了行政成本。其缺點(diǎn)在于均未觸及制度變革的根本,工商聯(lián)或工經(jīng)聯(lián)均為社會團(tuán)體的性質(zhì),雖然作為業(yè)務(wù)主管單位,但實(shí)際職能和資源有限,尤其是工商聯(lián)依照法律按國家行政區(qū)劃設(shè)置組織機(jī)構(gòu),功能發(fā)揮一定程度上依賴政府的委托與授權(quán),難以完全實(shí)現(xiàn)“政社分開”。第二種類型是以增加統(tǒng)管商會發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)為特征的三元管理模式。該模式在傳統(tǒng)雙重管理體制的基礎(chǔ)上,通過組建專門的、過渡性政府機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)商會的發(fā)展,剝離業(yè)務(wù)主管單位的協(xié)會組建權(quán),形成登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理和年檢、業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督、專門、過渡性政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌業(yè)務(wù)管理的三元管理新格局。包括上海市行業(yè)協(xié)會發(fā)展署、北京市行業(yè)協(xié)會和市場中介發(fā)展辦公室、深圳市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署以及天津市行業(yè)協(xié)會脫鉤辦公室。(9)該模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在三方面,一是可以由該機(jī)構(gòu)作為轉(zhuǎn)型時期業(yè)務(wù)范圍不易界定和跨行業(yè)商會的掛靠單位,加強(qiáng)規(guī)范管理,加快政社分離;二是有利于專項(xiàng)促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展;三是政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)所具備的資源和行政權(quán)力能夠更好地協(xié)調(diào)各政府部門與行業(yè)協(xié)會商會間的利益。該模式也存在弊端,在雙重管理體制上又增加了一個行政性質(zhì)的主管單位,在增加管理成本的同時,還可能加劇行業(yè)協(xié)會商會的行政化色彩。第三種類型是以取消業(yè)務(wù)主管單位的前置審批為特征的一元管理模式。廣東省和深圳市是一元管理體制的開創(chuàng)者。該模式突破了雙重管理體制的改革,不僅改變了商會的生成機(jī)制,商會“上戶”無需再找“婆家”,商會籌備組不必先經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位的許可就能直接將申報(bào)材料遞交登記管理機(jī)關(guān);同時還破除了商會的發(fā)展限制,體制內(nèi)生發(fā)的行業(yè)協(xié)會商會不再需要因依附關(guān)系而被迫行政化,體制外生發(fā)的民間商會可以獲取獨(dú)立法人地位,成為真正意義上的社會自治主體。該模式同樣存在可能出現(xiàn)的問題,如脫離業(yè)務(wù)主管單位的前置審查后,商會對登記機(jī)關(guān)的依附性加強(qiáng),可能重演行政化;由于政府與商會間、商會與社會間的信息不對稱,商會難以完全脫離業(yè)務(wù)主管單位等。上述的地方改革試點(diǎn)為解決傳統(tǒng)雙重管理體制的困境提供了重要的經(jīng)驗(yàn)樣本。在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,《方案》明確提出改革社會組織登記管理制度,“重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織,直接向民政部門依法申請登記,不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理,切實(shí)履行責(zé)任?！?10)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施<國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案>任務(wù)分工的通知》(國辦發(fā)22號)則要求民政部會同法制辦于2013年12月底前完成《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂工作,落實(shí)對