農(nóng)村研究論文-村民選舉資格法律制度研究.doc

農(nóng)村研究論文-村民選舉資格法律制度研究摘要：目前，我國村民自治中的選舉制度仍存在一些問題，尤其是在村民選舉資格制度方面各地設置了許多障礙，如戶籍、居住期限、村民義務的履行、原居住地資格證明等，這些限制性條件的規(guī)制，在一定程度上阻礙了村民權(quán)利的行使。確定村民選舉資格的關(guān)鍵在于實行政治權(quán)利與經(jīng)濟權(quán)利相分離，而要維護和保障村民選舉權(quán)就必須對選舉人與候選人資格分別規(guī)制，并以居住地作為行使選舉權(quán)的地域條件，在村民選舉權(quán)受到損害時提供有效的司法救濟。關(guān)鍵詞：村民自治；選舉資格制度；政治文明；法制建設何謂選舉?憲法學詞典是這樣界定的，選舉是“公民根據(jù)自己的意志，按照法定的原則和形式，選出一定的公民擔任國家公職的行為”1。牛津法律大辭典認為，選舉是“在公法中，民主國家中有權(quán)選舉的人籍以選擇選區(qū)的一個或一個以上的代表在國家或地方政府中代表他們的機制”2。什么是村級民主選舉呢?村級民主選舉是受法律規(guī)范并保護的村級自治體內(nèi)部的選舉3。選舉權(quán)是一項政治權(quán)利。政治權(quán)利是歷史和道德的產(chǎn)物，在公民社會中，個人被授權(quán)享有的權(quán)利依賴于這一社會的政治制度的公正和實踐4。如果說發(fā)端于安徽鳳陽的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是給予廣大農(nóng)民(筆者認為，農(nóng)民是一個社會學概念，村民是一個法律概念。盡管二者是在不同的領(lǐng)域使用，但從外延上講，他們既不是等同關(guān)系，亦不是包含或者種屬關(guān)系，而是一種交叉關(guān)系)以經(jīng)濟權(quán)利的一大創(chuàng)造的話，那么，擴大農(nóng)村基層民主，實行村民自治，賦予廣大村民以選舉權(quán)則是建設中國特色社會主義民主政治的又一偉大創(chuàng)新。毋庸置疑，村民自治中的選舉制度既會對我國傳統(tǒng)意義上的選舉制度起到完善和補充作用，又會對我國農(nóng)村政治文明和民主法治建設起到有力的推進作用。但是應該注意到，由于我國村民選舉資格制度設計并不是很科學，導致一部分村民不能真正享有選舉權(quán)，在其選舉資格無端遭到褫奪時難以得到有效的維護和救濟。本文正是從這個意義出發(fā)，從法律視角對我國村民選舉資格制度進行考量，并進行一些理性的思考。一、現(xiàn)行村民選舉資格制度的缺陷村民委員會組織法第12條規(guī)定：年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。根據(jù)對此條的理解，一般認為，村民要成為選民(通常意義上的選民在我國是指人大代表選舉中享有選舉權(quán)的人，本文為了表述的方便，暫且借用此概念)至少應同時具備以下幾個條件：第一，年齡條件。必須年滿18周歲，村民是否年滿18周歲，以本村村民委員會的選舉日這個時間點為準，而村民出生日期的確定，原則上又以身份證為準，當身份證上的日期與戶口簿上的日期不一致時，以戶口簿為準。當戶口簿上的日期與派出所登記的日期不一致時，以派出所的登記為準。因為派出所的登記是戶口簿及身份證辦取的依據(jù)。第二，屬地條件。必須是本村村民。第三，政治條件。即依照法律未被剝奪政治權(quán)利的村民。確認是否被剝奪政治權(quán)利，以司法機關(guān)的法律判決書為準，對還未判決的因各種嚴重犯罪被羈押，正在受偵查、起訴、宣判的人，經(jīng)人民檢察院或人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權(quán)利，但檢察院或法院必須出具公函決定。第四，身體條件。精神病患者在發(fā)病期間停止行使選舉權(quán)，但要經(jīng)醫(yī)院證明方可認可，待精神正常后再恢復行使選舉權(quán)。在理論界及實務界，一般對第一、第三、第四個條件的理解爭議不大或基本無爭議，所以本文在此不作闡述。而對第二個條件，即何謂村民，由于法律并未作出具體規(guī)制，而各地對其理解又是“橫看成嶺側(cè)成峰，遠近高低各不同”，致使地方規(guī)定不一，操作相異。