全面深化預(yù)算績效管理改革之甌海探索

當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢錯綜復(fù)雜，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力和發(fā)展的不確定性增加。如何加強預(yù)算績效管理，成了各級政府面臨的重大課題。隨著《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》的出臺，各地積極貫徹全面實施預(yù)算績效管理要求，堅持圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展的總體要求，全力推進深化預(yù)算績效管理改革，不斷優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量。一、甌海的基本框架和主要做法2007年開始甌海開啟預(yù)算績效管理探索道路，歷經(jīng)十幾年的實踐探索，建立起了相對較為完備的預(yù)算績效管理體系，特別是近三年來根據(jù)全面實施預(yù)算績效管理的意見精神，在結(jié)合甌海實際前提下的探索實踐取得了一定成效，財政資金和政府資源的配置使用效益得到了顯著提升。（一）不斷健全預(yù)算績效“制度網(wǎng)”堅持在制度建設(shè)上下功夫，圍繞全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系建立“1+X”的全方位涵蓋體系，確保工作有規(guī)可依、有章可循。一是制定1個三年行動計劃，明確全面實施預(yù)算績效管理工作分三個階段組織實施，根據(jù)職責(zé)分工分別落實責(zé)任單位或牽頭單位，并確保責(zé)任到人；二是出臺配套X個制度文件，將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)有機結(jié)合，扎緊制度籬笆。先后出臺了《甌海區(qū)財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》《甌海區(qū)集中財力辦大事財政政策體系方案》《甌海區(qū)財政支出績效評價指標(biāo)體系框架》《預(yù)算項目支出績效評價管理辦法》《預(yù)算事前績效評估管理辦法》《預(yù)算事前績效評估管理辦法》《預(yù)算績效管理內(nèi)部操作規(guī)程》等相應(yīng)配套文件，特別是建立財政內(nèi)控機制，進一步健全各科室之間組織協(xié)調(diào)機制，明確各科室的職責(zé)分工和工作程序，將績效工作落實到每一個人和每一筆錢。如明確建立科室審核制度，部門提報的事前評估報告、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控等相關(guān)績效信息，首先科室審核把關(guān)，壓實科室的管理主體責(zé)任。同時要求各科室結(jié)合其職能和管理資金特點建立特定領(lǐng)域預(yù)算績效管理制度。（二）不斷優(yōu)化績效目標(biāo)“申報網(wǎng)”在績效目標(biāo)方面，始終將其作為預(yù)算申報的前提條件，目前已實現(xiàn)績效目標(biāo)管理100%全覆蓋。積極構(gòu)建“1+4”的目標(biāo)管理模式強化管理，推動目標(biāo)管理從“增量”向“提質(zhì)”轉(zhuǎn)變。一是構(gòu)建1個績效指標(biāo)庫，組織指導(dǎo)各部門單位對預(yù)算項目的績效指標(biāo)進行梳理、規(guī)范，在80多家部門600多個預(yù)算項目的歷年績效評價基礎(chǔ)上，結(jié)合單位職能及預(yù)算項目性質(zhì)進行整合梳理，形成13大類共性指標(biāo)體系、22類部門預(yù)算績效指標(biāo)，為預(yù)算績效管理信息化打下了堅實基礎(chǔ)；二是優(yōu)化4個審核標(biāo)準(zhǔn)，從績效目標(biāo)可行性、適當(dāng)性、相關(guān)性、完整性四個維度進行審核，不斷優(yōu)化績效目標(biāo)和預(yù)算安排，如在2022年預(yù)算安排階段根據(jù)4個標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審核項目共核減資金10.25億元，促成預(yù)算管理和績效管理高度融合。