四類社會組織實(shí)行民政部門直接登記的制度;發(fā)展改革委、民政部會同國資委等有關(guān)部門逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤,探索一業(yè)多會,引入競爭機(jī)制,于2014年12月底前總結(jié)脫鉤工作、一業(yè)多會試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),研究提出逐步推開的意見,于2015年基本完成行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤,出臺實(shí)行一業(yè)多會的具體辦法;民政部、中央編辦應(yīng)于2017年基本形成統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制。隨即北京、天津、浙江、湖南、江蘇、遼寧、山東等全國各地紛紛頒布《社會組織直接登記管理辦法》,開始試行四類社會組織直接登記制度。至此,行業(yè)協(xié)會商會的雙重管理體制開始退出歷史舞臺,逐步由一元管理體制取代。二、利益最大化原則商會與政府權(quán)力的互動博弈是商會登記管理制度變革的動力與內(nèi)在邏輯。博弈指的是理性的多決策主體在給定信息的環(huán)境下,做出自身利益最大化決策的同時,實(shí)現(xiàn)利益沖突的不同決策主體間的合作。11商會產(chǎn)生和存在,源于它是作為尋求“市場失靈”和“政府失靈”之間第三條道路的有效制度安排,在保持政府與市場之間的平衡起到關(guān)鍵作用。12作為社會組織,商會既是社會的結(jié)構(gòu)性要素,又是國家治理的非政府主體,政府與社會共同賦予了商會參與治理的決策權(quán)力。商會作為多元化的利益群體之一,通過參與政府決策的互動形式以尋求利益表達(dá)機(jī)制和途徑,與政府之間隨既定利益的變化,形成管制、沖突、分立抑或合作的復(fù)雜關(guān)系。在雙重管理體制下,由于政府對商會進(jìn)行嚴(yán)格管制的權(quán)力配置,以及法律法規(guī)缺乏或不完善,雙方不能達(dá)成相互影響的有約束力的協(xié)議,商會與政府在利益相互影響的局勢中形成了自身利益最大化的非合作博弈13。雙方的博弈過程以理性決策者為假設(shè)前提(即政府代表公共利益,商會以維護(hù)會員利益為宗旨),并圍繞權(quán)力配置展開。各方基于自身利益最大化的納什均衡14很可能是演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)中的“囚徒困境”。在情景化的博弈過程中,當(dāng)商會在政府授權(quán)的情況下能夠有效維護(hù)公共利益時,政府會選擇下放權(quán)力;當(dāng)政府預(yù)測商會在授權(quán)后可能因追求會員和行業(yè)利益而具有損害公共利益時,則會采取控制權(quán)力的保留做法;如果商會可以通過政府放權(quán)或主動爭權(quán)的途徑改變因自治權(quán)的喪失阻礙自身發(fā)展的現(xiàn)狀,商會則會在利益最大化的驅(qū)使下要權(quán);但當(dāng)商會自身發(fā)展不足,需要通過依賴政府獲取扶植來維系生存發(fā)展,同時承接政府因職能改革而下放的職權(quán)會導(dǎo)致運(yùn)行成本高于收益,此時商會則不會愿意接受權(quán)力。之所以判定商會與政府之間因雙重管理的體制運(yùn)作形成了“囚徒困境”格局,原因在于該制度是以“政府不放權(quán)、商會要權(quán)”的雙方各自利益最大化為特征,然而基于各自利益最大化的博弈結(jié)果就整體公共利益來說并不是最大的(如表1中Ⅰ模型所示)。15政府認(rèn)為此舉措能夠有效控制政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范行業(yè)發(fā)展,以此來保障公共產(chǎn)品的提供及維護(hù)市場秩序,然而卻忽視了此舉措會與此同時失去商會滿足公共需求與規(guī)范市場行為的作用,從而產(chǎn)生了“零和”16結(jié)局。改革開放后,商會組織在經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)社會發(fā)展的作用下,必須通過獲取自治權(quán)才能加快發(fā)展,因此“政府不放權(quán),商會不要權(quán)”(如表1中Ⅲ模型所示)、“政府放權(quán),商會不要權(quán)”(如表1中Ⅳ模型所示)的兩種狀態(tài)不具備存在的現(xiàn)實(shí)價值。政府在商會“要權(quán)”的給定策略下,只有“放權(quán)”與“不放權(quán)”兩種選擇,如何使政府自身利益最大化,是制度變革的內(nèi)在邏輯。