高校全面預算管理績效評價體系探析

引言2018年《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》全面出臺，標志著我國預算績效管理進入全面實施階段。2019年財政部又進一步印發(fā)了《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，對預算管理績效評價提出了新的要求。2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，對預算制度改革提出了“完善標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理，提高財政資金使用效率”的要求。2022年10月，黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代預算制度”。按照黨中央統(tǒng)一部署，健全現(xiàn)代預算制度，要進一步破除體制機制障礙，補齊管理制度短板，推動預算編制完整科學、預算執(zhí)行規(guī)范高效、預算監(jiān)督嚴格有力、管理手段先進完備，構建完善綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預算制度。為了做好預算管理績效評價工作，山西省財政廳連續(xù)印發(fā)了《省級項目支出績效評價管理辦法》《省級部門預算績效運行監(jiān)控管理辦法》等，進一步拓展了績效評價范圍，完善了績效評價指標體系，明確了預算績效監(jiān)控的形式、方法以及評價結(jié)果應用。高校承擔著立德樹人的根本任務，也是培養(yǎng)堪當民族復興重任的時代新人的堅強陣地。而高校的發(fā)展離不開健全的財務管理體制，財務管理又依托于預算管理及績效管理。高效的全面預算管理績效評價體系能夠整合現(xiàn)有的資源，加快業(yè)財融合，提高資金的使用效益。一、高校全面預算管理績效評價研究相關文獻魏娜（2021）從高校預算管理全流程的角度出發(fā)，基于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、效果等四個方面構建了全面預算管理績效評價體系，又分別從這四個方面出發(fā)，形成了4個一級指標，14個二級指標以及40個三級指標，利用層次分析法對各指標權重賦值，最終形成了內(nèi)蒙古T大學的預算管理績效評價體系。張國江（2022）指出，高校應該根據(jù)長遠發(fā)展計劃確定項目整體目標，并利用信息化手段推進高校預算績效評價體系建設。唐偉（2023）認為要想對高校預算管理績效進行全面評價，必須積極建設高校一體化系統(tǒng)，保障各部門之間信息互聯(lián)互通，以項目生命周期管理為基礎，貫穿預算管理全流程，建設動態(tài)的預算管理績效評價體系。劉侃（2023）分別對基本支出和項目支出設定了5個一級指標和18個二級指標，并按成本效益原則將指標進行分解，最終得出綜合權重，根據(jù)績效值乘以權重計算得出可總預算績效評價結(jié)果。不同的高校具有不同的辦學特點，統(tǒng)一的評價體系不足以對各高校進行科學合理的評價，各高校應結(jié)合自身實際，設計個性化的績效評價體系。二、高校全面預算管理績效評價現(xiàn)狀（一）高校各部門預算管理意識淡薄，對績效評價體系認識不夠目前，很多高校對預算管理重視程度不夠，在年初申報預算時，某些部門并不考慮學校總體收支預測情況，對學校長期規(guī)劃沒有深刻的理解，在編制預算時缺乏可靠真實的論證，盲目擴大資金需求量，影響了學校整體支出的進度，制約了學校長遠發(fā)展，進一步加大了學校發(fā)展規(guī)劃和資金供求之間的矛盾。同時，各部門對本部門的資金管理不足，重支出輕績效管理問題仍然存在，對于績效評價的了解更是少之又少，無形中增加了學校整體績效評價的難度。（二）預算管理與其他業(yè)務工作相脫節(jié)，全面預算管理水平低高校缺少統(tǒng)一的信息共享平臺，財務部門編制預算時難以掌握全部的基礎信息，各業(yè)務部門尤其是內(nèi)部控制關鍵部門之間的信息存在壁壘，數(shù)據(jù)之間缺乏共享，造成了業(yè)財融合程度低，預算編制有偏差，財務管理難度大。