（三）不斷強化動態(tài)跟蹤“監(jiān)控網(wǎng)”為提高預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益，依托績效管理平臺對所有納入預(yù)算編制系統(tǒng)的財政資金進行動態(tài)“穿透式”監(jiān)管，探索績效動態(tài)監(jiān)控與資金時效相結(jié)合，實施資金執(zhí)行和績效目標(biāo)“雙監(jiān)控”，在年中及時糾正偏差，對執(zhí)行進度慢的項目督促單位加快執(zhí)行，對因特殊情況確實無法完成年初預(yù)定目標(biāo)的項目停止撥款，對于績效目標(biāo)完成質(zhì)量差的項目，適當(dāng)壓減年度預(yù)算安排。如2021年根據(jù)年中監(jiān)控結(jié)果，將動態(tài)管理和預(yù)算調(diào)整相結(jié)合共核減當(dāng)年預(yù)算指標(biāo)1.12億元。（四）不斷擴大資金績效“評價網(wǎng)”近年來根據(jù)“以評促管”的工作思路，堅持“績效評價是手段，績效管理是目的”，從三方面工作促進預(yù)算管理效率和資金使用效益的雙提升。一是加強績效自評的復(fù)評工作。每年按預(yù)算項目數(shù)量不低于10%的比例開展績效復(fù)評工作，2019年-2021年分別選取了45個、54個、113個自評項目進行復(fù)評，不斷加強財政績效評價力度；二是加強項目重點績效評價工作，特別選取部分重點項目和民生項目，近三年來共選取25個重點項目進行評價，涉及評價資金2.9億元；三是開展重點新增項目的事前績效審核和單位支出整體績效評價。2020年首次開展探索單位支出整體績效評價。（五）不斷提升評價結(jié)果“應(yīng)用網(wǎng)”根據(jù)《甌海區(qū)財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》精神，加強財評價結(jié)果在預(yù)算中的應(yīng)用力度，將績效結(jié)果與部門預(yù)算資金安排相掛鉤，形成良性“正向循環(huán)”。其中90分以上“優(yōu)”的項目予以保障，80分以上“良”和60分以上“中”的項目適當(dāng)壓減預(yù)算，60分以下“差”的項目削減或直接取消。如2021年根據(jù)績效評價結(jié)果共核減當(dāng)年預(yù)算指標(biāo)260多萬元，對扶持商協(xié)會發(fā)展獎勵辦法專項經(jīng)費、鄉(xiāng)村藝術(shù)團建設(shè)經(jīng)費等多個項目適當(dāng)核減2022年預(yù)算額度。同時為提高預(yù)算單位的績效管理理念，2020年開始將預(yù)算績效管理工作納入?yún)^(qū)政府考績中。二、探索道路上面臨的難題（一）績效管理主體責(zé)任不到位1.編制主體上。各預(yù)算部門仍未牢固建立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念，績效目標(biāo)編制優(yōu)良好壞尚不影響預(yù)算的安排，導(dǎo)致部分單位對績效工作重視程度仍有待加強。同時各單位對預(yù)算績效管理認(rèn)識帶有一定的局限性，大多數(shù)人員本身缺乏預(yù)算績效管理的知識儲備，使得預(yù)算績效管理形式大于內(nèi)容；2.審核主體上。客觀上科室的專管員不具備某些行業(yè)專業(yè)的優(yōu)勢，績效目標(biāo)審核的科學(xué)性和精準(zhǔn)性仍有提高空間。特別是每一年編制部門預(yù)算的任務(wù)重、時間緊、要求高，專管員疲于完成預(yù)算數(shù)據(jù)核對及人大文本審核等日常工作，仍然存在績效目標(biāo)形式性審核。各科室根據(jù)各自邏輯開展預(yù)算績效管理，造成“審目標(biāo)的不知道預(yù)算，審預(yù)算的不知道目標(biāo)”問題。與此同時，部分業(yè)務(wù)科室有參與績效管理是“幫同事忙”的想法，無法形成管理合力。（二）績效評價基礎(chǔ)較為薄弱績效目標(biāo)設(shè)置是預(yù)算安排的前提和開展績效評價的基礎(chǔ)，因而績效目標(biāo)設(shè)置顯得更加重要?，F(xiàn)實情況中績效目標(biāo)細(xì)化度和量化度均不夠，編制粗略，設(shè)定不規(guī)范科學(xué)，績效指標(biāo)普遍存在缺乏可評價性問題，稍有績效理念的單位出于單位利益考慮很少設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)績效目標(biāo)或是刻意模糊績效目標(biāo)以降低事后績效評價的難度，導(dǎo)致目標(biāo)完成率特別高，績效自評顯得形式主義。同時由于指標(biāo)體系不夠完善，共性或個性指標(biāo)不能真實反映實質(zhì)內(nèi)容，特別是由于財政部門存在信息不對稱和不完全的情況下，績效目標(biāo)的設(shè)置與審核無法客觀反映單位的實際信息。