如前所述,雙重管理體制下的“政府不放權(quán)、商會要權(quán)”的Ⅰ模式已無法解決商會發(fā)展不足與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對商會功能極大需求的矛盾,無法實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此,政府只有選擇“政府放權(quán)、商會要權(quán)”(如表1中Ⅱ模型所示),將手中的權(quán)力順利地轉(zhuǎn)移到商會,雙方因權(quán)力的轉(zhuǎn)移成為擁有各自權(quán)力的平等治理主體,促使商會在獲權(quán)基礎(chǔ)上維護(hù)公共利益的效益大于政府因放權(quán)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),從而實(shí)現(xiàn)集體利益最大化。同時,通過制度形式使雙方形成具有約束力的協(xié)議,促使非合作博弈向合作博弈的轉(zhuǎn)化,從而實(shí)現(xiàn)“合作博弈雙方的利益都有所增加,或者至少是一方的利益增加,而另一方的利益不受損害,因而整個社會的利益有所增加”的目標(biāo)。17(見圖1)“政府放權(quán)、商會要權(quán)”是公共利益最大化的模式選擇,可通過“成本—收益”均衡圖進(jìn)行證明。假設(shè)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對商會功能的需求為曲線D,政府賦予商會進(jìn)行功能發(fā)揮的權(quán)力為供給曲線S,需求與供給實(shí)現(xiàn)均衡時為E點(diǎn),政府進(jìn)行社會管理的成本為P軸,取得的相應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益為Q軸。商會與政府間的均衡可分為需求或供給單方變動、需求與供給同時變動兩種情況。需求或供給單方變動可分為“需求不變、供給變動”與“供給不變、需求變動”兩種情況(見圖2)。當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對商會功能的需求不變時,政府賦予商會進(jìn)行功能發(fā)揮的權(quán)力可以選擇減少或增加(見圖2-1)。在政府選擇減少賦予商會權(quán)力供給的情況下(由曲線S1移動到S2),需求與供給的均衡點(diǎn)由E1移動到E2,此時P2大于P1、Q2小于Q1,即政府進(jìn)行社會管理的成本增加,且取得的相應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益減少。相反,在政府選擇增加賦予商會權(quán)力供給的情況下(由曲線S1移動到S3),需求與供給的均衡點(diǎn)由E1移動到E3,此時P1大于P3、Q1小于Q3,即政府進(jìn)行社會管理的成本降低,且取得的相應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益增加。因此,在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對商會功能的需求不變時,政府選擇增加賦予商會權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化。此外,當(dāng)政府賦予商會進(jìn)行功能發(fā)揮的權(quán)力不變時,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對商會功能的需求同樣存在增加或減少的可能性(見圖2-2)。D2為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展減少對商會功能的需求曲線,D3為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加對商會功能的需求曲線。兩種情況下實(shí)現(xiàn)均衡時,政府進(jìn)行社會管理的成本為P2小于P3、整體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益為Q2小于Q3。由此可見,社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要商會功能的發(fā)揮,當(dāng)商會組織的功能無法滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要時,政府必須通過增加社會管理成本來維持均衡。因此,政府賦予商會相應(yīng)的自治權(quán)是商會功能發(fā)揮的前提,由此同樣可推論出政府只有通過放權(quán)賦予商會權(quán)力,才能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。政府與商會的關(guān)系還存在需求與供給同時變動的情況。