《餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)管理辦法》

《餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)管理辦法（試行）》為規(guī)范餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，引導(dǎo)和促進(jìn)餐飲行業(yè)健康有序發(fā)展，維護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，2014年9月22日，商務(wù)部與國(guó)家發(fā)展改革委共同頒布了《餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），現(xiàn)將有關(guān)問(wèn)題說(shuō)明如下：一、制定《辦法》的必要性餐飲業(yè)是服務(wù)業(yè)的重要組成部分，與人民生活密切相關(guān)，在保障人民生活、提升人民生活質(zhì)量、擴(kuò)大消費(fèi)、促進(jìn)就業(yè)等方面發(fā)揮著重要作用。改革開放以來(lái)，我國(guó)餐飲業(yè)經(jīng)過(guò)快速發(fā)展，全國(guó)餐飲收入從1978年的54.8億元發(fā)展到2013年的25392億元，增長(zhǎng)了462倍，初步形成了投資主體多元化、經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)多樣化、經(jīng)營(yíng)方式連鎖化、市場(chǎng)需求大眾化的發(fā)展格局。隨著城鄉(xiāng)居民收入水平提高、生活節(jié)奏加快以及消費(fèi)觀念的改變，餐飲業(yè)仍將呈現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)空間。目前，全國(guó)餐飲企業(yè)超過(guò)240萬(wàn)家，從業(yè)人員超過(guò)2100萬(wàn)人。餐飲業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用越來(lái)越顯現(xiàn)出來(lái)，已成為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活具有較強(qiáng)影響力的重要行業(yè)。在快速發(fā)展的同時(shí)，餐飲業(yè)也存在一些突出問(wèn)題，表現(xiàn)為食品安全保障能力較弱、創(chuàng)新能力不足、服務(wù)質(zhì)量亟待提升、制度建設(shè)不齊全、現(xiàn)代化水平有待提高等矛盾和問(wèn)題，與人民群眾不斷增長(zhǎng)的餐飲服務(wù)需求仍有一定差距。特別是近年來(lái)，在全社會(huì)開展的厲行勤儉節(jié)約反對(duì)鋪張浪費(fèi)行動(dòng)背景下，餐飲業(yè)亟需轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，回歸本質(zhì)、回歸理性、回歸大眾消費(fèi)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)餐飲行業(yè)缺乏全國(guó)性的、統(tǒng)一的行業(yè)法規(guī)，多個(gè)部門都承擔(dān)了一定的管理職責(zé)，使得行業(yè)管理既有交叉，又有盲點(diǎn)。在這種情況下，為規(guī)范餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，需要餐飲行業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部委共同制定統(tǒng)一的行業(yè)管理辦法，多角度、全方位促進(jìn)餐飲業(yè)健康有序發(fā)展。根據(jù)國(guó)務(wù)院“三定”方案，商務(wù)部負(fù)責(zé)商貿(mào)服務(wù)業(yè)（含餐飲業(yè)）的行業(yè)管理工作。制定《辦法》是加強(qiáng)行業(yè)管理的重要方式，《辦法》的出臺(tái)有助于解決餐飲業(yè)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題，促進(jìn)餐飲業(yè)規(guī)范、有序發(fā)展，有助于厲行勤儉節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)，有利于優(yōu)化餐飲業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)、提升餐飲業(yè)發(fā)展水平，有利于保障和改善人民生活、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)，同時(shí)也是管理部門依法履行管理職責(zé)的需要。二、《辦法》的主要內(nèi)容《辦法》共二十四條，結(jié)構(gòu)框架如下：（一）總則（第1-5條）。主要內(nèi)容包括：立法目的、制定依據(jù)、適用范圍、餐飲經(jīng)營(yíng)概念界定、主管部門職責(zé)、行業(yè)協(xié)會(huì)義務(wù)以及鼓勵(lì)發(fā)展大眾化餐飲等幾個(gè)方面。