透過個性看共性，盡管各地在村民身份的界定條件上不統(tǒng)一，但概而言之，村民屬地身份的確定均涵蓋了以下四個條件：一是具有本村戶籍；二是履行了本村義務；三是在本地居住了一定期限；四是取得了戶籍所在地出具的選舉資格證明。凡符合以上一個或同時具備幾個條件的方可在居住地進行選舉登記。那么，這些條件的設置是否苛刻，換言之，這是否會成為村民行使權(quán)利的掣肘呢?筆者認為，這些不合理條件的設置，一方面與法律相沖突，另一方面也阻卻了相當一部分人權(quán)利的行使。因此，應當予以清理和廢止。1.關(guān)于本村戶籍。新中國的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元體制下的產(chǎn)物，具有典型的時代特征，其確立的依據(jù)是1958年頒布的中華人民共和國戶口登記條例?？陀^地講，傳統(tǒng)戶籍制度對于計劃經(jīng)濟背景下的社會穩(wěn)定和確保農(nóng)業(yè)的基礎地位等確實起到了“鐵籬笆”似的重要作用。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，濫觴于農(nóng)業(yè)社會和計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)戶籍制度已明顯適應不了時代的需要5。特別是我國1998年簽署了公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約，該公約第12條第1款規(guī)定：“合法居住在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由。”根據(jù)國際條約的適用原則，該權(quán)利一般情況下在我國應不受限制。所以，為實現(xiàn)社會人力資源和人才資源的合理配置以及公民“自由遷徙”的意愿，戶籍改革是勢所必然。為了順應時勢的發(fā)展，越來越多的市和地區(qū)開始改革原有的戶籍制度，有的省干脆取消了農(nóng)村戶籍統(tǒng)一登記為居民戶籍，所以，如果一味強調(diào)農(nóng)村戶口，勢必與戶籍改革的大潮背道而馳。實踐中許多地方之所以規(guī)定在戶籍所在地行使選舉權(quán)，一個很重要的考慮是為了保證絕大多數(shù)人能夠享有政治權(quán)利。但是應該看到隨著社會生活的發(fā)展、人口流動的加快，居住在某一個村的人未必就具有該村戶籍，而真正具有該村戶籍的人又未必就在本村居住。如果一味強調(diào)在戶籍所在地行使選舉權(quán)，那么許多人為了行使權(quán)利就有可能返鄉(xiāng)，而路費的支出勢必會加大他們的負擔。從制度經(jīng)濟學角度看，如果人們從事了一定的行為、支付了一定的成本后，回報卻很少或者根本無回報的話，他們是不愿意從事該行為的?？陀^地講，我國廣大村民行使了選舉權(quán)后，回報是很少的，無論是隱性的還是顯性的。所以，囿于戶籍所在地行使選舉權(quán)的條件限制，基于降低費用的考慮，有相當一部分人可能會放棄行使權(quán)利。我們的時代是一個走向權(quán)利的時代，是一個民主意識覺醒的時代。托克維爾說：用什么辦法能使人們養(yǎng)成權(quán)利觀念，并使這種辦法能為人們所牢記，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這只有讓所有的人都能平等地行使這一權(quán)利。如果選舉權(quán)行使的門檻過高的話，一部分人非出于本意放棄行使權(quán)利在所難免。不行使權(quán)利的話，民主的理念從何而來?制度的保障性又體現(xiàn)在哪里?同時，從另一個角度考察，假設某人的戶籍在A地，但其長期在B地居住生活，如果該人的選舉登記在A地的話其行使選舉權(quán)意義并不大。因為選舉權(quán)的設置從根本上而言是選舉能干的人對本地進行管理，如果長期不在本地，那對被選舉人就無法了解，即使有所了解也是片面的、模糊的，在此情勢下進行的投票，其效果可想而知。從這個意義上考慮，也不能將戶籍作為選舉登記的一般依據(jù)。2.關(guān)于居住期限。無論是憲法，還是村民委員會組織法，無論是傳統(tǒng)意義上的選舉制度，還是村民自治框架下的選舉制度，均不以一定的居住期限為必要條件。有一種觀點認為，我國憲法及村民委員會組織法規(guī)定選舉權(quán)的取得不以居住期限為條件，從表面上看放寬了選舉權(quán)，但實際上未必盡然，因此有必要規(guī)定一定的居住期限6。