由圖2已推導(dǎo)出社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對商會功能的需求只會增加,同時政府也只增加商會進(jìn)行功能發(fā)揮的權(quán)力的結(jié)論。因此,我們只需對需求與供給同時增加的情況進(jìn)行分析(見圖3)。圖3-1所示為需求與供給增長幅度相同時的均衡狀態(tài),此時政府進(jìn)行社會管理的成本相同(P1等于P2);圖3-2為需求的增長幅度大于供給的增長幅度時的均衡,即政府給予商會的權(quán)力所能夠發(fā)揮的功能無法滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對商會的需求,此時政府進(jìn)行社會管理的成本增加(P1小于P2);而圖3-3體現(xiàn)了需求增長幅度小于供給增長幅度時的均衡,此時的情況與圖3-2相反(P1大于P2)。三種情況下的成本變化,說明了政府只有放權(quán)使商會功能的發(fā)揮大于或等于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對商會功能的需求時,才能夠?qū)崿F(xiàn)成本最優(yōu)。此外,三種可能出現(xiàn)的情況的共同之處在于:無論需求與供給的增長狀態(tài)如何,取得的相應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益都是增加的(Q2均大于Q1)。由此再次驗(yàn)證了“政府放權(quán)、商會要權(quán)”是公共公益最大化的理性選擇。由此可見,在商會積極爭取自主權(quán)的情況下,政府為進(jìn)行有效的社會管理,實(shí)現(xiàn)公共利益最大化,在利益權(quán)衡后選擇下放權(quán)力,并通過制度化的形式推動雙方非合作博弈向合作博弈的轉(zhuǎn)化,從而實(shí)現(xiàn)雙贏的結(jié)局。正是政府與商會間的組織博弈,直接推動了登記管理制度由雙重管理體制向一元管理體制的轉(zhuǎn)變。三、初始均衡:政府主導(dǎo)、社會參與雙軌制下的商會整合傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期,政府控制、商會依附、政會合一的治理結(jié)構(gòu),使在特定時期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了短暫均衡。然而這種均衡建立在政府剝奪商會平等自治主體身份的基礎(chǔ)上。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會組織的逐步成長,商會作為社會組織發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)、民主和法律創(chuàng)制功能形成了比較優(yōu)勢,動搖并瓦解了這種初始均衡。當(dāng)然,客觀上看,要通過登記管理制度的改革,實(shí)現(xiàn)商會治理的根本轉(zhuǎn)型,必須重視其內(nèi)在要素和約束性條件。(一)政府放權(quán)的制度化、法制化商會治理的轉(zhuǎn)型分為三個層面:宏觀層面是治理主體的轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公共事務(wù)的治理主體由商會逐步取代政府;中觀層面是治理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)型,由基于行政隸屬的命令關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榛谥贫纫?guī)范的引導(dǎo)協(xié)同關(guān)系;微觀層面是治理主體自身的轉(zhuǎn)型,商會內(nèi)部治理由依附政府向構(gòu)建與完善獨(dú)立自主的法人治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。18因此,治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要素也相應(yīng)地體現(xiàn)在政府的“如何放權(quán)”、政府與商會之間的“資源如何分配”以及商會的“如何自治”。首先,政府如何放權(quán)是商會治理轉(zhuǎn)型的前提。一元管理的實(shí)施,是政府下放公共事務(wù)管理權(quán)力的直接嘗試。當(dāng)然,實(shí)踐中尚存在著諸多因素可能影響到政府部分行政管理職能有效地向商會進(jìn)行轉(zhuǎn)移。