（二）餐飲企業(yè)經(jīng)營(yíng)（第6-16條）。主要內(nèi)容包括：依法經(jīng)營(yíng)、貫徹標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能減排、反對(duì)食品浪費(fèi)、不得銷售不合格食品、餐廚廢棄物處理、價(jià)格標(biāo)示、禁止設(shè)立最低消費(fèi)、外送服務(wù)、促銷活動(dòng)、投訴制度、應(yīng)急管理等餐飲服務(wù)流程的各個(gè)方面，明確提出對(duì)餐飲企業(yè)的要求。（三）地方商務(wù)主管部門職責(zé)（第17-20條）。主要內(nèi)容包括信用建設(shè)、反對(duì)食品浪費(fèi)、行業(yè)統(tǒng)計(jì)、舉報(bào)制度等。（四）法律責(zé)任（第21-22條）。主要規(guī)定商務(wù)和價(jià)格主管部門依法對(duì)餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)督管理，根據(jù)餐飲企業(yè)違反規(guī)范性文件的行為，可以實(shí)施的具體懲罰措施以及有關(guān)工作人員濫用職權(quán)、徇私舞弊應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。（五）附則（第23-24條）。地方商務(wù)主管部門可制定本區(qū)域?qū)嵤┺k法，以及《辦法》的實(shí)施日期等。三、《辦法》解決的主要問(wèn)題（一）明確了餐飲經(jīng)營(yíng)的概念。近年來(lái)，餐飲市場(chǎng)細(xì)分不斷深化，涌現(xiàn)出多種業(yè)態(tài)，包括：正餐、早餐、快餐、團(tuán)餐、特色正餐、地方小吃、社區(qū)餐飲、休閑餐飲、主題餐飲、外賣送餐、美食廣場(chǎng)、食街排擋、農(nóng)家樂(lè)以及相配套的中央廚房、配送、網(wǎng)絡(luò)訂餐、外燴等服務(wù)形式。餐飲經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵極大豐富，但缺乏明確定義，造成對(duì)餐飲行業(yè)的界定不夠清晰。為準(zhǔn)確規(guī)范行業(yè)主體，更好履行商務(wù)部門對(duì)餐飲行業(yè)的管理工作，《辦法》根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類釋義，明確了餐飲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的定義，即“通過(guò)即時(shí)加工制作成品或半成品、商業(yè)銷售和服務(wù)性勞動(dòng)等，向消費(fèi)者提供食品和消費(fèi)場(chǎng)所及設(shè)施的經(jīng)營(yíng)行為?！?。定義強(qiáng)調(diào)了餐飲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)即時(shí)加工制作的特點(diǎn)，涵蓋了食品生產(chǎn)和服務(wù)性勞動(dòng)等兩方面內(nèi)容。（二）規(guī)范了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。餐飲業(yè)暴露出一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為有待規(guī)范，在食品銷售、節(jié)約資源等方面需要政府的引導(dǎo)和管理；二是存在奢侈消費(fèi)，鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象；三是社會(huì)上對(duì)一些餐飲企業(yè)設(shè)置最低消費(fèi)有爭(zhēng)議；四是服務(wù)水平急需提高，在日常經(jīng)營(yíng)、外送服務(wù)、促銷活動(dòng)、投訴處理等環(huán)節(jié)的行為需要進(jìn)一步規(guī)范；五是應(yīng)急制度建設(shè)尚需完善。為此，《辦法》對(duì)餐飲經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行了規(guī)范引導(dǎo)。在資源利用、反對(duì)浪費(fèi)方面，《辦法》明確餐飲企業(yè)要做好資源節(jié)約和綜合利用工作；引導(dǎo)消費(fèi)者節(jié)儉消費(fèi)、適量點(diǎn)餐；處置好餐廚廢棄物。在食品銷售方面，《辦法》明確餐飲企業(yè)不得銷售不合格食品。在價(jià)格標(biāo)示方面，《辦法》規(guī)定餐飲企業(yè)要按照國(guó)家規(guī)定對(duì)所售食品或提供的服務(wù)項(xiàng)目標(biāo)價(jià)，不得設(shè)置最低消費(fèi)。