強(qiáng)化地方稅收征管的對策研究

.-.加強(qiáng)地稅征管途徑的理論分析一、加強(qiáng)地稅征管問題的重要性稅收征收管理是指稅務(wù)機(jī)關(guān)依照稅法組織收入的管理手段。沒有管理就沒有稅收活動的實(shí)現(xiàn)。另一方面，稅收管理的狀況對經(jīng)濟(jì)有著廣泛的影響。（一）、在許多發(fā)展中國家，有限的管理能力成為稅收的束縛，對各個發(fā)展中國家的逃稅情況的研究表明，半數(shù)以上的潛在所得稅未能征收入庫的情況并非罕見，其他稅種也有些類似情況。我國雖然缺乏這類研究資料，但同樣，應(yīng)征額與實(shí)征額之間有較大的差距。這種稅制表面現(xiàn)象與實(shí)際運(yùn)行之間的差異可能來自于逃稅現(xiàn)象，也可能來自于稅制的設(shè)計(jì)、管理和司法解釋，如廣泛使用稅收刺激，或稅收行政復(fù)議制度失效等。這種差異，不僅使得政府收入流失，更降低了稅制的彈性，特別是在通貨膨脹的條件下，由于管理的原因，導(dǎo)致稅收收入相對額下降，要想增加收入，只有不斷地提高稅率和開征新稅種，不少發(fā)展中國家正是這種情況。就微觀個體而言，管理水平?jīng)Q定稅收負(fù)擔(dān)，直接影響收入的多少，逃稅行為不可避免地會影響稅收的橫向公平。由于管理上的差異，無論稅法怎樣規(guī)定，同等收入者之間，同等產(chǎn)品消費(fèi)者之間，同等財(cái)產(chǎn)所有者之間，稅負(fù)水平都不相同。例如，我國的個人所得稅，是一種分類所得稅，實(shí)際上稅率取決于收入來源。對工資薪金收入由于可以進(jìn)行集中的源泉扣繳，管理容易，使得工資薪金的稅率實(shí)際上高于勞務(wù)收入和生產(chǎn)經(jīng)營所得的稅率。（二）、稅務(wù)管理在任何國家都不可避免地在很大程度上受該國政治經(jīng)濟(jì)文化狀況的影響。如果一國是腐化墮落的海洋，那么稅收管理也不可能是一個純潔的孤島，而如果一國工商業(yè)者大多是文盲，不能建立和保存會計(jì)資料，那么一些以帳為征收依據(jù)的稅種，如所得稅，一般銷售稅就不可能有效的征收；如果對稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)官員考核的依據(jù)就是組織收入，那么可能會鼓勵稅務(wù)機(jī)關(guān)不顧稅法規(guī)定；而如果政府其他部門也以多種方式向企業(yè)施加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，稅收管理更難以進(jìn)行。在有些國家，納稅人與稅務(wù)官員都缺乏必要的誠實(shí)。各級政府對稅務(wù)官員很少有控制辦法，有關(guān)稅收運(yùn)作的信息很少，更難以收集，這種稅務(wù)官員與政府間的信息不對稱，使得政府調(diào)整的費(fèi)用很高。而且納稅人沒有對征稅人的監(jiān)督意識，即使有所意識，也往往因?yàn)橹缚氐乃饺顺杀具h(yuǎn)遠(yuǎn)大于其私人收益而只好作罷，這就使得稅務(wù)人員的違規(guī)行為幾乎不受約束。二、進(jìn)一步強(qiáng)化地稅征管改革稅收征收管理問題的解決辦法，不外乎以下三方面：改變環(huán)境、改革管理辦法和改革法律規(guī)定。（一）、改變環(huán)境１、提高公民的納稅意識現(xiàn)代各種稅種的成功很大程度上要依靠公民的納稅意識，這種納稅意識一方面來自于“自覺覺悟”，另一方面來自于被抓住的恐懼。這取決覺悟很大程度上來自納稅人對作為正式制度的稅法體系的認(rèn)同程度。如果納稅人能確認(rèn)稅收用途正當(dāng)，與自己享受的公共服務(wù)能聯(lián)系在一起，是政府提供公共產(chǎn)品的“影子價格”，并且能感覺到與其他納稅人相比，稅收是公平的。這個時候，納稅人對盡義務(wù)的意愿會大大加強(qiáng)。