一是我國政府職能邊界不清,加上尚未出臺行業(yè)協(xié)會商會的專門法,僅通過一部社團(tuán)管理?xiàng)l例及諸多黨政機(jī)關(guān)的法律性文件,將行業(yè)協(xié)會商會與其他各類社團(tuán)組織一并管理,19商會在公共事務(wù)管理中地位、職能和權(quán)限仍不明晰,政府放權(quán)的制度化與法制化必須并行;二是實(shí)行直接登記制后,無業(yè)務(wù)主管單位的商會與存在業(yè)務(wù)主管單位的商會并存,可能出現(xiàn)不公平競爭。隨著一元管理體制的深入發(fā)展,政府的改革方向是將業(yè)務(wù)主管單位由管理主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)主體。如何保證商會和業(yè)務(wù)主管單位的既定利益在不被損害的前提下,實(shí)現(xiàn)商會治理的公平和效率,這就要求政府放權(quán)時充分考慮商會組織間的溝通與協(xié)調(diào);三是直接登記制的初衷在于去行政化,然而商會在脫離業(yè)務(wù)主管單位的前置審批后,登記管理和日常監(jiān)督等多項(xiàng)職責(zé)促使登記管理機(jī)關(guān)成為唯一的權(quán)力主體,尤其是等級評估、政府購買等措施的推行,進(jìn)一步強(qiáng)化了登記管理機(jī)關(guān)的權(quán)威性和影響力,可能在一定程度上反而強(qiáng)化商會對行政機(jī)關(guān)的依附性。20其次,資源如何分配是商會治理轉(zhuǎn)型的保障。我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)軌,是一個重大的制度變遷過程。整個過程具有路徑依賴的特征。21商會登記管理制度的改革,在這一宏觀背景下,同樣也具有“路徑依賴”的特征。毫無疑問,我國仍處于轉(zhuǎn)軌時期,政府正加快社會管理體制健全和完善,但仍然習(xí)慣于通過強(qiáng)大的行政權(quán)力支配和運(yùn)用公共資源。在公共資源尚未由市場主導(dǎo)的情況下,商會須通過獲取政府支持以謀求發(fā)展,很可能傾向選擇原有的體制路徑和既定方向,避免因另辟路徑而失去既有的公共資源獲取渠道。而業(yè)務(wù)主管部門在確認(rèn)改革能夠重新鞏固和擴(kuò)大既定利益之前,同樣力求鞏固現(xiàn)有制度,阻礙進(jìn)一步的變革,哪怕新的制度安排較之現(xiàn)有體制更為有效。因此,直接登記制實(shí)施后,公共資源如果依然由政府掌控,可能出現(xiàn)兩種后果,一是商會由依附業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)向依附登記管理機(jī)關(guān),無法消褪行政化色彩;二是業(yè)務(wù)主管單位在喪失協(xié)會建制權(quán)后,以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為借口重新對商會進(jìn)行控制。由此,實(shí)現(xiàn)公共資源的分配與政府主導(dǎo)脫鉤是政會分開的重要保障。再次,商會如何自治是商會治理轉(zhuǎn)型的核心。一元管理體制降低了商會的準(zhǔn)入門檻,也破除了商會對業(yè)務(wù)主管單位的強(qiáng)制依賴,一定程度上能夠維護(hù)商會組織的自主性。不可否認(rèn)的是,任何權(quán)力都具有被濫用的特性。商會在自我管理和自我服務(wù)的過程中,如果內(nèi)部的民主監(jiān)督機(jī)制和自治規(guī)章不完善,無法有效地自我約束,則會影響到商會功能的發(fā)揮。同時,商會作為互益性組織,維護(hù)全體會員利益并形成組織的公共利益。要充分重視和避免行業(yè)協(xié)會、商會侵犯個別社員的利益和社會的公共利益,要把行業(yè)協(xié)會、商會的職權(quán)限定在維護(hù)會員企業(yè)權(quán)益的職能范圍內(nèi)。22因此,當(dāng)商會的公共利益與社會公共利益、商會會員個人利益相矛盾時,只有建立完善民主規(guī)范的自治機(jī)制,才能避免可能出現(xiàn)的損害后兩類利益的行為?！肮杨^統(tǒng)治鐵律”23中組織的集體權(quán)力存在,因多數(shù)成員無暇顧及組織事務(wù)而被少數(shù)成員壟斷的缺陷。因此,內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和良性運(yùn)轉(zhuǎn),在一定程度上能夠克服商會被少數(shù)強(qiáng)勢成員操控的問題。(二)問題:資金不足,行為不規(guī)范,缺乏配套制度一元管理體制由建立到完全取代雙重管理體制的后雙重管理體制時期,商會與政府均不可避免地延續(xù)了傳統(tǒng)登記管理制度的“職能轉(zhuǎn)移悖論”,商會因未被賦予獨(dú)立履行的職能,缺乏約束行業(yè)企業(yè)的合法性和相應(yīng)的資源汲取能力,阻礙了商會治理結(jié)構(gòu)的完善,也正因?yàn)樯虝卫斫Y(jié)構(gòu)的缺陷,政府不愿或不敢將職能轉(zhuǎn)移給商會,24且這種路徑依賴的影響在短時期內(nèi)難以消除,進(jìn)而影響到由管制向協(xié)作的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。