當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及原因分析

當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及原因分析

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)土地是農(nóng)民生存的基礎，是農(nóng)村發(fā)展的前提。只有充分利用土地，才能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，土地流轉(zhuǎn)是最有效的方式。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《物權法》等法律規(guī)定,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有廣義和狹義之分,廣義的土地流轉(zhuǎn)就是指能夠引起土地上物權關系變動的行為,包括土地的征收、出讓和轉(zhuǎn)讓、土地與房屋的出租和農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)等。狹義的土地流轉(zhuǎn)僅指能夠引起農(nóng)村土地承包經(jīng)營權主體變更的法律行為。本文所說的土地流轉(zhuǎn)僅指狹義的土地流轉(zhuǎn),也就是土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權是一種用益物權,包括所有權以外的所有權能,實踐中,土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)主要有兩種形式:其一是原來的土地承包經(jīng)營權主體資格發(fā)生變更,由土地承包權人以轉(zhuǎn)讓的形式把土地的使用權轉(zhuǎn)移給第三人,原承包權人從承包合同中脫離出來,土地使用權受讓人取代原承包人成為新的合同主體。轉(zhuǎn)讓后,原來的土地承包合同失效,原承包人不再享受合同中的權利、履行合同中的義務,這種流轉(zhuǎn)方式比較少見;其二是原承包權人并不退出合同關系,而是通過轉(zhuǎn)包的形式將土地的使用權交由第三人行使、收益。轉(zhuǎn)包后,原承包合同關系并沒有發(fā)生變化,原承包權人仍享有合同權利、承擔合同義務。這種流轉(zhuǎn)形式在實踐中比較普遍,也是本文主要探討的問題。根據(jù)法律規(guī)定,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)有三種限制:一是土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)有一定的期限,也就是說土地承包權人把自己的土地轉(zhuǎn)包后,受讓人只能享受原承包合同剩余期限的權利,超過合同期限的行為無效;二是不得改變原有土地的用途,農(nóng)村土地是用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的,未經(jīng)有關部門批準和原承包人同意擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為當屬無效;三是農(nóng)村土地承包權流轉(zhuǎn)是承包人的私法行為,是合同當事人的意識自治,只要承包人和受讓人的行為不違反法律規(guī)定,任何行政監(jiān)管部門就不得干預。同時受讓方的權利也不得超過原承包人所享有的權利范圍。農(nóng)村土地承包權的流轉(zhuǎn)根據(jù)法律規(guī)定主要有:(1)轉(zhuǎn)讓。這是指土地承包權人把自己享受的土地承包權全部或部分轉(zhuǎn)讓給第三人,原承包權人退出合同,第三人成為新的合同主體。轉(zhuǎn)讓后,土地的使用權雖發(fā)生了轉(zhuǎn)移,但土地的所有權并未改變,仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。通過轉(zhuǎn)讓,原土地承包人取得土地轉(zhuǎn)讓后的費用,第三人取得土地的使用收益權。(2)轉(zhuǎn)包。這是指土地承包權人將自己對農(nóng)村土地享有的權利以一定的方式包給別的農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原承包人仍然對原合同享有權利、承擔義務,新的接包人只對承包人負責。(3)出租。這是指承包人將自己享有的土地承包權租給承租人占有、使用和收益,承包人取得承租人按照規(guī)定支付的租金,承租人有按照協(xié)議規(guī)定使用土地的權利,承包人不得以任何形式干預承租人的合法行為。(4)互換。這是指同一經(jīng)濟組織的不同承包經(jīng)營者為了耕種或其他需要,對自己所享有的農(nóng)村土地進行交換的行為。交換土地時,可以不受土地等級和面積限制,但不得損害他人或集體組織的利益。土地交換后更有利于規(guī)模經(jīng)營,應當予以鼓勵。(5)抵押。這是指承包權人可以將自己擁有的土地承包權抵押給債權人,以在承包人不能按照約定履行自己的債務時,債權人可以通過變賣或拍賣的方式實現(xiàn)擔保物權的行為。二、土地流轉(zhuǎn)的特點和問題我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在不同的時期有著不同的狀況,近些年來,隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,中央惠農(nóng)政策的不斷出臺,城鎮(zhèn)化水平的不斷提高,農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中又出現(xiàn)了新的情況,概括起來主要有以下幾個方面:1.土地流轉(zhuǎn)的整體規(guī)模不大,但有上升的趨勢我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)開始于上世紀80年代,并從沿海發(fā)達地區(qū)逐步擴展到內(nèi)地。然而由于農(nóng)村土地的收益率比較低,土地對大多數(shù)需求者的吸引力不夠,直接影響了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度。到上世紀90年代,農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)率仍是比較低的,據(jù)有關資料統(tǒng)計,這一時期全國只有不到1%的農(nóng)戶能把土地流轉(zhuǎn)出去。