在外送和促銷服務(wù)方面，《辦法》規(guī)定餐飲企業(yè)在提供外送服務(wù)時(shí)，明示服務(wù)時(shí)間、外送范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照要求按時(shí)、按質(zhì)、按量履行承諾；開展促銷活動(dòng)時(shí)，明示促銷原因、方式、規(guī)則等信息，依照承諾履行相關(guān)義務(wù)。在投訴受理、突發(fā)應(yīng)急方面，《辦法》規(guī)定餐飲企業(yè)要建立健全顧客投訴制度，明確受理人員并將處理結(jié)果及時(shí)通知投訴者；建立健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)對(duì)機(jī)制，明確職責(zé)分工，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)及時(shí)處理并向有關(guān)部門報(bào)告。（三）對(duì)從業(yè)人員提出了要求。長(zhǎng)期以來(lái)，由于餐飲行業(yè)人才流失嚴(yán)重，高素質(zhì)人才匱乏，職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍培養(yǎng)和專業(yè)培訓(xùn)工作滯后，從業(yè)人員素質(zhì)普遍有待提高?，F(xiàn)實(shí)中一些餐飲企業(yè)常常放低要求，聘請(qǐng)不符合信用建設(shè)規(guī)定和職業(yè)操守的人員從事相關(guān)工作，帶來(lái)了大量隱患?！掇k法》明確提出要加強(qiáng)對(duì)餐飲主要從業(yè)人員的信用記錄管理，將其納入國(guó)家統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)，并依法向社會(huì)公開嚴(yán)重違法失信行為，餐飲企業(yè)負(fù)責(zé)人、高層管理人員應(yīng)當(dāng)按要求提供相關(guān)信用信息。同時(shí)，《辦法》對(duì)餐飲從業(yè)人員在適量引導(dǎo)點(diǎn)餐、做好外送服務(wù)、保障促銷服務(wù)質(zhì)量等方面做出了明確規(guī)定，這將有助于提高餐飲行業(yè)的從業(yè)人員素質(zhì)，提高服務(wù)質(zhì)量，引導(dǎo)餐飲行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。（四）規(guī)定了行業(yè)管理職責(zé)。商務(wù)部是餐飲業(yè)的行業(yè)主管部門，十七屆二中全會(huì)明確提出，“行業(yè)管理”就是要充分發(fā)揮行業(yè)管理部門在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng)，指導(dǎo)和促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)中，餐飲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及多個(gè)政府部門管理，相關(guān)工作存在交叉和重疊，影響到了對(duì)餐飲行業(yè)的規(guī)范和管理?！掇k法》的出臺(tái)，明確了商務(wù)主管部門的職責(zé)主要在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者行為，開展行業(yè)信用系統(tǒng)建設(shè)，建立不良記錄檔案，開展反對(duì)食品浪費(fèi)，加強(qiáng)行業(yè)統(tǒng)計(jì)和運(yùn)行監(jiān)測(cè)，建立投訴舉報(bào)制度，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)處理突發(fā)事件等方面。同時(shí)，考慮到餐飲業(yè)各地發(fā)展差異較大的情況，《辦法》特別規(guī)定省級(jí)商務(wù)主管部門可結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)餐飲業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況制定有關(guān)實(shí)施辦法。（五）明確了行業(yè)組織的作用。餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)在加強(qiáng)行業(yè)自律、維護(hù)企業(yè)利益、加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流、倡導(dǎo)餐飲節(jié)約、推廣先進(jìn)技術(shù)以及人員培訓(xùn)等方面開展大量工作，為促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。