案例-從政府失靈到志愿失靈：希望工程的輝煌與危機(jī)

案例-從政府失靈到志愿失靈：希望工程的輝煌與危機(jī)案例一從政府失靈到志愿失靈：希望工程的輝煌與危機(jī)內(nèi)容梗概中國青少年基金會(huì)以及希望工程的產(chǎn)生1989年3月，共青團(tuán)中央發(fā)起成立中國青少年發(fā)展基金會(huì)（簡(jiǎn)稱青基會(huì)），其性質(zhì)是具有獨(dú)立法人地位的全國性非營(yíng)利團(tuán)體。從青基會(huì)成立的背景來看，其官方色彩很濃，是一個(gè)典型的由政府牽頭成立的非政治組織，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，其官辦色彩有所淡化。青基會(huì)創(chuàng)立之時(shí)，中國社會(huì)正面臨這樣一種狀況：社會(huì)對(duì)教育的期望值高而貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育弱，政府對(duì)教育投入不足而基礎(chǔ)教育對(duì)財(cái)力物力又迫切需求，社會(huì)公眾的公益和助學(xué)熱情需要培植引導(dǎo)，由此，希望工程應(yīng)運(yùn)而生。1989年10月，，中國青少年基金會(huì)開始實(shí)施希望工程。宗旨是，根據(jù)政府關(guān)于多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的方針，以民間的方式廣泛動(dòng)員海內(nèi)外財(cái)力資源，建立希望工程基金，資助貧困地區(qū)的兒童繼續(xù)學(xué)業(yè)，改善貧困地區(qū)的辦學(xué)條件，促進(jìn)貧困地區(qū)急促教育事業(yè)的發(fā)展。援建希望小學(xué)與資助貧困學(xué)生是希望工程實(shí)施的兩大公益項(xiàng)目。希望工程的發(fā)展及輝煌在希望工程實(shí)施的前八個(gè)年頭里，經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：1989—1992年的宣傳教育階段、1993—1994年的蓬勃發(fā)展階段和1995—1996年的鞏固提高階段。經(jīng)過三個(gè)階段的穩(wěn)步健康發(fā)展，截至1996年底，全國希望工程累計(jì)接受國內(nèi)外捐款9.78億元，救助失學(xué)兒童154萬人援建希望小學(xué)3634所。在這幾年中，希望工程舉行過三次大規(guī)模的勸募活動(dòng)：1992年的“百萬愛心行動(dòng)”、1994年的“1（家）+1助學(xué)行動(dòng)”和1997年的“希望工程國內(nèi)最后一輪勸募活動(dòng)”。、1992年的“百萬愛心行動(dòng)”采取了“一對(duì)一”模式，即通過青基會(huì)和全國希望工程實(shí)施機(jī)構(gòu)的牽線搭橋，使捐贈(zèng)者（個(gè)人或集體）與貧困地區(qū)的失學(xué)兒童結(jié)對(duì)掛鉤，建立直接聯(lián)系，實(shí)行定向資助直至其小學(xué)畢業(yè)。由于采取“一對(duì)一”的資助方式，在短短一年半的時(shí)間內(nèi)，被資助的兒童數(shù)奇跡般的增加了50萬人。1994年，青基會(huì)依靠“國際家庭年”這個(gè)大背景，以發(fā)行希望工程明細(xì)片為契機(jī)，展開“1一筆捐款從捐款人到孩子手中要經(jīng)過八個(gè)層次和國、省、地、縣、鄉(xiāng)、校六級(jí)，任何一環(huán)出現(xiàn)問題，都會(huì)出亂子，因此希望工程做得越大，貢獻(xiàn)越大，風(fēng)險(xiǎn)也越大。無端中傷，《壹周刊》無端誹謗希望工程的文章在海內(nèi)外造成了極其惡劣的影響，香港和海外華人世界對(duì)希望工程的捐款急劇下降。失準(zhǔn)評(píng)判，這是指希望工程缺乏權(quán)威的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照國際通用的規(guī)則來對(duì)其進(jìn)行全面評(píng)估。自取其咎，指由于人性的弱點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的影響，工作人員也會(huì)犯錯(cuò)誤，因此加強(qiáng)他律，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，對(duì)希望工程保持純潔性至關(guān)重要。