但到目前為止，中國的稅法宣傳仍停留在“依法納稅是每個公民的光榮義務(wù)”，“社會主義稅收取之于民用之于民”的水平上，這使納稅人誤認(rèn)為稅收是政府無需付出的取得，稅收是一種絕對的權(quán)利，宣傳與納稅人在實(shí)際生活中的體會相脫節(jié)，所有這些都使得納稅人對征稅有抵觸情緒。要改變這一態(tài)度，一是要改變目前的稅法宣傳，使納稅人相信，稅收是他們?yōu)樯鐣罡冻龅拇鷥r，而且稅收制度是公平合理的；二是要在實(shí)際中讓納稅人看到，稅收給他們生活中增加的，并不只是負(fù)擔(dān)。如通過對開支制度的改革，建立稅收指定專用制；開征受益稅種，把稅收收入和財(cái)政支出用幾種可靠的方式聯(lián)系在一起；改革財(cái)政體制，將政府事權(quán)與財(cái)權(quán)下放到最基層政權(quán)；加強(qiáng)對納稅人的服務(wù)等等。但這類基礎(chǔ)性變革，無論如何，不可能很容易和很快的完成。在中國，還要同政府職能轉(zhuǎn)軌、行政機(jī)構(gòu)改革等問題結(jié)合起來看，改革只能是漸進(jìn)和溫和的。而且稅制的公平目標(biāo)，在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則下也不應(yīng)過分看重。加強(qiáng)納稅人納稅意識的另一方面就是加強(qiáng)對違法納稅人的檢查和處罰，并將這些情況公布，以敬效尤。而這又和加強(qiáng)稅收管理是相聯(lián)系的。２、改善征管的其他條件包括提高納稅人的管理水平和會計(jì)核算水平，規(guī)范政府行政干預(yù)和懲治腐敗等等，但這超過了稅務(wù)部門本身的范圍，在這里不作討論。（二）、改變稅務(wù)管理本身管理水平較低是與稅務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)和稅務(wù)管理技術(shù)水平相聯(lián)系的，要想提高管理水平，必須在這兩方面有所提高。這就需要：首先是管理隊(duì)伍必須進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)并有充分人力。其次是需要第一線的登記員和出納員，擁有相對現(xiàn)代的交通通訊設(shè)備和計(jì)算機(jī)等，并能根據(jù)需要開發(fā)出功能強(qiáng)大而實(shí)用的軟件。解決稅收管理上的難題，古代的方法是實(shí)行“包稅”，將私人收入與稅收收入聯(lián)系起來，這樣做的好處是能使稅收穩(wěn)定，但顯然，這種制度安排就是公然準(zhǔn)許對納稅人進(jìn)行勒索。如果為每個稅務(wù)官員和地區(qū)稅務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)定征收目標(biāo)，把此征收目標(biāo)作為考核成績的唯一標(biāo)準(zhǔn)并把遵循這一目標(biāo)視為保證各級收入的主要手段，這樣的制度實(shí)際上成為一種“稅官包稅”制度，稅務(wù)官員的基本動力仍然是從最無反抗力的納稅人身上征收最多的稅款，以達(dá)到甚至超過目標(biāo)。如果我們把現(xiàn)代的委托代理理論應(yīng)用于稅收管理問題的分析，就會發(fā)現(xiàn)，稅務(wù)人員同樣有道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，他們違規(guī)是一種雙向的不遵循稅法，包括故意多收或少收的行為。如受賄和勒索等，而且稅務(wù)人員與政府之間的約束機(jī)制和激勵機(jī)制都是不充分的。就我國而言，現(xiàn)有征管制度對征稅人控制力度明顯偏弱，除現(xiàn)行《征管法》有原則性規(guī)定外，目前還沒有完整的稅務(wù)稽查法規(guī)。對征稅人的稽查是通過對納稅人的稽查來間接實(shí)現(xiàn)的，這一思路體現(xiàn)在“征管查三分離”的征管模式設(shè)計(jì)上，這種稽查對稅務(wù)人員來講，并不具有嚴(yán)格的約束力。對于故意多收的行為，雖有行政復(fù)議制度作為約束，但目前并不普遍，納稅人進(jìn)行復(fù)議的成本大于他們自己的收益。