（三）與預(yù)算編制配合度不高受時間、法規(guī)政策等因素制約，績效管理工作與預(yù)算資金安排難以有效銜接。一方面，績效目標(biāo)申報與預(yù)算編制同時進行，時間緊迫，設(shè)定的績效目標(biāo)往往籠統(tǒng)粗放，細(xì)化量化不到位，直接影響了后續(xù)績效監(jiān)控、績效評價等管理工作；另一方面，績效評價結(jié)果與預(yù)算編制時間脫軌。預(yù)算編制時間有嚴(yán)格的時限要求，而評價結(jié)果又往往難以在預(yù)算編制前完成，使得績效評價結(jié)果與預(yù)算編制難以真正掛鉤，現(xiàn)實中預(yù)算安排又受到諸多現(xiàn)實因素影響，績效結(jié)果也難以對預(yù)算安排起到?jīng)Q定性的影響，“無效必問責(zé)”的威懾力還未形成。（四）與外部協(xié)同合力不強1.相關(guān)權(quán)力未形成有效聯(lián)動?？绮块T的約束權(quán)力格局尚未形成，全面實施預(yù)算績效管理的責(zé)任主要落在財政部門，財政部門的權(quán)限只限于預(yù)算資金的建議權(quán)和監(jiān)管權(quán)，財政部門本身并不具備問責(zé)和人事相關(guān)職權(quán)，且與預(yù)算單位為同級部門，若缺少人大和黨委組織、紀(jì)檢等部門的配合，僅僅依靠財政部門一方推動，約束力度將大打折扣，形成“小馬拉大車”的局面；2.主動性有待提高。大多數(shù)預(yù)算單位將預(yù)算績效管理看作是財政部門的責(zé)任，在實際工作中由財務(wù)負(fù)責(zé)對接，而作為績效管理主體的業(yè)務(wù)科室則疏于參與，使得績效管理的專業(yè)性大幅降低，績效與業(yè)務(wù)相分離，使得預(yù)算績效管理工作呈現(xiàn)形式化、隨意化趨勢。（五）第三方機構(gòu)選擇窘境1.第三方可選數(shù)量不多。近些年，與甌海合作的機構(gòu)不過十余家，質(zhì)量稍好的更屈指可數(shù)。這些機構(gòu)不僅服務(wù)市財政局，同時服務(wù)其他13個縣市區(qū)，加上績效評價抽評具有時限性，評價任務(wù)和時間上均處于重疊。而對未合作過的機構(gòu)由于其專業(yè)性無法知曉，不敢隨意委托。另外，省廳和其他市優(yōu)秀的第三方由于地域限制，來甌服務(wù)意愿并不高；2.政采云低價競爭激烈。依照政府采購相關(guān)規(guī)定，目前甌海只能通過二次競價在現(xiàn)有機構(gòu)庫選擇第三方來參與績效管理工作，雖然規(guī)避了指定委托的廉政風(fēng)險，但第三方機構(gòu)低價競爭日益激烈，選聘方難以把控應(yīng)聘方的能力水平。低價格，一方面是影響了委托業(yè)務(wù)的質(zhì)量和品質(zhì)，另一方面是影響優(yōu)秀機構(gòu)參與投標(biāo)的積極性；3.評價人員專業(yè)水平有限。以溫州為例，作為二三線城市，本地高校、科研機構(gòu)沒有財政學(xué)學(xué)科或相關(guān)領(lǐng)域研究，咨詢機構(gòu)普遍水平不高，同時第三方評價機構(gòu)類型較為單一，以會計師事務(wù)所為主，評價從業(yè)人員財會業(yè)務(wù)熟練，但其他領(lǐng)域知識儲備不足，視野和高度不能滿足深化績效改革的需要。評價業(yè)務(wù)委托招標(biāo)時，可對主評人資質(zhì)做要求，實際工作中第三方機構(gòu)中標(biāo)后根據(jù)自身工作安排和發(fā)展需要委派評價人員，并不能做約束。三、深化預(yù)算績效管理改革相關(guān)建議和有效路徑（一）抓好頂層設(shè)計促績效理念強化要進一步優(yōu)化頂層設(shè)計，從制度框架入手，逐步搭建起以全國預(yù)算績效管理指導(dǎo)意見為基礎(chǔ)，以預(yù)算評審和績效評價工作規(guī)程為配套，以中介機構(gòu)管理及考核辦法為補充的制度框架，同時加快促進預(yù)算績效管理立法工作，將預(yù)算績效管理納入規(guī)范化、法制化軌道。同時積極宣傳績效理念、凝聚節(jié)約共識，要自動自覺轉(zhuǎn)變“要我績效”成為“我要績效”，形成績效預(yù)算改革的氛圍，通過“以績效論英雄”，將“花錢先問效，無效必問責(zé)”的理念貫穿于績效管理的全過程。（二）確立績效管理的決策地位很重要預(yù)算績效管理不僅僅是評價工具，更是一種理念和方法，要把這種理念和方法嵌入到?jīng)Q策環(huán)節(jié)和管理機制。1.探索事前績效評估機制。