（2）挪用捐款的假信事件。2001年底《南方周末》一篇名為《千里追蹤希望工程假信》的報(bào)道，曝光了一名基層工作人員貪污希望工程善款事件。具體情況是，在四川省宣漢縣，希望工程的實(shí)施機(jī)構(gòu)—豐城區(qū)教辦員工通過偽造被救助學(xué)生信件，挪用了社會(huì)一對(duì)一捐款的50多名貧困學(xué)生的希望工程捐助款。經(jīng)調(diào)查確認(rèn)后，這位員工收到了開除黨籍、行政開除留用一年的處分。對(duì)于此次事件，青基會(huì)也通過中央電視臺(tái)“東方時(shí)空--時(shí)空連線”節(jié)目，就希望工程實(shí)施過程中存在的問題和困難，與捐助方、學(xué)校、政府、受助兒童父母等多方進(jìn)行交流和討論，并承諾青基會(huì)將不辜負(fù)社會(huì)各界的期望，從制度上防范服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)真扎實(shí)的做好希望工程的管理檢查工作。（3）違規(guī)投資遺案。2002年，香港《明報(bào)》發(fā)表一篇名為《希望工程違規(guī)投資》的文章，報(bào)道青基會(huì)涉嫌違反國家規(guī)定，挪用希望工程捐款違規(guī)投資，用于投資股票、房產(chǎn)及各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，不少投資項(xiàng)目以“回報(bào)少，效益低”告終此報(bào)道一出引起了香港和海內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注，甚至成為當(dāng)年北京“兩會(huì)”代表的話題。針對(duì)各種指責(zé)，青基會(huì)及時(shí)的做出了澄清和反擊，并發(fā)表了嚴(yán)正聲明，從法律方面給出了相應(yīng)解釋。青基會(huì)在嚴(yán)正聲明中引用了國務(wù)院1988年頒布的《青基會(huì)管理辦法》和我國《捐贈(zèng)法》的條文來否認(rèn)違規(guī)投資，因?yàn)榍罢咭?guī)定“基金會(huì)可以將資金存入金融機(jī)構(gòu)收取利息，也可以購買債券、股票”；后者規(guī)定“公益性社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循國家的有關(guān)規(guī)定，按照合法、安全、有效的原則，積極實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的保值增值”。對(duì)于這回應(yīng)，也有人提出不同意見，即中國人民銀行已在1995年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基金會(huì)管理的通知》，該通知明確規(guī)定：“基金會(huì)基金的保值及增值必須委托金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行”，“基金會(huì)不得經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)”。青基會(huì)負(fù)責(zé)人的一些做法可以說是直接違反了央行的通知。的確，對(duì)希望工程這樣一個(gè)涉及金額巨大，而資金來源和去向都分散且復(fù)雜多樣的公益機(jī)構(gòu)來說，當(dāng)其聲譽(yù)受到懷疑和傷害的時(shí)候，僅靠一些籠統(tǒng)的原則性解釋顯然是不夠的。面對(duì)社會(huì)的廣泛質(zhì)疑，青基會(huì)向國家審計(jì)署提出審計(jì)申請(qǐng)以證清白，但可惜時(shí)至今日，這份審計(jì)報(bào)告仍未公開。2004年1月，由團(tuán)中央主管的《中國青年報(bào)》發(fā)布了一則消息：“有關(guān)紀(jì)檢部門對(duì)中國青基會(huì)進(jìn)行了核查，核查工作是全面、嚴(yán)肅和細(xì)致的。經(jīng)過核查，沒有發(fā)現(xiàn)中國青基會(huì)負(fù)責(zé)人有腐敗行為?！庇纱耍录簳r(shí)被平息。（二）要點(diǎn)分析政府失靈和志愿失靈理論為非營(yíng)利組織的產(chǎn)生、發(fā)展，及其與政府之間互補(bǔ)關(guān)系的構(gòu)建做出了最好的詮釋。