現(xiàn)有的預算編制更多依靠各部門申報，財務部門審定的方式，對于項目的事前、事中、事后等環(huán)節(jié)管控的并不多，導致一些項目缺乏可行性論證而盲目開展，在預算執(zhí)行過程中支出進度又過于緩慢，影響了學校整體的資金支出進度，也給其他真正需要資金的項目帶來了負面影響。在預算管理績效評價時難以對資金使用效益做出合理判斷。（三）缺乏合理的預算管理績效評價指標與體系2021年山西省財政廳印發(fā)《省級部門委托第三方機構參與預算績效管理工作管理辦法》的通知，第三方機構作為推動全面實施預算績效管理不可或缺的重要力量之一，其對加強預算管理、提高財政資金使用效益發(fā)揮著積極作用。現(xiàn)有的績效評價指標與體系大多是針對財政專項資金開展，如每年省財政廳對高?！半p一流”引導資金進行專項績效評價。從高校自身來說，大多數(shù)高校對于預算執(zhí)行情況更多依賴于財務數(shù)據(jù)，忽視了非財務數(shù)據(jù)，沒有全面反映高校整體戰(zhàn)略計劃。高校的績效評價大多也是采用共性的指標體系，缺乏完整的、個性化的績效指標對納入預算的資金進行合理評價。高校主動在年末進行績效自評的情況很少，而且現(xiàn)有的績效評價多在事后完成，缺少對項目的事前和事中監(jiān)督，主要原因是高?，F(xiàn)有的信息系統(tǒng)互不相通，導致績效評價不能貫穿于預算管理的全流程。隨著財務數(shù)智化時代的到來，完善的績效評價體系建設顯得尤為迫切。三、高校全面預算管理績效評價指標體系設計思路近年來，隨著全面預算績效管理改革的不斷深入，對績效評價的范圍、方法及結(jié)果應用都有了更高的要求，本文根據(jù)高校管理特點，結(jié)合宏觀層面對全面實施績效管理的決策部署，參考山西省《省級項目支出績效評價管理辦法》（晉財績﹝2020﹞17號），按照“投入-過程-產(chǎn)出-效果”的思路，遵循經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性原則，對績效目標進行細化和量化，初步形成了4個一級指標，13個二級指標，34個三級指標（見表1）。通過層次分析法，參考相關專家建議，對不同指標賦予不同權重，導入軟件系統(tǒng)，得出CR＜0.1，結(jié)果說明數(shù)據(jù)通過系統(tǒng)的一致性檢驗，符合要求。表1高校全面預算管理績效評價指標體系以下指標后附數(shù)值為指標權重，其中三級指標為歸一化后的全局權重。投入（5.69%）包括績效目標（13.41%）、資金投入（55.27%）、資源配置（25.95%）、科研立項（5.38%）4個二級指標。重點關注績效目標設置的合理性（0.345%）和明確性（0.345%）、預算編制科學性（1.139%）和資金分配合理性（1.708%）、人員支出占總支出的比重（0.445%）、財政補助占總收入的比重（0.445%）、師生比（0.445%）。過程（26.34%）包括預算管理（63.33%）、資金管理（26.05%）、項目管理（10.62%）3個二級指標。重點關注預算收入執(zhí)行率（5.491%）、預算支出執(zhí)行率（5.491%）、預算調(diào)整率（2.745%）、結(jié)余率（1.373%）、資金管理制度健全性（2.484%）、資金使用規(guī)范性（3.726%）、項目儲備的及時性（1.012%）、項目調(diào)整規(guī)范性（1.012%）、項目按時完成率（0.506%）。產(chǎn)出（55.79%）包括產(chǎn)出數(shù)量（75%）和產(chǎn)出質(zhì)量（25%）2個二級指標。重點關注高水平師資隊伍建設（9.470%）、學科專業(yè)建設（9.470%）、科研成果及轉(zhuǎn)化（9.470%）、實驗平臺建設（9.470%）、碩士點、博士點建設（9.470%）、學科評估達標率（2.525%）、出國（境）訪學師生人數(shù)（2.525%）、人才培養(yǎng)增長率（5.051%）、科研成果轉(zhuǎn)化率（2.525%）。