但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,生產(chǎn)力水平的不斷提高,中央惠農(nóng)政策的相繼出臺,我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模在不斷擴大,到2008年農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已達到了一億多畝,占我國全部承包耕地的8%。2.土地流轉(zhuǎn)的程度比較低,地域差異較大經(jīng)過幾十年的發(fā)展,我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)市場雖已初具規(guī)模,但土地流轉(zhuǎn)的程度還不高,總體上落后于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程度呈現(xiàn)出區(qū)域性的差異,有關資料顯示,經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海地區(qū)要高于經(jīng)濟落后的中西部地區(qū)。這是由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度較高,二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平也比落后地區(qū)高,對農(nóng)用地的依賴程度較低,土地流轉(zhuǎn)的積極性也較高。導致土地流轉(zhuǎn)區(qū)域性差異的主要因素有地區(qū)間的社會經(jīng)濟條件、農(nóng)民的文化背景和地方政府的投入力度等。3.土地流轉(zhuǎn)的形式雖多,但以自由流轉(zhuǎn)為主農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的客觀要求。我國土地流轉(zhuǎn)在發(fā)展過程中出現(xiàn)了多種形式,主要是轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、抵押等;流轉(zhuǎn)的主體也呈現(xiàn)多樣化,包括農(nóng)戶個體、經(jīng)濟組織等。我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進行,有關調(diào)查資料顯示,通過農(nóng)戶自由流轉(zhuǎn)的土地占流轉(zhuǎn)總面積的一半以上,有的地區(qū)甚至高達80%,這種農(nóng)戶自由流轉(zhuǎn)的方式使農(nóng)民的負擔增大,嚴重阻礙著農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展速度。4.土地流轉(zhuǎn)的周期短,不利于資源的優(yōu)化配置我國農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中還出現(xiàn)周期比較短的傾向,大多數(shù)土地的流轉(zhuǎn)在一年之內(nèi),超過五年的比較少。這種現(xiàn)象導致土地受讓者投入了大量資金后,在還沒來得及取得充足收益的情況下就被迫退出土地,這不利于資源的優(yōu)化配置。5.土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)的問題不斷增加,影響了社會穩(wěn)定前些年,由于農(nóng)村土地利用率低,種植農(nóng)戶負擔重,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件又比較差,大部分農(nóng)民為了增加收入,提高生活水平,不得不拋棄土地種植而到經(jīng)濟發(fā)達的城市務工。這導致大量土地荒蕪,農(nóng)村治安混亂,偷盜現(xiàn)象相當嚴重。為了解決這些問題,中央和地方政府出臺了一系列的惠農(nóng)政策來吸引農(nóng)民回鄉(xiāng)種田,并且鼓勵農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)。近些年,土地荒蕪現(xiàn)象和農(nóng)村治安情況明顯好轉(zhuǎn),一些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)總量不斷上升。6.接包人不遵守協(xié)議規(guī)定,擅自改變土地的農(nóng)用性能一些農(nóng)戶外出務工后為了不讓土地荒蕪,隨便把自己的土地轉(zhuǎn)包給他人種植。而受讓人卻不按照協(xié)議的規(guī)定擅自改變土地的農(nóng)用性能,把農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成建設用地。有關調(diào)查報告顯示,流轉(zhuǎn)后的土地一部分被用來發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),少數(shù)土地已經(jīng)變成了建設用地,如磚瓦廠、工業(yè)廠房等。這種違法改變農(nóng)用地的破壞性行為,減少了我國耕地的數(shù)量,也間接影響著我們的生態(tài)環(huán)境。三、土地資源的優(yōu)化配置效益農(nóng)村土地進行合理流轉(zhuǎn)后能夠增加規(guī)模經(jīng)營,促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的快速提高,實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。然而,由于我國土地流轉(zhuǎn)沒有成功的經(jīng)驗借鑒,土地流轉(zhuǎn)市場機制還不規(guī)范,所以在實踐中不可避免地出現(xiàn)了一些問題。1.土地資源配置不合理,影響了土地的資源優(yōu)化配置農(nóng)村土地要合理流轉(zhuǎn),必須建立一套完善的市場機制。然而,我國土地流轉(zhuǎn)目前尚處于起始階段,沒有成功的經(jīng)驗可供借鑒,市場機制還沒完全確立,這就從根本上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程。