財政學：政府間財政關(guān)系

第十五章政府間財政關(guān)系本章概要財政管理體制是財政管理的核心和最基本的管理制度，其實質(zhì)是處理各級政府之間的財政關(guān)系。本章在介紹財政管理體制含義、模式和原則的基礎上，討論我國現(xiàn)行分稅制及其改革，并對政府間轉(zhuǎn)移支付的特征與類型及其完善進行了深入分析，為尋找理想的財政分權(quán)模式處理好政府間財政關(guān)系提供理論依據(jù)。財政學學習目標1.了解財政管理體制含義、模式和原則的基本內(nèi)容。2.認識我國現(xiàn)行分稅制存在的問題及其改革完善的方向。3.理解與探討科學的轉(zhuǎn)移支付制度對處理好政府間財政關(guān)系的重要作用。第一節(jié)財政管理體制概述一、財政管理體制的含義二、財政管理體制的模式三、財政管理體制的原則四、處理政府間財政關(guān)系的基本理論依據(jù)一、財政管理體制的含義財政管理體制是確定中央和地方以及地方各級政府之間分配關(guān)系的根本制度。它規(guī)定財政分級管理的原則，劃定各級政權(quán)在財政管理方面的權(quán)限、財力和收支范圍，處理財政分配中各方面的責、權(quán)、利關(guān)系，實現(xiàn)財政管理和財政監(jiān)督。財力、財權(quán)和財政責任的相互關(guān)系也就是責、權(quán)、利的關(guān)系，其表現(xiàn)為：財政責任是財力和財權(quán)分配的前提；財權(quán)是完成財政責任的保證；財力是實現(xiàn)財權(quán)和財政責任的基礎。財政管理體制的范圍包括預算管理體制、稅收管理體制、企業(yè)財務管理體制、基建財務管理體制和行政事業(yè)財務管理體制等。財政管理體制的內(nèi)容包括財政管理的主體和級次；財政收支劃分原則和方法；財政管理權(quán)限的劃分；財政調(diào)節(jié)制度和方法等。二、財政管理體制的模式（一）集權(quán)型財政管理體制（二）分權(quán)型財政管理體制（三）混合型財政管理體制（一）集權(quán)型財政管理體制集權(quán)型財政管理體制，是某一國家在其特殊發(fā)展時期或政體組織是完全單一制國家實行的一種財政管理體制。1.地方財政收入統(tǒng)一上繳中央，地方一切支出需經(jīng)中央核準，統(tǒng)一撥付。2.財政管理權(quán)限高度集中于中央，地方財政實際上只是中央財政的延伸，既沒有明確的事權(quán)，也沒有穩(wěn)定的財權(quán)，只是負責執(zhí)行中央統(tǒng)一的財政政策，地方?jīng)]有或僅有少許財力。3.地方編制和執(zhí)行全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的政府預算，地方不是獨立的一級預算，上級財政預算與下級財政預算是一種包含關(guān)系。（二）分權(quán)型財政管理體制分權(quán)型財政管理體制是建立在典型的分權(quán)政體基礎之上。大多數(shù)實行聯(lián)邦制的國家，其國家內(nèi)部都存在著多級政府，各級政府均擁有決策的自主權(quán)，使決策權(quán)極大的分散化了，聯(lián)邦政府與下級政府之間不存在上下級隸屬關(guān)系，各自獨立地行使憲法賦予的權(quán)利。1.各級政府分別對財政、預算、稅收等立法，并獨立、自主地行使財政管理權(quán)限。2.明確劃分各級政府的職責及支出范圍，各負其責。3.在財政收入的劃分上，一般實行分稅制，即分別立法、分設稅局、分別征收、分別管理的體制。4.各級預算獨立編制，自求平衡，相互之間不存在包含與被包含的關(guān)系。（三）混合型財政管理體制混合型財政管理體制，是一種在強調(diào)中央集權(quán)占主導地位的前提下實行分級管理的體制。1.按照“有一級政府、有一級預算”的原則，在中央統(tǒng)一立法、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度和統(tǒng)一計劃的前提下，以政權(quán)級次劃分預算級次，實行分級管理。2.在分級管理中，中央政府處于主導地位，地方政府對中央政府具有較明顯的依存性。根據(jù)中央政府和地方政府的職責劃分和企事業(yè)、行政事業(yè)單位的隸屬關(guān)系確立各級政府的財政支出范圍。3.以分割稅收或其他形式在中央政府和地方政府之間進行財政收入范圍的初次劃分，而這種初次劃分與各級政府所擁有的事權(quán)往往是不對稱的。4.按照財權(quán)與事權(quán)相對稱的原則，由中央政府統(tǒng)一進行區(qū)域間的財力調(diào)劑。三、財政管理體制的原則（一）統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理原則（二）公平與效率原則（三）民族政策原則（四）體制相對穩(wěn)定原則四、處理政府間財政關(guān)系的基本理論依據(jù)財政管理體制(FiscalManagementSystem)作為國家經(jīng)濟體制的重要組成部分，作為劃分政府間財政分配關(guān)系的集中表現(xiàn)形式，是政治與經(jīng)濟結(jié)合的最明顯的體現(xiàn)。其基本理論依據(jù)就是公共需要的層次性和集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。公共需要的層次性是劃分的經(jīng)濟標準，集權(quán)與分權(quán)關(guān)系是劃分的政治標準。