這種現(xiàn)實(shí)約束和缺陷,集中體現(xiàn)在現(xiàn)在商會主體、外部環(huán)境與政府介入三方面。從商會治理組織的角度,內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)和人才缺乏問題不能回避。25一方面,雙重管理體制時期,商會成立時門檻高、資源稀缺的生存環(huán)境,促使精英治理模式的產(chǎn)生。精英人物利用行業(yè)、行政、技術(shù)或個人魅力優(yōu)勢,能夠有效彌補(bǔ)商會在資源、能力與合法性等方面的缺失。但這種方式產(chǎn)生了許多負(fù)面效應(yīng),如商會領(lǐng)導(dǎo)人施行家長作風(fēng),民主決策中只體現(xiàn)少數(shù)人的意志;虛設(shè)理事會,由秘書長決定商會事務(wù);利用政府委托授權(quán)的審批職能,收取審批費(fèi)用或向企業(yè)亂收費(fèi);改變商會性質(zhì),迫使商會從事營利性的經(jīng)營投資活動;退休政府官員通過在理事會掛職的方式,利用行政資源獲取收入等。另一方面,當(dāng)前商會存在工作人員數(shù)量少、專職人員少、年齡老化、人員激勵不足等問題。26部分商會由于資金不足,其專職人員的工資待遇普遍不高,加之缺乏參加社保、醫(yī)保、住房、職稱等方面的政策規(guī)定,造成商會人才的缺乏,導(dǎo)致商會成了離退休官員發(fā)揮余熱的場所,黨政兼職人員過多,專職人員偏少且素質(zhì)較低等現(xiàn)象的產(chǎn)生。27從商會治理結(jié)構(gòu)的角度,普惠性、代表性不足和服務(wù)功能偏弱成為商會發(fā)展的瓶頸。商會作為互益性組織,其根本宗旨是實(shí)現(xiàn)會員利益最大化。然而在實(shí)踐中,當(dāng)商會內(nèi)部存在利益沖突時,產(chǎn)生了支配權(quán)大小按繳納會費(fèi)多少分配的現(xiàn)象,對商會貢獻(xiàn)大的個人會員利益有權(quán)被優(yōu)先代表,控制商會的大企業(yè)也掌控著協(xié)會話語權(quán)。此外,雖然實(shí)行了直接登記制,但“一業(yè)一地一會”的限制性競爭原則還未改變,部分企業(yè)因最優(yōu)組織規(guī)模的限制無法加入商會,又無法通過成立新的商會代表自身利益,其不同于會內(nèi)企業(yè)的特殊利益則無法被代表。同時,現(xiàn)有商會多數(shù)處于謀求生存的起步階段,受資金不足等因素的限制,向會員提供的俱樂部產(chǎn)品和向行業(yè)、社會提供的公共物品不足,難以真正發(fā)揮為會員服務(wù)的作用。28從商會治理規(guī)制的角度,組織運(yùn)作規(guī)范缺失影響商會治理轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)。目前,政府層面尚未出臺行業(yè)協(xié)會商會的專門立法,商會的法律地位、權(quán)責(zé)等問題沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定,且當(dāng)前探索直接登記、“一業(yè)多會”、政府購買服務(wù)、政府職能轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)依據(jù)為層級較低的民政部門出臺的政策性文件,導(dǎo)致商會自治無法可依。多數(shù)商會仍未形成議事、人事、財(cái)務(wù)、檔案管理、信息公開、監(jiān)管等配套制度,即使建立了相應(yīng)制度也存在虛設(shè)現(xiàn)象,人治色彩濃厚,導(dǎo)致自身管理體制不規(guī)范,不僅難以實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)作的民主、公開、高效,而且影響了商會對內(nèi)對外的公信力。就政府而言,在職能轉(zhuǎn)變推動商會治理轉(zhuǎn)型的過程中,與之相對應(yīng)的行政能力的提升必須得到高度重視。首先,負(fù)責(zé)組織登記的職能部門將面臨巨大的事務(wù)壓力。直接登記制降低了商會的準(zhǔn)入門檻,加上各地“一業(yè)多會”的不斷探索,商會的注冊登記數(shù)量勢必增加,民政部門將面臨巨大的審批登記壓力。加上取消前置審批環(huán)節(jié)后,對新成立的商會進(jìn)行日常監(jiān)管的職責(zé)將完全轉(zhuǎn)移到登記管理機(jī)關(guān),在人力、物力、財(cái)力方面迅速形成巨大壓力。其次,職責(zé)部門職責(zé)不清,缺乏有效協(xié)同配合。