行政案件審理問題解決方法論文

第第頁行政案件審理問題解決方法論文隨著我國城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷加快和城市周邊農(nóng)村集體土地的大量被征用，城市、農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量也不斷增加，尤其是近幾年迅速增加的態(tài)勢已達(dá)到歷史高峰，與此同時，引發(fā)的拆遷行政案件也隨之增加。人民法院在審理房屋拆遷征用土地安置補償類案件中，由于受房屋拆遷、征地中存在許多共性的難點問題的困擾，在依法保護(hù)房屋被拆遷人、土地被征用人的合法權(quán)益，監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政和維護(hù)社會穩(wěn)定方面，人民法院要使所裁判的案件達(dá)到法律效果，政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一，遇到了前所未有的困難。造成這些困難的原因如不能及時的分析找準(zhǔn)，乃至解決好，將會導(dǎo)致不良的法律效果，政治效果和社會效果。且直接影響到人民法院在人民群眾中的良好形象。對此，筆者旨在為了更好的保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益不受侵犯，監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行政，服務(wù)于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局和維護(hù)社會穩(wěn)定，擬對房屋拆遷安置補償和土地征用安置補償行政案件中的難點問題及其解決方法作如下闡述。

一、房屋拆遷安置補償和土地征用安置補償行政案件審理中難點問題之分析

（一）地方政府制定的規(guī)范性文件與法規(guī)和規(guī)章相抵觸。近年來，房屋拆遷和土地征用的難度不斷加大，拆遷人與被拆遷人的情緒抵觸，甚至是矛盾激化，導(dǎo)致在拆遷過程中執(zhí)行拆遷嚴(yán)重受阻，拆遷工作人員和法院干警被打罵現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，更嚴(yán)重的是個別被拆遷人實施過激行為，造成被拆遷人傷亡。因而從出現(xiàn)上述問題的原因分析，其原因之一就是有些地方政府及其工作部門制定的有關(guān)拆遷的規(guī)范性文件與相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章相抵觸。其抵觸的根本點就是侵犯被拆遷人的合法權(quán)益，即財產(chǎn)權(quán)利。

對于地方政府所制定的規(guī)范性文件與高層級的法律規(guī)范相抵觸的原因和具體表現(xiàn)，筆者結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范與審判實際作些分析。規(guī)范性文件的制定一般來源于兩個方面：一是來源于法規(guī)和行政規(guī)章的授權(quán)，如《江蘇省城市房屋拆遷管理條例》第十八條第（一）項中規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府每年應(yīng)當(dāng)公布區(qū)位基準(zhǔn)價，并根據(jù)市場情況進(jìn)行調(diào)整”。和第二十七條中規(guī)定“因城市開發(fā)建設(shè)征用集體土地實施房屋拆遷的，其拆遷補償安置辦法由設(shè)區(qū)的市人民政府參照本條例另行制定”。二是來源于憲法和政府組織法中所規(guī)定的，縣級以上地方人民政府由于本區(qū)域的政務(wù)需要，制定的行政措施，即規(guī)范性文件。如有的地方人民政府的工作部門自主制定了房屋拆遷評估技術(shù)規(guī)范，該技術(shù)規(guī)范的核心最終表現(xiàn)為被拆遷房屋的評估價值。

根據(jù)以上所述，地方人民政府具有制定規(guī)范性文件的職權(quán)是沒有異議的。當(dāng)然，對這些規(guī)范性文件，行政相對人可以在對具體行政行為申請復(fù)議時申請復(fù)議機關(guān)進(jìn)行審查，但這種復(fù)議中的審查往往是效果欠佳。因為根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項”。但該法制機構(gòu)在實踐中往往又是政府及其工作部門制定規(guī)范性文件的起草或?qū)徍藱C構(gòu)。對此，在行政訴訟和非訴行政執(zhí)行案件的審查中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府制定的規(guī)范性文件，主要存在下列問題。

第一，地方政府制定公布的區(qū)位基準(zhǔn)價不符合市場的客觀情況，即區(qū)位價嚴(yán)重低于市場價。對于這一點，地方性法規(guī)只授權(quán)地方政府每年應(yīng)當(dāng)公布區(qū)位基準(zhǔn)價，而未規(guī)定具體價位，這就很難制約到公布的區(qū)位基準(zhǔn)價與市場價嚴(yán)重不符的問題。

第二，地方人民政府及其工作部門制定的房屋拆遷評估技術(shù)規(guī)范，該技術(shù)規(guī)范是確定被拆遷房屋的具體價格。對此，相關(guān)法律規(guī)范只是原則規(guī)定，地方政府及其相關(guān)部門在制定評估技術(shù)規(guī)范中有一定靈活性，導(dǎo)致價格空間較大，與實際情況不符。