在這個經(jīng)濟飛速發(fā)展的時代,信息化和市場化為城鄉(xiāng)一體化的建立提供了根本的保障,由于農(nóng)民文化水平普遍較低,消息又比較閉塞,嚴重影響了土地市場機制的確立。中國幾千年的歷史傳統(tǒng)使農(nóng)民不敢貿(mào)然完全離開農(nóng)地,即便大多數(shù)農(nóng)民紛紛到城市務工造成農(nóng)地荒蕪,農(nóng)民也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。雖然有些地區(qū)的農(nóng)民進行了土地流轉(zhuǎn),但交易量很小,價格不高,根本沒有普遍展開,這就阻礙了土地資源的優(yōu)化配置。如果有一套完善的市場機制,如土地評估機制、土地流轉(zhuǎn)信息咨詢機制、土地投資機制、法律服務機制、土地流轉(zhuǎn)保險機制等,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程將會健康穩(wěn)定地發(fā)展。2.流轉(zhuǎn)過程難以規(guī)范一方面,在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中有關行政部門應當起到引導、監(jiān)督的作用,而不是行政干預。在土地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)主體,可是地方政府和基層組織在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下,常利用自己手中的權力對土地流轉(zhuǎn)進行暗箱操作,嚴重損害了農(nóng)戶的利益。另一方面,有關行政部門對土地流轉(zhuǎn)的管理沒有具體的實施辦法,在土地流轉(zhuǎn)的程序、土地流轉(zhuǎn)的操作方法、土地流轉(zhuǎn)的檔案管理等方面沒有統(tǒng)一規(guī)定,一些地區(qū)負責土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管部門雖然對本地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的操作程序有所規(guī)定,但不夠完善;大多數(shù)地方根本沒有設立本地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行政管理部門,農(nóng)民進行或不進行土地流轉(zhuǎn)完全處于自發(fā)狀態(tài),土地荒蕪現(xiàn)象隨處可見,造成我國農(nóng)地資源的極大浪費。3.被征收的農(nóng)民不少地方政府為了自己的政績加快推進城鎮(zhèn)化建設,把原來屬于農(nóng)村集體的、由農(nóng)戶承包的耕地毫無理由地強征過來。有的地方會按照法律規(guī)定給農(nóng)戶予以全額補償,有的地方只是象征性地給予一點點補貼,還有很多經(jīng)濟落后地區(qū)的承包農(nóng)戶什么都得不到。地方政府把從農(nóng)民那里“征收”過來的土地交給開發(fā)商做工業(yè)開發(fā),土地的傭金并不上交國庫,而是作為個別官員的小金庫非法侵吞。還有不少村委會以稅費上交方式搞農(nóng)地集中流轉(zhuǎn),按照農(nóng)戶田地的多少發(fā)給稅費補貼,大多費用收歸村集體所有,農(nóng)民完全喪失了對自己承包土地的流轉(zhuǎn)權,成為被動接受的受害者。隨著土地收益的不斷上升,農(nóng)戶、村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾日益突出。四、法律和相關法規(guī)不完善多年來我國土地流轉(zhuǎn)一直比較緩慢,經(jīng)過分析,筆者認為有以下幾點原因:1.農(nóng)民的法律意識淡漠隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展,綜合國力不斷提升,我國的法治進程也在不斷加快。然而,法律在當前社會還沒有得到普及,農(nóng)村居民的整體法制意識還很低,尤其是經(jīng)濟相對落后的偏遠農(nóng)村,法制觀念極其淡薄,農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題后不能用法律手段保護自己的合法權益,他們很難認識到自己是法律實施的主體和土地市場流轉(zhuǎn)的主體。大多數(shù)農(nóng)民認為土地集體所有制就是政府所有、村委會所有制,對基層政府和村委會的任何決定都不敢違抗,利益受到損害也認為是理所當然。地方政府往往會把違法的行為歪曲為合法的,并用國家法律來壓制農(nóng)民的維權行動,甚至還利用手中的權力優(yōu)勢找借口對“不聽話的”農(nóng)民打擊報復。不管法律制定得如何完善,如果不能宣傳到位,使更多的公民了解法律,提高法律意識并用法律保護自己的合法權益,依法治國只能是一句口號而已。2.有關土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不完善我國制定的法律雖多,但調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的法律目前只有2003年施行的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和2007年施行的《中華人民共和國物權法》,行政法規(guī)只有1995年施行的《國務院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》和1997年施行的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》,還有2003年發(fā)布的《關于開展農(nóng)村土地承包政策法律貫徹執(zhí)行情況檢查的通知》等部委規(guī)章。對于我國這樣一個農(nóng)業(yè)大國來說,這些法律對于調(diào)整農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)顯然是不夠的,有的法律條文已經(jīng)不能適應時代發(fā)展的需要。盡管各地人大、政府也出臺了地方法規(guī)和地方政府規(guī)章來調(diào)整本地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題,但內(nèi)容不夠詳細,條文含糊不清,執(zhí)法者運用起來比較隨意,根本不能起到促進農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的效果,造成社會資源的極大浪費。