在激勵機(jī)制上，如果將征收目標(biāo)作為考察稅務(wù)人員的方法之一，還是可行的。但基本前提使這一征收目標(biāo)與實(shí)際應(yīng)征額之間相差不大,這就要求有合理的測算方法，對某地區(qū)的稅收目標(biāo)進(jìn)行估算?？梢栽诖嘶A(chǔ)上實(shí)行激勵機(jī)制，甚至可以將稅務(wù)人員收入與組織收入情況聯(lián)系起來，提高稅務(wù)人員的積極性。但同時要完善約束機(jī)制，防止勒索或坑害納稅人。要保證稅務(wù)官員盡職盡責(zé)，不作份外之事，最基本的方法就是把他們對納稅人的自由處理權(quán)限減到最低限度。稅務(wù)人員與潛在納稅人之間的協(xié)商余地越多，則雙方勾結(jié)的可能性就越大。另外在這里還要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)就是“加快微機(jī)開發(fā)步伐、促進(jìn)地稅征管現(xiàn)代化”。特別是在信息化發(fā)展日益提高的今天，加快稅務(wù)信息化建設(shè)更能改變稅務(wù)管理本身，以便更好的服務(wù)于納稅人。新稅制的實(shí)施，征管改革在全國范圍內(nèi)的推行，“以建立納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的新的征管模式的確立，為稅務(wù)系統(tǒng)計(jì)算機(jī)的推廣應(yīng)用吹響了前進(jìn)的號角。地稅系統(tǒng)計(jì)算機(jī)的推廣普及進(jìn)入了空前發(fā)展的階段，計(jì)算機(jī)工作同時也面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。下面簡述一下微機(jī)在稅收征管工作中的優(yōu)越性、目前地稅系統(tǒng)微機(jī)應(yīng)用中存在的問題和加快微機(jī)開發(fā)步伐促使稅收征管現(xiàn)代化。1、微機(jī)給稅收征管工作帶來的優(yōu)越性。（1）提高了工作效率和工作質(zhì)量，減少了重復(fù)勞動，降低了勞動強(qiáng)度和稅收成本，緩解了稅務(wù)系統(tǒng)人少事多的矛盾。原來征收人員手工開票，累得手酸、胳膊痛，而且時常出現(xiàn)差錯。實(shí)行微機(jī)征收開票，不僅提高了開票速度，減少了征收開票人員，而且大大減少了差錯，每天征收結(jié)束，可以在幾分鐘內(nèi)將當(dāng)天的征收情況匯總打印出來，既迅速又準(zhǔn)確，提高了工作效率和工作質(zhì)量。過去人工進(jìn)行會計(jì)核算，一筆稅款同時要在多個帳目中重復(fù)反映，工作量很大，基層會計(jì)人員整天埋頭于記帳工作，非常辛苦。計(jì)算機(jī)參與會計(jì)核算，將基層會計(jì)人員從繁重的核算工作中解放出來，使他們有更多的時間進(jìn)行稅務(wù)管理。這樣工作由被動變?yōu)橹鲃?，工作的針對性得到極大加強(qiáng)。（2）、充實(shí)了稽查人員，增強(qiáng)了稽查力度。微機(jī)的使用使很大一部分稅務(wù)人員從繁瑣的手工勞動中解放出來，充實(shí)到稅收第一線，其中相當(dāng)一部分人員充實(shí)到稽查工作之中。在稽查工作中通過微機(jī)對企業(yè)情況進(jìn)行綜合分析，確定稽查對象，改變以往“拉網(wǎng)式”的稽查工作方式，提高了稽查工作的針對性和主動性，有效地防止了偷漏稅的發(fā)生。（3）、通過使用微機(jī)，提高了稅務(wù)干部素質(zhì)，促進(jìn)了稅務(wù)人員合理分工，加強(qiáng)了廉政建設(shè)，強(qiáng)化了內(nèi)部制約機(jī)制。微機(jī)的使用，促進(jìn)了人員在工作中的合理分工，極大地調(diào)動了廣大稅務(wù)干部的積極性。同時通過對稅務(wù)干部進(jìn)行微機(jī)知識的培訓(xùn)，促進(jìn)了地稅干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高。