本案例通過20世紀(jì)八九十年代國內(nèi)希望工程所取得的輝煌成就來說明非營(yíng)利組織在矯治政府失靈過程中的作用，同時(shí)借助希望工程的三次危機(jī)事件來探討非營(yíng)利組織存在的志愿失靈問題，以及避免志愿失靈的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。1.政府失靈在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的表現(xiàn)受教育被視為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，各國政府將基礎(chǔ)教育作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等和發(fā)展的必要途徑而納入政府職能體系。因此，基礎(chǔ)教育一般被作為公共產(chǎn)品來對(duì)待，政府是基礎(chǔ)教育的責(zé)任主體。打在20世紀(jì)八九十年代的中國，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施匱乏和貧困家庭子女失學(xué)問題卻成為政府失靈的一大表現(xiàn)。中國在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域?qū)嵤┝x務(wù)教育制度，政府通過公共財(cái)政提供基礎(chǔ)教育資源，同時(shí)，在教育體制上實(shí)行分權(quán)制度，各級(jí)地方政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、辦公經(jīng)費(fèi)、師資力量培養(yǎng)等方面的投資。但貧困地區(qū)政府財(cái)力物力貧乏，追求經(jīng)濟(jì)利益與基礎(chǔ)教育投入便產(chǎn)生了矛盾，使得貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)和師資力量均嚴(yán)重不足，貧困家庭兒童失學(xué)、輟學(xué)問題也十分嚴(yán)重。由此來看，政府基礎(chǔ)教育領(lǐng)域出現(xiàn)失靈的主要原因是在地方經(jīng)濟(jì)落后的背景下政府追求經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)公共利益之間的矛盾。政府擁有公權(quán)力建立在政府是社會(huì)公共利益代理人的基本假設(shè)基礎(chǔ)上的，這一假設(shè)認(rèn)為政府的行為是服務(wù)社會(huì)公共利益需求的，但根據(jù)公共選擇理論，政府也是理性經(jīng)濟(jì)人，難以擺脫對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐，存在追求個(gè)人效益最大化的傾向，這種傾向會(huì)影響其公共政策的制定和選擇，尤其是當(dāng)追求經(jīng)濟(jì)利益和個(gè)人私利與社會(huì)公共利益產(chǎn)生矛盾時(shí)，其最終選擇并非完全是以社會(huì)公共利益為先。而以社會(huì)公共利益為宗旨的非營(yíng)利組織可以彌補(bǔ)政府失靈的問題。20實(shí)際90年代，青基會(huì)希望工程在中國農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展上做出的巨大貢獻(xiàn)就是最好的證明。2.青基會(huì)的志愿失靈志愿失靈主要體現(xiàn)在以下三方面：（1）過度營(yíng)利傾向。過度營(yíng)利化主要是指“公益社團(tuán)違反國家有關(guān)規(guī)定，擅自從事帶有營(yíng)利性質(zhì)的商業(yè)活動(dòng)等非公益性行為”。雖然非營(yíng)利原則并非是指非營(yíng)利組織不能從事營(yíng)利活動(dòng)，但其過度營(yíng)利活動(dòng)則容易招致公益腐敗問題的發(fā)生。對(duì)于青基會(huì)在2003年被媒體報(bào)道“涉嫌違反國家規(guī)定，挪用捐款投資股票、房產(chǎn)及各類風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，并招致巨大虧損”事件，雖經(jīng)核查，沒有發(fā)現(xiàn)青基會(huì)負(fù)責(zé)人有腐敗行為，但在一定程度上也反映了以青基會(huì)為代表的一些國內(nèi)非營(yíng)利組織的營(yíng)利行為缺乏規(guī)范和監(jiān)督，存在過度營(yíng)利傾向。