我國立法機關應根據(jù)時代的需要及時制定完善的法律法規(guī)來調(diào)整土地流轉(zhuǎn),執(zhí)法機關要嚴格執(zhí)法,實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置,真正把中央的惠農(nóng)政策落到實處。3.土地流轉(zhuǎn)中權利界限模糊根據(jù)法律規(guī)定,我國的農(nóng)村土地涉及兩種權利:所有權、使用權(承包經(jīng)營權)。農(nóng)村土地所有權屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,使用權(承包經(jīng)營權)屬于承包農(nóng)戶,農(nóng)戶可以占有、使用土地,并可以對土地上獲得的收益享有所有權。然而在我國大多數(shù)地方,基層政府卻把農(nóng)村的土地看做是國家所有,他們?yōu)榱烁愫玫胤浇ㄔO強行對農(nóng)地進行征收,村集體組織為了迎合上級領導也積極配合;農(nóng)民大多數(shù)法律意識淡漠,出于無奈也只能被動接受。在對待農(nóng)村土地上,政府并沒有正確認識自己的角色定位,沒有認識到政府只是作為指導者、監(jiān)督者參與其中的,農(nóng)村集體組織才是農(nóng)地的所有權擁有者。農(nóng)村土地既然已經(jīng)承包給了農(nóng)戶,只要他們的行為不違反法律規(guī)定,地方政府和村集體組織就不應進行干預。對承包土地進行流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶的自由行為,是私法行為,政府應當積極引導,提供方便。如果流轉(zhuǎn)行為違反了有關法律法規(guī),比如轉(zhuǎn)包給第三者進行非農(nóng)建設,破壞了農(nóng)地的基本性能或者超過土地承包期繼續(xù)使用,政府和集體組織才可以進行干預,對他們進行說服教育,促使其糾正錯誤。目前,在土地流轉(zhuǎn)中,各方權利界限不清、角色定位不準確是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最大障礙。五、土地流轉(zhuǎn)法律體制的轉(zhuǎn)變,必須建立一套完整的法律體制。對于在,我國隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和中央惠農(nóng)政策的進一步落實,原有調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)已經(jīng)不能適應時代的要求,必須建立一套完整的法律體制才能滿足現(xiàn)實的需要。1.可操作性不強完善的法律法規(guī)是農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的制度保障,是農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的前提條件。然而目前調(diào)整土地的法律相當少,有些已經(jīng)落后于時代了,并且法律條文規(guī)定得比較模糊,可操作性不強,在土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)常會出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)象。我國立法機關應當適時地制定專門調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī),并及時制定配套的實施辦法,各地也應當根據(jù)本地區(qū)的實際,在不與上位法相沖突的情況下制定適用于該地的地方法規(guī),保證農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn),實現(xiàn)農(nóng)村土地效益的最大化。法律的規(guī)定應當采取開放的形式,不能嚴格限制土地的流轉(zhuǎn)方式,應當給予土地承包戶最大的自由權,在選擇流轉(zhuǎn)方式和對象上法律不應過多干預,應充分體現(xiàn)私法行為的自治性。2.建立土地流轉(zhuǎn)中介服務機構地方各級政府應當建立專門的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機構,對本地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、統(tǒng)計、指導工作全面負責,保證土地流轉(zhuǎn)的順利進行。建議縣級以下政府部門設立針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的仲裁委員會,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛必須先經(jīng)仲裁,然后才能提起行政訴訟。各地政府應當組織建立土地流轉(zhuǎn)的中介服務機構,如土地評估機構、土地風險預測機構、土地流轉(zhuǎn)代理機構和土地投資咨詢機構等,為農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)提供全方位的服務,使農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中獲得最大的收益。健全土地流轉(zhuǎn)的服務機制還應當做好宣傳工作,地方政府可以通過電臺、電視臺、報紙雜志等廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的政策,讓文化素質(zhì)較低的農(nóng)民了解土地規(guī)模經(jīng)營帶來的效益,讓更多的農(nóng)戶心甘情愿地參與到土地流轉(zhuǎn)中來。在宣傳黨的政策時還應宣傳法律知識,讓農(nóng)民了解一些基本的法律基礎知識,提高他們的法律意識,以維護自己的合法權益。基層政府和村集體組織應當為土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)模承包戶提供信息、資金、技術等方面的幫助,提高土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地收益,實現(xiàn)土地資源的持續(xù)高效利用。3.建立完善的社會保障制度目前我國農(nóng)民就業(yè)日趨多元化,農(nóng)業(yè)收入只占經(jīng)濟總收入的很少