第三，地方政府制定的房屋拆遷管理辦法，在適用時間上加以限制。城市房屋拆遷管理條例的制定層級，一般是以國務(wù)令公布的行政法規(guī)和省級人大常委會通過并公布的地方性法規(guī)，以及享有立法權(quán)的地方人民政府的政府令公布的地方性規(guī)章。不享有立法權(quán)的地方政府也以規(guī)范性文件的形式向社會公布。在制定時間上從行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章、規(guī)范性文件順延下來，最后制定的規(guī)范性文件時間與行政法規(guī)公布執(zhí)行的時間推后，最多的達(dá)二年之多。在推后制定規(guī)范性文件的時間，是實施房屋拆遷適用該規(guī)范性文件的時間，不執(zhí)行行政法規(guī)和地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。其理由是地方政府制定的規(guī)范性文件未宣布廢制，應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行。更有甚者，有的地方政府在制定了新的規(guī)范性文件中，還明確規(guī)定，房屋拆遷的規(guī)范性文件，自公布之日起施行，在公布之前已頒發(fā)房屋拆遷公告的建設(shè)項目，不適用本辦法，仍按原辦法執(zhí)行。從以上制定公布的法律規(guī)范來看，施行得越早對被拆遷人就越有利，正因為如此，有些地方政府在房屋拆遷上就是不從法律規(guī)范規(guī)定的施行日適用新的法律規(guī)范，而是適用不利于被拆遷人的規(guī)范性文件。還有的地方政府制定了新的拆遷規(guī)范性文件，但在某些被拆遷人適用新的規(guī)范性文件上又加以限制。特別是有些被拆遷人的房屋，雖然拆遷人在拆遷手續(xù)基本完備的情況下，由于種種原因，該房屋二三年時間內(nèi)未拆遷完畢。造成未能拆遷完畢的原因，主要有三種情況。一是政府宏觀調(diào)控或拆遷人拆遷資金短缺；二是拆遷政策與實際嚴(yán)重不符，被拆遷人拒絕拆遷；三是個別被拆遷人不切實際的滿天要價，導(dǎo)致達(dá)不成拆遷補償協(xié)議；四是拆遷人的手續(xù)不全。

（二）拆遷人以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，超常規(guī)的開展拆遷工作為由，在未取得完備拆遷手續(xù)的情況下實施拆遷，或者房屋拆遷后的用途與相關(guān)批文不符，因而直接影響到被拆遷人的安置補償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）拆遷人嚴(yán)重違反拆遷程序，違法實施拆遷。這主要表現(xiàn)為對被拆遷人的房屋進(jìn)行價格評估，不通知被拆遷人到場，而是由拆遷人單方指定的評估機構(gòu)進(jìn)行評估，或者對共有財產(chǎn)只與共有人之一簽訂拆遷補償協(xié)議，這些行為均不被被拆遷人認(rèn)可。

（四）拆遷人與被拆遷人簽訂拆遷安置補償協(xié)議嚴(yán)重缺少公開、公平。這主要表現(xiàn)為，拆遷人在與被拆遷人簽訂安置補償協(xié)議中，暗箱操作，同樣的被拆遷人的房屋，在同等的條件下，得到的安置補償結(jié)果不一樣，有的相差較大，這樣造成已經(jīng)達(dá)成協(xié)議的又反悔、拒絕拆遷。有的與房屋拆遷主管部門作出的行政裁決的補償相差就更大。從而加大了人民法院在審理和執(zhí)行此類案件的難度。

（五）有些房屋拆遷主管部門在受理拆遷人申請裁決時，明知拆遷人是有違法拆遷之處，但仍以維護(hù)政府確定的城市建設(shè)重點工程為由，作出強制拆遷的裁決。

（六）個別被拆遷人不實事求是，在安置補償問題上滿天要價，想借拆遷之機，達(dá)到致富之目的，在房屋拆遷主管部門作出裁決后，被拆遷人提起行政訴訟，在行政訴訟中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人按照法律規(guī)定，申請人民法院先予執(zhí)行，這時被拆遷人無理取鬧，以暴力對抗執(zhí)行，甚至有的被拆遷人以自殺、自殘的方式要挾，以達(dá)到其與實際不符的滿天要價之目的。

根據(jù)上述所列房屋拆遷安置補償和土地征用安置補償行政案件審理中的難點問題，究其原因絕大部分屬于地方政府房屋拆遷主管部門，以及房屋拆遷人所致。造成這些難點問題的原因，大體上可歸納以下方面。

第一，近年來多數(shù)地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐過快，有的與實際嚴(yán)重不符，超出了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)承受能力。尤其在城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)上表

現(xiàn)更為突出。首先在城市建設(shè)上表現(xiàn)為二個方面，一是有些地方政府為了政績，不切實際的擴(kuò)建商住樓的開發(fā)。其次為了招商引資，也是不切實際的征用農(nóng)村集體土地，有的是在沒有招商項目的情況下，先將征用的土地圈起等待招商，有的一等就是幾年。造成這一原因的根本所在，是有些地方政府加快城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)思想上，存在著不符合當(dāng)?shù)氐目陀^實際，不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律搞建設(shè)，而是以超常規(guī)的思維方式，無序的開展經(jīng)濟(jì)工作。