（2）低成效赫茲琳杰曾指出非營(yíng)利組織存在低成效的問題，即非營(yíng)利組織不能圓滿的完成組織使命。案例中的假信事件，就是青基會(huì)對(duì)捐助對(duì)象的信息缺乏有效的核實(shí)和監(jiān)督，導(dǎo)致因信息不對(duì)稱而出現(xiàn)實(shí)施單位編造假信占用捐贈(zèng)款，影響了青基會(huì)希望工程的成效。雖然假信是出自青基會(huì)發(fā)放捐款的實(shí)施單位，但也暴露了青基會(huì)在內(nèi)部管理的問題，如缺乏必要的信息核查機(jī)制和監(jiān)督反饋機(jī)制等，最終導(dǎo)致組織運(yùn)行的低成效。（3）官僚化傾向薩拉蒙教授在描述志愿失靈時(shí)曾指出，非營(yíng)利組織無法擺脫官僚制作風(fēng)，那些控制非營(yíng)利組織資源命脈的人擁有強(qiáng)大的發(fā)言權(quán)。往往根據(jù)自己或是資源提供者的偏好來決定提供什么樣的服務(wù)。從國內(nèi)的現(xiàn)實(shí)情況來看，這種官僚化作風(fēng)主要表現(xiàn)在政府主管單位對(duì)非營(yíng)利組織獨(dú)立性的侵蝕，例如現(xiàn)有政府管理體制更習(xí)慣于通過信息控制來確保對(duì)社會(huì)整體局勢(shì)的掌控力，從而對(duì)信息公開存有抵觸情緒，在此影響下，非營(yíng)利組織缺乏信息公開的動(dòng)力，并在決策和行為方式上對(duì)政府主管單位存在依賴性。同時(shí)，傳統(tǒng)的權(quán)力思維也使得一部分官辦非營(yíng)利組織更傾向于追逐準(zhǔn)行政權(quán)力以獲取運(yùn)行資源，這都會(huì)導(dǎo)致非營(yíng)利組織運(yùn)行的官僚化傾向。案例中，有關(guān)青基會(huì)違規(guī)投資事件的調(diào)查報(bào)告一直未向社會(huì)公開，僅憑一則“經(jīng)過核查，沒有發(fā)現(xiàn)中國青基會(huì)負(fù)責(zé)人有腐敗行為”的消息，不僅難以讓公眾完全信服，也凸顯官辦非營(yíng)利組織行為方式的官僚化傾向，不利于組織活動(dòng)的進(jìn)一步開展。國內(nèi)非營(yíng)利組織志愿失靈的原因主要可以歸結(jié)為以下四方面：（1）經(jīng)濟(jì)人的逐利動(dòng)機(jī)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為，人都是追求自身利益最大化的理性人。非營(yíng)利組織內(nèi)部也存在追求個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，在自律不足和外部制度約束不嚴(yán)的情況下，難以抵制自我的逐利動(dòng)機(jī)而出現(xiàn)偏離非營(yíng)利組織公益宗旨的行為。（2）體制和制度的缺陷。一是雙重管理體制限制了非營(yíng)利組織的自立性和獨(dú)立性。登記管理和業(yè)務(wù)主管部門共同負(fù)責(zé)的雙重管理體制，使得業(yè)務(wù)主管單位可以以監(jiān)管為借口干預(yù)和影響非營(yíng)利組織的決策行為和日?；顒?dòng)，影響非營(yíng)利組織的自主性和獨(dú)立性，使其逐漸表現(xiàn)出對(duì)業(yè)務(wù)主管單位的依賴性，出現(xiàn)官僚化傾向。二是非營(yíng)利組織稅收管理制度不健全，在非營(yíng)利組織應(yīng)予以免稅的商業(yè)活動(dòng)認(rèn)定上還未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策未能有效落實(shí)，對(duì)非營(yíng)利組織商業(yè)行為的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用未能有效發(fā)揮，致使開展非營(yíng)利活動(dòng)的動(dòng)力不足。（3）外部監(jiān)督不力。在政府監(jiān)管方面，由于雙重管理制度“重準(zhǔn)入，輕監(jiān)管”，并分散了業(yè)務(wù)主管單位和登記管理部門的監(jiān)管責(zé)任，因此政府行政部門對(duì)非營(yíng)利組織的日常監(jiān)管不嚴(yán)。在社會(huì)監(jiān)督方面，由于缺乏信息公開和透明機(jī)制，社會(huì)監(jiān)督缺乏信息基礎(chǔ)。在行業(yè)自律方面，缺乏第三方評(píng)估機(jī)制、嚴(yán)格的自律規(guī)范和懲戒機(jī)制，監(jiān)督與控制的缺位或者不到位，直接影響非營(yíng)利組織的運(yùn)行成效。