實(shí)行微機(jī)管理，從根本上杜絕了人情稅，對加強(qiáng)地稅干部隊(duì)伍的廉政建設(shè)起到了積極的推動作用。2、目前地稅系統(tǒng)計(jì)算機(jī)應(yīng)用工作中存在的問題機(jī)構(gòu)分設(shè)以來，地稅系統(tǒng)計(jì)算機(jī)技術(shù)的推廣應(yīng)用工作進(jìn)展很快，但是也存在不少問題：（1）、稅收征管的有關(guān)法律滯后于計(jì)算機(jī)應(yīng)用步伐，有些方面亟待完善，如：實(shí)行微機(jī)征收和稅款征收無紙化后，電子郵件申報(bào)、電子稅票的合法性以及傳遞程序的法律依據(jù)，征管法及其細(xì)則均未涉及。實(shí)行征管改革，許多地方要求納稅人在稅務(wù)機(jī)關(guān)指定的銀行開設(shè)“儲稅帳戶”，這種方法較好地解決了稅款交納問題，但目前還沒有法律依據(jù)。（2）、稅務(wù)系統(tǒng)稅收征管業(yè)務(wù)不規(guī)范，沒有一個統(tǒng)一的征管業(yè)務(wù)操作規(guī)程，直接影響到計(jì)算機(jī)軟件的開發(fā)應(yīng)用。如各地現(xiàn)在存在四五種稅款交納方式，在統(tǒng)一開發(fā)軟件時都需要考慮，嚴(yán)重影響到軟件的規(guī)范性、通用性。（3）、各地在軟件開發(fā)應(yīng)用中缺乏統(tǒng)一管理和相互了解，軟件開發(fā)重復(fù)勞動較多，造成很大浪費(fèi)。我國至今還沒有一套統(tǒng)一的征管軟件。（4）、技術(shù)人員缺乏、知識更新慢、計(jì)算機(jī)開發(fā)經(jīng)費(fèi)不足，嚴(yán)重制約著地稅系統(tǒng)計(jì)算機(jī)應(yīng)用工作的開展。目前地稅系統(tǒng)每個縣級局平均還不到一個微機(jī)人員，有的地市局才有一個專業(yè)人員。（5）、缺乏豐富的應(yīng)用軟件，微機(jī)設(shè)備用途單一、使用時間短，有關(guān)部門之間協(xié)調(diào)配合少，數(shù)據(jù)不能共享，微機(jī)利用率低。如計(jì)會部門的微機(jī)主要用于計(jì)會報(bào)表處理，每月使用時間在十天左右，例征期結(jié)束后，征收部門的微機(jī)基本處于閑置狀態(tài)。3、加快微機(jī)發(fā)展步伐，促進(jìn)地稅征收現(xiàn)代化目前，全國稅務(wù)系統(tǒng)都在圍繞“以建立納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的新的征管模式，設(shè)計(jì)新的征管規(guī)程，開發(fā)征管應(yīng)用軟件。地稅系統(tǒng)計(jì)算機(jī)開發(fā)應(yīng)用工作大有非為，任重道遠(yuǎn)。同時也面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。面對當(dāng)前的形勢和任務(wù)針對計(jì)算機(jī)應(yīng)用中存在的問題，我們只有抓住機(jī)遇，克服困難，加快微機(jī)開發(fā)步伐，為地稅征收現(xiàn)代化多作貢獻(xiàn)。（1）、規(guī)范地方稅收業(yè)務(wù)，制定地方稅收征管規(guī)程，使地方稅收征管逐步適應(yīng)計(jì)算機(jī)應(yīng)用的要求，并根據(jù)計(jì)算機(jī)應(yīng)用的要求重新調(diào)整有關(guān)稅收征管業(yè)務(wù)。（2）、根據(jù)稅務(wù)系統(tǒng)征管改革要求，統(tǒng)一征管業(yè)務(wù)操作規(guī)程，搞好業(yè)務(wù)需求分析，制定中長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一軟件開發(fā)。