第二節(jié)分稅制財政管理體制一、分稅制的基本內(nèi)容二、建立分稅制的基本原則三、我國分稅制財政管理體制的基本內(nèi)容四、我國分稅制的改革與完善一、分稅制的基本內(nèi)容（一）稅收分割（二）稅權(quán)劃分（三）分設征收管理體系二、建立分稅制的基本原則（一）財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一（二）中央財政集中較多的收入份額（三）政府間的轉(zhuǎn)移支付制度（四）法制化三、我國分稅制財政管理體制的基本內(nèi)容（一）劃分中央與地方的事權(quán)和支出（二）中央與地方收入的劃分（三）中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定四、我國分稅制的改革與完善（一）科學合理地分割稅收（二）合理劃分中央與地方的稅權(quán)（三）完善地方稅體系（四）完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度（五）規(guī)范省以下的分稅制第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付一、政府間轉(zhuǎn)移支付的特征和意義二、政府間轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)三、轉(zhuǎn)移支付的類型四、我國政府間轉(zhuǎn)移支付存在的問題及對策（一）政府間轉(zhuǎn)移支付的特征政府間轉(zhuǎn)移支付(IntergovernmentalTransferPayment)是指一個國家的各級政府之間在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償性轉(zhuǎn)移，在各級政府之間形成的財力繳補關(guān)系1.完整性2.對稱性3.雙向性4.靈活性5.科學性6.法制性（二）政府間轉(zhuǎn)移支付的意義政府間轉(zhuǎn)移支付對國家經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義，體現(xiàn)在：可以實現(xiàn)各地公共服務水平的均等化，彌補地方財政的收支差額；調(diào)整地區(qū)性公共產(chǎn)品或服務的“利益外溢”，在發(fā)生突發(fā)事件時，對地方進行特殊救助，確保中央政府的宏觀調(diào)控。二、政府間轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)政府間轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)是來源于地方公共產(chǎn)品理論。內(nèi)在邏輯是“市場失靈——公共產(chǎn)品——地方公共產(chǎn)品——政府間收支劃分——轉(zhuǎn)移支付”公共財政研究是從公共產(chǎn)品入手的，由于市場的失靈和缺陷，單純依靠市場不能有效地提供公共產(chǎn)品，使政府提供公共產(chǎn)品和干預經(jīng)濟活動成為必要。公共產(chǎn)品又具有明顯的層次性，可以區(qū)分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品論不僅為各級財政間劃分支出，而且也為劃分收入提供了必要的理論基礎。政府間轉(zhuǎn)移支付存在的理由可以概括為：（一）彌補縱向財政缺口(VerticalFiscalGap)（二）彌補橫向財政缺口(HorizontalFiscalGap)（三）校正轄區(qū)間外溢（四）體現(xiàn)上級政府的宏觀意圖和偏好三、轉(zhuǎn)移支付的類型（一）無條件撥款（二）有條件撥款政府間轉(zhuǎn)移支付的基本形式按分配渠道分類稅收分享共享稅基收入分成補助金制度無條件補助（一般性補助）有條件補助（專項補助）配套補助不封頂?shù)呐涮籽a助封頂?shù)呐涮籽a助不配套補助按預算性質(zhì)分類經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付收入分享無條件補助少量有條件補助資本性轉(zhuǎn)移支付（有條件補助）四、我國政府間轉(zhuǎn)移支付存在的問題及對策（一）現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題1.政府間轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)不清。2．政府間轉(zhuǎn)移支付方式達不到均等化效果。3．政府間轉(zhuǎn)移支付的標準不合理。4．專項撥款難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖。5、政府間轉(zhuǎn)移支付制度的執(zhí)行監(jiān)督約束不足。（二）完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的對策1．合理劃分政府間的事權(quán)與財權(quán)。2．采用規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付方式。3．規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付的標準。4．建立規(guī)范的專項撥款制度。5．強化政府間轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。本章小結(jié)1．財政管理體制是確定中央和地方以及地方各級政府之間的分配關(guān)系的根本制度，其核心是各級政府的獨立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題。2．分稅制是市場經(jīng)濟國家所普遍采用的一種財政管理體制，也是各國財政實踐中證明了的可以有效處理政府間財政關(guān)系的一種比較規(guī)范的方式。3．政府間轉(zhuǎn)移支付是指一個國家的各級政府之間在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償性轉(zhuǎn)移，在各級政府之間形成的財力繳補關(guān)系。思考題