在部分地區(qū)開展的直接登記制的實(shí)踐中,由于相應(yīng)政策的出臺滯后于業(yè)務(wù)主管單位前置審批的取消,導(dǎo)致登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位之間職權(quán)、職責(zé)不清,部分業(yè)務(wù)主管單位以未參與登記管理為由,推諉有關(guān)工作職責(zé)。29民政部門難以對大量的商會組織進(jìn)行全方位監(jiān)管,需要公安、財(cái)政、稅務(wù)等相關(guān)部門的參與和協(xié)助,然而相關(guān)的配合政策尚未出臺,導(dǎo)致民政部門在商會治理轉(zhuǎn)型中面臨“一抓就死,一放就亂”的難題。再次,監(jiān)管體制不統(tǒng)一,潛在風(fēng)險(xiǎn)叢生。后雙重管理體制時期,原有的商會仍實(shí)行雙重管理體制,擁有業(yè)務(wù)主管單位賦予的資源和保護(hù),而新成立的商會實(shí)行一元管理體制,在資源依然由政府主導(dǎo)的環(huán)境下,監(jiān)管體制的不一致產(chǎn)生了不公平競爭,可能引發(fā)新成立商會的利益受損。兩種體制并存的現(xiàn)狀還促使樞紐型社會組織的興起,其性質(zhì)是基于民政部門管理需要的產(chǎn)物,加上政府委托的年審、評估等職能使其影響力大幅擴(kuò)張。目前,政府仍未對樞紐型社會組織的地位、職能、監(jiān)管等進(jìn)行相關(guān)界定,樞紐型社會組織演變?yōu)椤岸钡臐撛陲L(fēng)險(xiǎn)同樣對商會治理的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生影響。四、轉(zhuǎn)型依賴的行政力量客觀上,在現(xiàn)有“大政府—小社會”格局下,國家行政權(quán)力占據(jù)壟斷地位,商會治理的轉(zhuǎn)型依賴于行政力量的大力推動。為有效整合商會治理“政府放權(quán)”、“資源市場化配置”及“商會自治”三個關(guān)鍵性要素,政府在制度變革的過渡階段應(yīng)圍繞加強(qiáng)“事后監(jiān)督”、引入競爭機(jī)制、轉(zhuǎn)變管理機(jī)制、引導(dǎo)商會完善“依法自治”的法人治理結(jié)構(gòu)等方面開展推進(jìn)工作。(一)企業(yè)黨建和行業(yè)自律相結(jié)合在傳統(tǒng)的雙重管理體制運(yùn)作中,政府通過業(yè)務(wù)主管單位的前置性審批申報(bào)與登記管理機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)性注冊登記對商會進(jìn)行“事前預(yù)控”型監(jiān)督。商會治理的轉(zhuǎn)型要求政府改變傳統(tǒng)的監(jiān)督模式。由于商會一元管理體制取消了業(yè)務(wù)主管單位的前置性審批環(huán)節(jié),登記管理機(jī)關(guān)對商會的核準(zhǔn)依據(jù)是形式審查,即商會申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式時便應(yīng)當(dāng)給予登記。實(shí)質(zhì)審查是對商會申請人所提供材料的內(nèi)容真實(shí)性與合法性的審查,是保障商會持續(xù)發(fā)展的必備條件。因此,只有加強(qiáng)“事后監(jiān)督”才能降低實(shí)質(zhì)審查缺乏可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。此外,行業(yè)自律機(jī)制的實(shí)現(xiàn)也需要他律作為保障。商會成立后,其發(fā)展過程中存在的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制作用的有限性決定了外部監(jiān)督機(jī)制存在的必要性。30因此,商會治理轉(zhuǎn)型對政府的監(jiān)管方式提出了新的要求。黎軍教授談到基于法治的行業(yè)協(xié)會商會的自治,應(yīng)當(dāng)做到“行政監(jiān)督方式應(yīng)當(dāng)慎用,立法監(jiān)督方式可用,而司法監(jiān)督方式最合適?！惫P者認(rèn)同此觀點(diǎn),在轉(zhuǎn)型時期,政府應(yīng)由雙重管理體制下“以行政監(jiān)督為重點(diǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸亓⒎?、?yán)司法、輕行政”的監(jiān)督模式,以適應(yīng)一元管理體制的需要。即“在民事訴訟31和行政訴訟之間選擇合理的司法介入方式,在允許司法介入行業(yè)自治的同時,應(yīng)要求法院保持相對謹(jǐn)慎的態(tài)度并遵循必要原則,以防止對社會自治的不當(dāng)干預(yù)”。