十八大報(bào)告指出，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。為此，《辦法》對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了界定，明確提出，餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，發(fā)揮行業(yè)自律、引導(dǎo)、服務(wù)作用，促進(jìn)餐飲業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的推廣實(shí)施，指導(dǎo)企業(yè)做好節(jié)能減排、資源節(jié)約和綜合利用工作；通過(guò)制定行業(yè)公約等方式引導(dǎo)餐飲經(jīng)營(yíng)者節(jié)約資源、反對(duì)浪費(fèi)。（六）明確了相關(guān)法律責(zé)任。明確了對(duì)于餐飲經(jīng)營(yíng)者違反本辦法的行為，法律法規(guī)及規(guī)章有規(guī)定的，商務(wù)主管部門可提請(qǐng)有關(guān)部門依法處罰；沒(méi)有規(guī)定的，由商務(wù)主管部門責(zé)令限期改正，其中有違法所得的，可處違法所得3倍以下罰款，但最高不超過(guò)3萬(wàn)元；沒(méi)有違法所得的，可處1萬(wàn)元以下罰款；對(duì)涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。四、《辦法》出臺(tái)的現(xiàn)實(shí)意義（一）轉(zhuǎn)變了政府職能。十八屆三中全會(huì)提出，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供；激發(fā)社會(huì)組織活力，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；支持企業(yè)在支撐增長(zhǎng)、促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大就業(yè)、增加稅收等方面發(fā)揮重要作用?！掇k法》貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，處理好政府與市場(chǎng)、中央與地方、政府與行業(yè)組織之間的關(guān)系，堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)作用與完善政府職能相結(jié)合，在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化企業(yè)在市場(chǎng)中的主體地位，提升政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控能力。在務(wù)實(shí)、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，理順餐飲業(yè)的行業(yè)管理體制，豐富餐飲行業(yè)指導(dǎo)方法，完善餐飲業(yè)的分類監(jiān)管內(nèi)容。加強(qiáng)與餐飲企業(yè)和行業(yè)組織的協(xié)作，發(fā)揮行業(yè)自律和行業(yè)引導(dǎo)作用，積極為餐飲企業(yè)提供服務(wù)。（二）規(guī)范了相關(guān)責(zé)任方的行為。餐飲企業(yè)、服務(wù)人員、消費(fèi)者是餐飲服務(wù)的三大核心主體。餐飲企業(yè)作為市場(chǎng)的主體，決定了餐飲市場(chǎng)的整體結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)分布和發(fā)展方式，生產(chǎn)消費(fèi)者所需的食品并提供相應(yīng)服務(wù)；服務(wù)人員直接面對(duì)消費(fèi)者，其服務(wù)態(tài)度和服務(wù)能力直接影響消費(fèi)者對(duì)餐飲服務(wù)的滿意程度；消費(fèi)者直接參與餐飲消費(fèi)，希望得到味美價(jià)廉的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對(duì)當(dāng)前餐飲市場(chǎng)存在的食品安全、亂收費(fèi)等問(wèn)題反應(yīng)強(qiáng)烈，餐飲市場(chǎng)的優(yōu)劣與三方直接相關(guān)。為此，《辦法》針對(duì)三方的利益、責(zé)任，分別對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為、服務(wù)人員以及消費(fèi)者進(jìn)行了規(guī)范，明確了三方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，使發(fā)生糾紛時(shí)有法可依、有據(jù)可查，對(duì)促進(jìn)行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展有著積極意義。