初步實(shí)現(xiàn)稅務(wù)登記、稅款申報(bào)征收、會計(jì)核算、發(fā)票銷售等業(yè)務(wù)的微機(jī)管理、強(qiáng)化查詢功能，逐步開發(fā)稅款征收無紙化、稅收政策咨詢、稅政管理、稽查管理、辦公自動化等功能軟件，不斷擴(kuò)大計(jì)算機(jī)在地稅系統(tǒng)應(yīng)用范圍。使地稅工作脫離手工操作模式，實(shí)現(xiàn)地稅征收現(xiàn)代化。（3）、建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，首先在地稅系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)稅務(wù)所、縣分局、地市局、省局多級縱向聯(lián)網(wǎng)，達(dá)到分布式網(wǎng)絡(luò)管理。逐步與銀行、國庫、財(cái)政部門聯(lián)網(wǎng)，加快稅款入庫速度，提高稅款入庫率。與工商、土地、房產(chǎn)、技術(shù)監(jiān)督等部門聯(lián)網(wǎng)，做到源泉管理、數(shù)據(jù)共享。最終達(dá)到以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的征管模式，實(shí)現(xiàn)辦公自動化和地稅征收現(xiàn)代化。（4）、將計(jì)算機(jī)技術(shù)的最新成果應(yīng)用于地稅系統(tǒng)征管工作中，如：ＩＣ卡、多媒體技術(shù)等。多媒體技術(shù)作為目前計(jì)算機(jī)技術(shù)最新成果的大集成，從圖片、文字、語言、音樂、視頻圖像等方面讓人們了解各種信息、資料。多媒體系統(tǒng)基礎(chǔ)外設(shè)集成了包括觸摸屏、ＣＤ－ＲＯＭ驅(qū)動器、音效卡等硬件，還可為稅務(wù)機(jī)關(guān)提供用于聯(lián)接大屏幕的視頻卡、視頻解壓卡等科技成果。多媒體查詢系統(tǒng)主要實(shí)現(xiàn)納稅人對稅收法規(guī)、納稅程序、發(fā)票管理的咨詢服務(wù)，并可提供稅局簡介、征管改革介紹等內(nèi)容的宣傳，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)咨詢無人化進(jìn)程，簡化稅局對咨詢服務(wù)的管理，使不懂計(jì)算機(jī)操作的人也能方便快捷地使用計(jì)算機(jī)查詢。（5）、樹立科技興稅思想，有計(jì)劃、分步驟地搞好培訓(xùn)工作。對稅務(wù)干部全員培訓(xùn)計(jì)算機(jī)知識，使稅務(wù)干部人人懂計(jì)算機(jī)，并能上機(jī)操作，進(jìn)而提高地稅干部整體素質(zhì)和微機(jī)應(yīng)用水平。（三）、關(guān)于改進(jìn)法律解決稅收管理問題的最好辦法，還在于在稅制設(shè)計(jì)與改革中充分考慮到管理水平的局限，使稅制設(shè)計(jì)不可脫離稅收管理，否則，應(yīng)征額與實(shí)征額之間的差異會進(jìn)一步擴(kuò)大。１、為解決管理問題有許多“巧妙措施”但這些措施的真正效用如何，卻很值得懷疑。如利用發(fā)票同時作為征稅依據(jù)和銷售依據(jù)的流轉(zhuǎn)稅。在零售中不開發(fā)票的現(xiàn)象很普遍。雖然有消費(fèi)者提出要發(fā)票，但售貨員可以規(guī)定兩種售價，要發(fā)票一個價，不要發(fā)票一個價，或者開出所謂銷貨憑證之類的小票，使得發(fā)票的吸引力消失。２、制定完善的法律框架關(guān)于這一問題，以AllinghamandSandmo為創(chuàng)始，提出了理論上的框架：E(Y)=K[Y-T(Y)-P(m)mY]+(1-K){Y-T(1-mY)}其中：E(Y):可支配收入；Y:個人真實(shí)收入；T(Y):稅收函數(shù)；m:真實(shí)收入被隱瞞比例；P(m):罰款率函數(shù)；K:逃稅行為被查獲函數(shù)。理性的納稅人要使個人可支配收入最大化，預(yù)期的最優(yōu)“逃稅”程度取決于稅率結(jié)構(gòu)、逃稅被查獲概率以及罰款率結(jié)