第二，由于有些地方政府在加快城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)思想上存在不符合客觀實際的思想，該不符合客觀實際思想主要表現(xiàn)為兩點，一是所建廣場、馬路嚴(yán)重超大、超寬，政府行政中心規(guī)模太大，標(biāo)準(zhǔn)太高。二是商住樓開發(fā)建設(shè)過多，檔次也過高。這些問題的存在必然導(dǎo)致房屋拆遷、土地征用資金的短缺。由于該資金的短缺，政府在制定房屋拆遷和土地征用安置補償?shù)囊?guī)范性文件時，其安置補償金與市場實際差距較大，有的土地征用安置補償金不能及時到位，被拆遷人得不到應(yīng)有的安置補償，導(dǎo)致一些農(nóng)民長時間無房住、無田種的問題。更有少數(shù)地方政府違法征地拆遷，致使出現(xiàn)個別新的貧困戶。對此，有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)還不以為然，認(rèn)為這是為將來經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏剿鶎嵤┑男袨?，少?shù)被拆遷人的困難是暫時的，要克服困難，服從于發(fā)展經(jīng)濟(jì)這一大局。

第三，有些地方政府房屋拆遷主管部門在作出房屋拆遷糾紛行政裁決中，有的不是依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范和客觀事實進(jìn)行裁判，而是依據(jù)地方政府制定的明顯侵犯被拆遷人合法權(quán)益的規(guī)范性文件進(jìn)行裁決。還有的在裁決中明知拆遷人有違法拆遷之處，還是以服從和支持政府重點工程為由，違法裁決。

第四，人民法院在審理城市房屋拆遷和征用農(nóng)村集體土地的案件中遇到的難點問題，具體表現(xiàn)為：一是在審查被訴的具體行政行為是否合法時，指出被告裁決的依據(jù)明顯侵犯被拆遷人合法權(quán)益時，被告則稱，其依據(jù)的規(guī)范性文件是地方人大或政府通過并向社會公布的，如果法院不認(rèn)同該規(guī)范性文件，將直接影響到全市的城市房屋拆遷和征用農(nóng)村集體土地的安置補償，因而也就影響到城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)。對此，人民法院就處于兩難境地，一難是如果人民法院以被告作出的行政裁決所依據(jù)的規(guī)范性文件不具有合法有效性，判決撤銷其裁決，這是有法律依據(jù)的，從案件本身判決也是正確的。但這樣判決人民法院將會被說成是不服務(wù)和支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。二是如果人民法院判決維持裁決，這就使被拆遷人的合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。人民法院在遇此兩難的問題處理上，由于現(xiàn)行人民法院管理體制是在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使審判權(quán)，同時，服務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)社會穩(wěn)定，也是人民法院的工作所在。所以，對此類案件的審理只能是不及時給予判決維護(hù)或撤銷，而是做大量的協(xié)調(diào)工作，促使拆遷人與被拆遷人達(dá)成拆遷安置補償協(xié)議后，由原告撤回起訴。

二、解決房屋拆遷行政案件審理中難點問題之方法

全國城市房屋拆遷和征用農(nóng)村集體土地安置補償工作中出現(xiàn)的有些地方政府不依法行政，有關(guān)部門違法拆遷，導(dǎo)致被拆遷人集體上訪，暴力阻撓拆遷，甚至造成人員傷亡等嚴(yán)重不穩(wěn)定因素，已引起了國家最高層的重視。為此，國務(wù)院還專門召開了常務(wù)會議，研究控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模，嚴(yán)格拆遷管理的有關(guān)問題。會議總的要求是：端正拆遷工作的指導(dǎo)思想，堅決糾正城鎮(zhèn)建設(shè)和房屋拆遷中急功近利，大拆大建的行為，拆遷中嚴(yán)格執(zhí)行拆遷程序，規(guī)范拆遷行為。拆遷補償符合市場化要求，拆遷安置補償資金應(yīng)及時足額到位。對此，建設(shè)部、國土資源部等相關(guān)部門也立即行動起來，有效地開展工作，如有的地方政府違法拆遷，征地，其相關(guān)地方政府官員已被嚴(yán)肅查處。就全國而言，對地方政府依法行政，依法拆遷起到了一個積極的推動作用，這無疑是給人民法院審理房屋拆遷、征地案件創(chuàng)造了一個從未有的良好外部環(huán)境。但同時也要看到目前雖然有了一個前所未有的良好外部環(huán)境，要從根本上解決難點問題還不能一步到位。為此，筆者認(rèn)為還應(yīng)采取以下方法解決房屋拆遷、征地行政案件審理中出現(xiàn)的問題。

第一，以目前已有的良好外部執(zhí)法環(huán)境為基礎(chǔ)，主動與地方政府保持聯(lián)系和溝通，針對性的提出司法建議，使他們制定的規(guī)范性文件中要確保政府依法行政，保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益不受侵犯。

第二，不參加地方政府組織的拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組。如遇有些類情況，要有理有節(jié)的向他們解釋清楚，人民法院是國家的審判機關(guān)，獨立行使審判權(quán)，審判人員不能“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”，否則人民法院會在人民群眾中喪失公信力，有損于人民法院的公正形象。只有這樣人民法院才能擔(dān)當(dāng)起保護(hù)人民群眾合法權(quán)