效果（12.19%）包括社會效益（53.96%）、經(jīng)濟效益（5.73%）、可持續(xù)影響（13.15%）、滿意度情況（27.16%）4個二級指標。重點關注對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的促進作用（1.191%）、對提高教學質(zhì)量和提升辦學水平的影響程度（2.382%）、對提高學校知名度的影響程度（2.382%）、教學、科研經(jīng)費提高（0.316%）、資源共享效益（0.316%）、持續(xù)影響年限（1.450%）、教職工滿意度（1.498%）、學生滿意度（1.498%）。通過本次分析，產(chǎn)出在一級指標中占比最大，高校全面預算管理主要受產(chǎn)出影響最大。在二級指標中權重排名前三的指標分別為：預算管理、資金投入以及社會效益。三級指標中權重排名前三的指標均為產(chǎn)出數(shù)量下的三級指標。本文在選取績效評價指標時參考了相關專家建議及國內(nèi)權威文獻，突出結(jié)果導向，確保了績效評價獨立、客觀、公正。但是該指標體系仍有不足地方，本文中絕大多數(shù)指標為定性指標，定量指標較少，指標不夠全面，劃分不夠細致。構建時重點考慮了過程和產(chǎn)出，對于投入和效果評價不夠深入。高校無論是組織機構還是師生人數(shù)都相對較多，績效評價標準也無法精準制定，如何建立更值得信賴的指標體系還有待進一步深入研究。四、高校全面預算管理績效評價改進措施（一）提高全校預算管理績效評價意識高校應該是一個整體，各部門都是推動高校高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，無論是管理層還是普通教職工，都應從思想上提高對全面預算管理績效評價的認識，無論是部門預算還是科研預算，都要強化績效評價意識，特別是在編制專項支出預算時要填寫項目名稱、項目概述、必要性分析、可行性分析、實施計劃、資產(chǎn)配置、年度績效目標、事前評審等。要將“無效必問責”落到實處，讓高校資金發(fā)揮最大效益。（二）推動建設高校一體化系統(tǒng)高校應整合全校現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源，打通數(shù)據(jù)壁壘，建立一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)財務與資產(chǎn)、人事、基建、合同等業(yè)務口的互聯(lián)互通，加強財務部與其他業(yè)務部門之間的合作，加快實現(xiàn)業(yè)財融合。利用信息化手段對預算全流程進行管控，實時對經(jīng)費的下達情況和預算執(zhí)行進度進行監(jiān)測，從而構建目標-任務-績效三者統(tǒng)一為一體的預算績效管理體系，使績效評價體系能公開透明地反映整體預算執(zhí)行情況。（三）優(yōu)化高校預算管理績效評價指標體系每個高校的辦學特點不同，優(yōu)勢學科和專業(yè)也不盡相同。在參考財政部關于《預算績效評價共性指標體系框架》的基礎上，各高校應結(jié)合自身制定個性化的績效評價指標，在指標選取時不僅要考慮財務指標，也要更多選取非財務指標，將定性指標與定量指標相結(jié)合。高校原有的經(jīng)費管理模式大多是粗放型的，年初預算編制完成后開始執(zhí)行，對于預算執(zhí)行進度和項目的成本分析較少。隨著辦學質(zhì)量的逐步提升，對績效考評也提出了更高的要求，高校應細化經(jīng)費管理模式，注重項目的經(jīng)濟效益和社會效益，關注教學、行政、科研、后勤等類別的運行成本，細化辦學成本，擴大辦學規(guī)模，提升辦學質(zhì)量。（四）強化預算管理績效評價結(jié)果應用高校應建立績效評價獎懲的機制，要將各部門全年預算執(zhí)行情況與本部門績效相關聯(lián)。在年末績效自評時對本年績效評價為優(yōu)秀的部門給予獎勵，在下一年申報預算時要優(yōu)先保障優(yōu)秀的部門，