32對于政府而言,行政監(jiān)督是最直接、最有效的管控方式,政府的主動性決定了此種積極權(quán)力容易產(chǎn)生干預(yù)商會的行為。實(shí)行一元管理體制后,商會自治權(quán)的強(qiáng)化與政府登記管理、業(yè)務(wù)管理權(quán)限的弱化,必然要求以第三方消極權(quán)力對商會進(jìn)行監(jiān)督,以保證其公平、公正、公開。合規(guī)性監(jiān)管是“事后監(jiān)督”的核心,既強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體對商會的行為和活動是否符合法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管,又要求監(jiān)管主體的監(jiān)管工作依法進(jìn)行。因此,現(xiàn)階段最迫切需要的是立法機(jī)關(guān)加快商會治理轉(zhuǎn)型的相應(yīng)法律、法規(guī)的制定,使司法部門的行政訴訟、民事訴訟等監(jiān)督行為有法可依,也能嚴(yán)格規(guī)范行政監(jiān)督的合法性與合理性。(二)突破資源、權(quán)力和市場等金融體制,推行公共資源市場化配置加強(qiáng)“事后監(jiān)督”并不代表政府與商會的關(guān)系由“控制”完全取代“自治”,而是在兩者之間尋求最優(yōu)均衡。有學(xué)者認(rèn)為,多元主義商會監(jiān)管模式主張“通過多元組織間的相互競爭來抵消彼此權(quán)力的過分?jǐn)U張,從而形成他們間的相互監(jiān)控,因而一般不需要第三方的其他控制機(jī)構(gòu)存在”。33法團(tuán)主義商會監(jiān)管模式主張“通過將由下至上建立起的縱向塔層關(guān)系的、具有壟斷地位的商會整合進(jìn)國家體制中,通過對商會最頂端的管理和控制來實(shí)現(xiàn)對商會的監(jiān)管”。34我國正處于體制轉(zhuǎn)型中,行政支配社會、社會尋求自治的現(xiàn)實(shí)國情,決定了政府與商會之間既無法實(shí)現(xiàn)“權(quán)力競爭與制衡”的高度競爭性多元主義,通過縱向塔層進(jìn)行全方位監(jiān)控的法團(tuán)主義式合作,難免使商會無法擺脫國家的科層制統(tǒng)治。35政府對商會的監(jiān)控僅限于保障其行為的合法性,在法律限定范圍內(nèi)以第三方的身份對商會間的競爭進(jìn)行仲裁,以法律、制度規(guī)定確保政府不對商會自治事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù),從而發(fā)揮制度整合作用,減少商會自治的外部性。同時,將多元主義的市場競爭引入商會的自主性發(fā)展。在資源、權(quán)力不均衡的情況下,防止商會以與政府聯(lián)合進(jìn)行精英統(tǒng)治的方式獲取利益,陷入對國家依賴的惡性循環(huán),從而保障商會的均衡發(fā)展。一方面,政府應(yīng)破除“一業(yè)一地一會”的限制,將商會的準(zhǔn)入權(quán)(除核準(zhǔn)登記權(quán)外)和退出權(quán)交還市場機(jī)制,促使商會治理步入民治時代。只有改變“一業(yè)一會”的非競爭性原則,引入“一業(yè)多會”的公平競爭機(jī)制,才能杜絕“搶先成立了的不辦事,想成立的又沒資格”、“商會組織內(nèi)的龍頭企業(yè)實(shí)行壟斷”、“產(chǎn)業(yè)鏈上的不同細(xì)分行業(yè)不能登記成立多個商會組織,部分商會只能掛靠在省工商聯(lián)成為二級商會”等不良現(xiàn)象,既降低了準(zhǔn)入門檻,又通過優(yōu)勝劣汰的退出機(jī)制加強(qiáng)了管理。36另一方面,推行公共資源市場化配置是商會治理轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義。政府應(yīng)當(dāng)依法采取公平競爭方式對公共資源予以配置,從而實(shí)現(xiàn)政府資源轉(zhuǎn)向會員與行業(yè)的服務(wù)導(dǎo)向。例如組建公司制國資運(yùn)營機(jī)構(gòu)、改革行政審批制度(對妨礙市場公平競爭的審批項(xiàng)目予以取消,對可以用市場機(jī)制代替的審批項(xiàng)目予以下放)、簡化并放寬投資項(xiàng)目審批程序和準(zhǔn)入限制、完善招標(biāo)投標(biāo)市場管理體制等,這些措施能夠?yàn)楣操Y源配置市場化提供體制保證。從商會角度來看,通過不斷增強(qiáng)提供俱樂部產(chǎn)品的能力并積極參與公共事務(wù)治理,以獲得組織可持續(xù)發(fā)展的必要資源的途徑,亦為一條可行道路。37(三)從粗放型管理向精細(xì)化管理