（4）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善。國內(nèi)非營(yíng)利組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在不規(guī)范的情況，在理事會(huì)治理方面，存在理事會(huì)職能界定及其和業(yè)務(wù)主管單位關(guān)系不清等問題；在監(jiān)事會(huì)方面，存在缺少監(jiān)事會(huì)，或是監(jiān)事被虛化、弱化等問題。這些問題的存在，使得民主決策機(jī)制和民主決策機(jī)制未能有效發(fā)揮，組織內(nèi)部的過度營(yíng)利傾向和因內(nèi)部管理不善造成的低成效問題難以得到有效解決。3彌補(bǔ)志愿失靈的對(duì)策（1）改革雙重管理體制，變行政管制為資源引導(dǎo)。雙重管理體制對(duì)非營(yíng)利組織合法性和獨(dú)立性的限制作用已引起政府管理部門的重視，一些地方已經(jīng)開始探索非營(yíng)利組織一元管理體制，取消業(yè)務(wù)主管單位對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管和控制，實(shí)行民政部門備案制，以保障非營(yíng)利組織的自主性和靈活性，避免非營(yíng)利組織官僚化傾向。除此之外，政府還應(yīng)完善非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠制度，對(duì)非營(yíng)利組織可以享受免稅的商業(yè)活動(dòng)范圍進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)于存在過度營(yíng)利行為的非營(yíng)利組織則取消其免稅資格并課以重稅，從而加強(qiáng)稅收制度對(duì)非營(yíng)利組織行為的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用。（2）構(gòu)建政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)自律的多元化監(jiān)督體制。在政府監(jiān)督方面，應(yīng)該改變“重準(zhǔn)入，輕監(jiān)督”的管理思路，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織行為的監(jiān)督及其違法行為的懲戒力度。在社會(huì)監(jiān)督方面，建立非營(yíng)利組織信息披露制度，要去非營(yíng)利組織將其資金運(yùn)作情況、組織活動(dòng)、組織變動(dòng)等信息及時(shí)、準(zhǔn)確、完整、真實(shí)的向政府、捐贈(zèng)者和社會(huì)公眾公開，同時(shí)，保障社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)作信息的索取權(quán)及質(zhì)詢權(quán)，以便于社會(huì)公眾的監(jiān)督。在行業(yè)自律方面，推動(dòng)非營(yíng)利組織成立同行業(yè)自律組織，建立第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，形成非營(yíng)利組織自我管理，自我發(fā)展和自我約束機(jī)制。最終，通過政府監(jiān)管、公眾監(jiān)督和行業(yè)自律機(jī)制的共同作用，約束非營(yíng)利組織的逐利動(dòng)機(jī)和過度營(yíng)利傾向，形成非營(yíng)利組織優(yōu)勝劣汰的良性發(fā)展環(huán)境。（3）完善以理事會(huì)為核心的內(nèi)部治理機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部管理。理事會(huì)是非營(yíng)利組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的核心承擔(dān)著非營(yíng)利組織重大事項(xiàng)決策、管理者任命和監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)控制等重大職能。一個(gè)完善的理事會(huì)是非營(yíng)利組織民主性、透明度和公信力的標(biāo)志，也是非營(yíng)利組織提高決策效果，減少?zèng)Q策失