切實發(fā)揮事前評估下好“先手棋”“避免后續(xù)低效無效”的作用，通過事前績效評估進一步加強決策的必要性、合理性、戰(zhàn)略性以提高政府出臺重大政策和項目的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，進一步高效地配置財政資源。2.借力形成“財政+”力量同頻共振。一是借助政府部門年終考績的“指揮棒”和人大審核機制進一步壓實部門單位主體責(zé)任，提高績效管理意識，加強績效話語權(quán)；二是加強“巡財聯(lián)動”機制，推動巡察辦在績效管理中的監(jiān)督震懾力量，跨部門形成工作合力和監(jiān)督力量，改變財政部門單打獨斗的局面。（三）建立績效的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵由于受財政部門的非專業(yè)性（與部門相比）、專家學(xué)者的主觀性、部門單位（與財政業(yè)務(wù)科室）的本位性、第三方機構(gòu)水平參差不齊等因素的制約，不同的主體開展績效工作產(chǎn)生的結(jié)果差異較大，因此績效工作本身的內(nèi)控尤為重要，需要在績效工作的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一程序、口徑、思路、角度等等。一是建議構(gòu)建績效評價省級層面典型案例庫，形成評價指標(biāo)體系和評價方法資源共享、評價成果快速應(yīng)用的平臺和渠道；二是建議構(gòu)建項目事前評估全省支出標(biāo)準(zhǔn)庫（如政府投資項目、政府購買服務(wù)項目等），破解項目成本無法科學(xué)測算的問題；三是建議構(gòu)建部門整體評價指標(biāo)體系省級庫（一個部門一套指標(biāo)，履職指標(biāo)和重點工作指標(biāo)），破解各地特別是績效基礎(chǔ)較為薄弱地區(qū)自行設(shè)計導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。（四）績效管理要閉環(huán)才有用要以預(yù)算為主線，實行閉環(huán)管理，不斷加強與預(yù)算管理改革有效銜接，破解績效與預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象，相互依托，相互促進。將績效理念與方法深度融入預(yù)算的每一環(huán)節(jié)，將績效的格局和內(nèi)涵不斷擴大，把預(yù)算績效全過程劃分為事前績效評估、績效目標(biāo)管理、事中績效運行監(jiān)控、事后績效評價四個階段，形成事前、事中、事后全過程預(yù)算績效管理閉環(huán)鏈條，全面提高預(yù)算績效管理水平。同時利用數(shù)字化改革為切口，依托“預(yù)算一體化”系統(tǒng)使預(yù)算績效管理工作乘上“信息化快車”嵌入預(yù)算管理，為全過程閉環(huán)管理提供信息化支撐。（五）運用大數(shù)據(jù)分析突破瓶頸立足科學(xué)全面提升績效管理智能化水平。1.建立績效目標(biāo)數(shù)據(jù)庫。依托預(yù)算管理一體化平臺導(dǎo)入歷年目標(biāo)數(shù)據(jù)，形成修正和完善部門績效目標(biāo)設(shè)置的依據(jù)，并運用大數(shù)據(jù)分析部門歷年績效目標(biāo)設(shè)置情況和完成情況，相對精準(zhǔn)推薦績效目標(biāo)，逐步提高目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性與合理性，從源頭提升績效管理質(zhì)量。2.實現(xiàn)績效評價指標(biāo)自動精準(zhǔn)取數(shù)。依托預(yù)算管理一體化平臺相關(guān)接口，運用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)共享”新模式，實現(xiàn)績效評價指標(biāo)自動精準(zhǔn)取數(shù)，可以分兩個階段：一是財政局內(nèi)部數(shù)據(jù)（資產(chǎn)、執(zhí)行、預(yù)算編制、債務(wù)、政府投資）自動取數(shù)；二是外部其他各部門數(shù)據(jù)自動取數(shù)。3.打破績效一體化信息系統(tǒng)現(xiàn)有局限。依托信息化的流程設(shè)計來明確各方的職責(zé)與工作，把預(yù)算績效管理工作向標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化方向推進，利用數(shù)字財政建設(shè)推動績效管理水平再上新臺階。（六）結(jié)果運用要全面掛鉤一是將“預(yù)算績效管理”納入政府