與此觀點如出一轍的是，許多地方如青海、安徽等地的選舉辦法均規(guī)定外來人員必須在本地居住六個月以上，才能行使選舉權(quán)。之所以這樣規(guī)定，其目的就在于使選舉在一個相對較長的時間內(nèi)，對候選人及選舉的事項有一個具體而全面的了解。雖然其出發(fā)點是好的，但操作的效果卻往往是事與愿違，不僅達不到有助于對候選人了解的目的，反而有可能使一部分人不能行使權(quán)利。筆者覺得推行村民自治，應從普遍性原則出發(fā)，以保障最大范圍的人能夠以有效行使選舉權(quán)為己任，最大程度地鼓勵、引導民眾去行使選舉權(quán)，而不是肆意地剝奪、限制權(quán)利的行使。公民行使選舉權(quán)的前提是選舉要享有知情權(quán)。要滿足公民知情權(quán)的需求權(quán)，就必須設立競選權(quán)7。令人遺憾的是，我國目前缺乏公開演說的競選制度，換言之，選舉缺乏一個對候選人了解的途徑。如果不改變現(xiàn)行的選舉方式，即使規(guī)定居住一定的期限如六個月或者更長的時間，也難以使得選舉對候選人的主張有一個充分的了解。因為如果缺乏一個溝通交流的渠道，即便是世代居住在某個地方的人，相互之間也不可能了解，尤其是當今社會人員流動日益頻繁的情況下，更遑論在一個地方居住才六個月呢?所以，問題解決的關(guān)鍵不在于居住期限，而在于參選方式的改革。應積極探索公開競選機制，讓有意競選的村民通過廣播、演說等形式公布自己的“施政綱領(lǐng)”，以便選民熟悉每一位參選者的知識、才干、主張以及管理能力等，從而在眾多的參選者中間進行充分的比較與挑選，而不是通過設置居住期限的方式來阻撓村民行使選舉權(quán)。否則，一相情愿地規(guī)定居住期限以使選民對候選人有所了解只會是弊大于利，其結(jié)果將是南轅北轍，離預期目的愈來愈遠。從另外一個視角看，居住期限的規(guī)定亦是與憲法及相關(guān)法律相沖突的，因為憲法及相關(guān)法律已經(jīng)對居住期限作出了禁止性規(guī)定。根據(jù)上位法優(yōu)于下位法、下位法必須服從于上位法的法理原則，這些地方性法規(guī)理所當然應被廢除。3.關(guān)于選舉資格證明。許多地方性法規(guī)規(guī)定，外來人員要在居住地行使選舉權(quán)，就必須取得戶籍所在地選舉資格證明和尚未行使選舉權(quán)利的證明。在這些立法者看來，提供這兩個證明是為了達到以下目的：(1)是為了防止被剝奪了政治權(quán)利的人或被有關(guān)司法機關(guān)決定不能行使政治權(quán)利的人享有選舉權(quán)；(2)是為了避免重復行使選舉權(quán)情況的發(fā)生。筆者認為，這種擔心有點杞人憂天，毫無必要。一則是因為在我國選舉與選舉的切身利益聯(lián)系并不大，選民參與的積極性并不高，重復行使選舉權(quán)的現(xiàn)象在我國并不多見。二則是因為要取得原戶籍所在地選舉資格證明，就必須要支付一定的成本，為減輕自己的負擔，當前除經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的部分人愿意不遠萬里回鄉(xiāng)參選外，其他人一般很少愿意回來。故從一定意義上講，此種規(guī)定表面上是為了防止某些人重復行使選舉權(quán)或被剝奪了政治權(quán)利的人行使選舉權(quán)，實際上有可能是因噎廢食，最后導致其他村民也難以行使選舉權(quán)。即使存在無權(quán)行使、重復行使的情況，這在現(xiàn)階段肯定是極個別的現(xiàn)象。制度的設計不能是為了規(guī)避極少數(shù)人濫用權(quán)利，而去犧牲大多數(shù)人的利益。在這個問題上，筆者認為要秉承寧可放縱一個壞人，但決不可冤枉一個好人的法律適用原則。當然，惡法非法，要破解操作中的難題，就必須從制度層面著手，進行良好的制度設計。方案一是為配合個人信用建設的需要，將被剝奪政治權(quán)利或限制政治權(quán)利的信息納入個人不良信用記錄，并在網(wǎng)上發(fā)布，以供選舉委員會查詢。方案二是在居住地憑身份證辦理選舉資格登記，再由該選舉委員會函告戶籍所在地村委會或縣級以上司法機關(guān)，若無異議即可登記參選。方案三是統(tǒng)一全國選舉日或是縮小各地選舉日的時間間隔，盡量使全國的選舉時間一致。當然按此種方案可能使部分地區(qū)選舉日提前，從而使部分原本可以滿18周歲的村民因為時間的提前而不能行使選舉權(quán)。