（三）對(duì)過(guò)去未明確的最低消費(fèi)問(wèn)題予以了明確。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)上對(duì)一些餐飲企業(yè)收取“開瓶費(fèi)”、“包間費(fèi)”以及設(shè)置“最低消費(fèi)”（簡(jiǎn)稱“三費(fèi)”問(wèn)題）有較大爭(zhēng)議。餐飲企業(yè)從經(jīng)營(yíng)角度考慮，認(rèn)為餐飲企業(yè)向消費(fèi)者提供了服務(wù)場(chǎng)所，支出了人工、房租和水電成本以及相關(guān)服務(wù)，收取和設(shè)置這“三費(fèi)”是合理的。而消費(fèi)者從自身利益和權(quán)益角度考慮，則普遍認(rèn)為餐飲企業(yè)不應(yīng)該收取和設(shè)置這“三費(fèi)”?，F(xiàn)行的《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》等法律對(duì)餐飲業(yè)“三費(fèi)”問(wèn)題并未作出明確的禁止性規(guī)定。從個(gè)案判例情況看，法院在以往判決中僅界定餐飲企業(yè)行為是否侵害消費(fèi)者的知情權(quán)。在《辦法》立法過(guò)程中，商務(wù)部廣泛征求社會(huì)各界和有關(guān)部委的意見，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了深入的研究。經(jīng)過(guò)慎重研究，《辦法》對(duì)設(shè)置最低消費(fèi)作出了明確的禁止規(guī)定，主要是基于以下三個(gè)考慮：首先，設(shè)置最低消費(fèi)具有明顯的強(qiáng)迫性，侵害了消費(fèi)者權(quán)益。其次，根據(jù)2014年2月最高人民法院的相關(guān)司法解釋，餐飲企業(yè)設(shè)置最低消費(fèi)屬于餐飲經(jīng)營(yíng)者利用優(yōu)勢(shì)地位作出的加重消費(fèi)者責(zé)任的不公平、不合理規(guī)定。三是設(shè)置最低消費(fèi)往往引發(fā)過(guò)度消費(fèi)，助長(zhǎng)鋪張浪費(fèi)之風(fēng)。2014年3月，中辦和國(guó)辦共同印發(fā)了《關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)的意見》（中辦發(fā)[2014]22號(hào)），提出為推行科學(xué)文明的餐飲消費(fèi)模式，餐飲企業(yè)不得設(shè)置最低消費(fèi)額。《辦法》中明確規(guī)定禁止設(shè)置最低消費(fèi)，這有利于規(guī)范市場(chǎng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，引導(dǎo)文明、科學(xué)、健康的餐飲消費(fèi)新風(fēng)尚，也有利于餐飲行業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展。（四）推動(dòng)了厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)工作。2013年以來(lái)，媒體廣泛曝光了餐飲環(huán)節(jié)上的浪費(fèi)現(xiàn)象，令人觸目驚心，廣大干部群眾對(duì)狠剎浪費(fèi)之風(fēng)的呼聲十分強(qiáng)烈。中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此做出重要批示，要求堅(jiān)決遏制餐飲浪費(fèi)，全社會(huì)廣泛開展了厲行勤儉節(jié)約反對(duì)鋪張浪費(fèi)行動(dòng)。在這一背景下，對(duì)餐飲業(yè)的發(fā)展提出了新的要求。對(duì)餐飲行業(yè)來(lái)說(shuō)，制止餐飲浪費(fèi)，是不容推卸的社會(huì)責(zé)任。餐飲企業(yè)不僅僅是餐飲服務(wù)的提供者，更要做健康餐飲文化的倡導(dǎo)者。為此，《辦法》對(duì)餐飲業(yè)厲行節(jié)約反對(duì)食品浪費(fèi)做出了明確規(guī)定，鼓勵(lì)企業(yè)提供標(biāo)準(zhǔn)化菜品，發(fā)展可選套餐，提供小份菜；建立節(jié)儉消費(fèi)提醒提示制度，在醒目位置張貼節(jié)約標(biāo)識(shí)，貫徹節(jié)約用餐、文明用餐標(biāo)準(zhǔn)；引導(dǎo)消費(fèi)者餐前適量點(diǎn)餐，餐后主動(dòng)幫助打包，對(duì)節(jié)約用餐的消費(fèi)者給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)。有關(guān)規(guī)定，有利于餐飲業(yè)落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，自覺(jué)厲行節(jié)約、杜絕浪費(fèi)、反對(duì)