同時，全國有這么多村，情況各異，統(tǒng)一難度頗大，不易操作。4.關(guān)于村民義務。許多地方均將履行村民義務作為選舉權(quán)行使的一個必備條件。如河北省規(guī)定，候選人應當具備的條件之一就是要遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，帶頭履行村民義務。權(quán)利與義務相一致是一項重要的法理原則，毋庸置疑，這亦應在選舉中得到普遍遵循。但問題的關(guān)鍵在于，此處的義務是否是指要履行所謂的村民義務即上交農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)、遵守國家的計劃生育政策等呢?筆者認為答案是否定的。此處的義務應特指村民在行使選舉權(quán)的過程中應遵循的義務，例如在選舉的過程中不得以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)；不得采取涂改選舉名冊，窺探選票內(nèi)容、私塞選票、虛報票數(shù)等故意計票錯誤讓候選人當選或落選。凡此種種，構(gòu)成了選舉權(quán)行使中的義務。至于違反計劃生育政策或是未按時足額交納農(nóng)業(yè)稅或三提五統(tǒng)的村民，筆者認為，其仍享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，因為這屬于兩個法律關(guān)系。只要具備法定的資格條件，且沒有限制行使選舉權(quán)的情形，即使未履行或未完全履行所謂的村民義務，其選舉權(quán)均不應被剝奪或限制。至于違反了相關(guān)法規(guī)或村民自治章程、村規(guī)民約的行為，當然其應按相關(guān)規(guī)定接受處罰，但決不能因為某人在其他法律關(guān)系中沒有履行相應義務，就輕易套用履行義務是享有權(quán)利之對價的法理原則而去剝奪其選舉權(quán)，否則對他而言，是極為不公平的，同時這也違背了一事不再罰的法律原則。另外，即使是在居住地根本未交納農(nóng)業(yè)稅或三提五統(tǒng)的外來人，筆者認為其仍應享有選舉權(quán)。一個重要的原因就是這部分人與本地的社會公共生活業(yè)已形成了一定的利害關(guān)系，選舉能干的人來管理居住地的公共事務，這是設置選舉制度的意旨所在。所以，是否履行村民義務并不能成為選舉權(quán)能否得以行使的前置條件。二、創(chuàng)新村民選舉資格制度的幾點思考創(chuàng)新是一個民族的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力。創(chuàng)新的重要性不容置疑。村民自治，本身就是農(nóng)村基層制度創(chuàng)新的一個結(jié)果，作為年紀輕輕的中國基層民主制度，要解決實踐過程中的一些問題，實現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展，就必須加以完善和健全，其中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是進行選舉資格相應制度的創(chuàng)新。1.實行政治權(quán)利與經(jīng)濟權(quán)利相分離，是確定村民選舉資格的前提。在實踐中，發(fā)達地區(qū)或城市周邊的農(nóng)村，之所以經(jīng)常出現(xiàn)選舉資格糾紛，一個很重要的原因就是這些地方許多人把政治權(quán)與經(jīng)濟權(quán)混淆在一起，認為某個人享有了選舉權(quán)，就必然享有某個村集體資產(chǎn)(如土地等)的分配權(quán)，要享有分配權(quán)就必須行使選舉權(quán)，結(jié)果是在為選舉權(quán)而斗爭的過程中鬧得不可開交。筆者認為，法律的重要功能就是定紛止爭。是故，為了減少農(nóng)村選舉中的紛爭，應實行政治權(quán)利與經(jīng)濟權(quán)益“脫鉤”，選舉權(quán)與分配權(quán)相分離的制度。因為，選舉權(quán)屬于政治權(quán)利的范疇，分配權(quán)屬于經(jīng)濟權(quán)利的范疇，兩個分屬不同的權(quán)利義務關(guān)系，不能簡單地把二者混同。判斷某個人在某村行使了選舉權(quán)是否可以就當然取得村集體資產(chǎn)的分配權(quán)，最關(guān)鍵是看某人是否是村