土地出讓金“黑洞”和欠賬問題成因分析.doc

土地出讓金“黑洞”和欠賬問題成因分析 文本刊綜合 梳理近年來土地領(lǐng)域的審計報告以及國家土地督察公告，土地出讓金征收存在“黑洞”和欠賬的問題，幾乎次次上榜。近期一些地方官員的貪腐案，也多涉及土地交易中的權(quán)力尋租、利益輸送?？梢?，治理土地出讓金收入方面的“跑冒滴漏黑洞”，以及“樓賣完，土地出讓金沒給”等問題，實在耽誤不起。土地出讓金一旦成為某些人的“零花錢”，公眾利益就會被嚴重蠶食，花在征地和拆遷補償支出、被征地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市廉租房建設(shè)上的錢，就會大打折扣。 土地出讓金“黑洞”成因剖析 要治理土地出讓金征收存在的“黑洞”和欠賬問題，先要弄明白該問題的成因。其中一個重要原因在于，土地出讓金一直是很多地方政府預(yù)算外的收入。即使部分地方的土地出讓金占據(jù)了地方財政的“半壁江山”，仍沒有列入公共財政預(yù)算。如此一來，土地出讓金就變成了“監(jiān)督外資金”，很容易淪為地方政府的“小金庫”“私房錢”，如何花、花在哪兒及是否“跑冒滴漏”，都是一本糊涂賬。“土地出讓金減多少、緩多久，全憑領(lǐng)導(dǎo)一句話”，“樓盤都賣完了，土地出讓金還欠著”，也就不難理解了。 另一重要成因在于，在現(xiàn)行土地征收與出讓當中，很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力太大，缺乏制約。尤其是地方“一把手”，對地方土地出讓事宜時有干預(yù)，被開發(fā)商的利益輸送拉攏后，頻頻違規(guī)少征、緩征、減免和返還土地出讓金，減多少、緩多久，全憑其一句話。當某些地方領(lǐng)導(dǎo)與開發(fā)商實現(xiàn)利益均沾，土地出讓金征收規(guī)定便會成一紙空文。 根據(jù)土地出讓金的不同，法律上作了兩個不同的規(guī)定。依照中華人民共和國土地管理法第五十五條的規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費“百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)”。對于存量的建設(shè)用地，中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法第十八條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當全部上繳財政，列入預(yù)算，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。土地使用權(quán)出讓金上繳和使用的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?xx年8月31日，國務(wù)院下發(fā)關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知，該通知規(guī)定：“國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳人地方國庫，實行收支兩條線管理?！币彩窃趚x年，國務(wù)院還下發(fā)了關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知，這個通知詳細規(guī)定了土地出讓收入金的使用范圍，即：征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出和包括土地出讓業(yè)務(wù)費、繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費、計提國有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉租住房保障支出、支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置費支出等其他支出。 雖然法律規(guī)定地方政府的資金使用需經(jīng)當?shù)厝舜鷷徸h，接受地方人大的監(jiān)督，但是在實際運作過程中，地方政府除了象征性地每年一次向地方人代會報告財政預(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算草案以外，地方人大再也沒有任何實質(zhì)性的監(jiān)督政府實施公共財政的手段。不過，即便是地方政府向地方人大作了財政報告，地方政府在很多資金的使用情況上也是語焉不詳。而對于那些沒有納入預(yù)算內(nèi)支出的土地出讓金，人大就更難施加實質(zhì)性的監(jiān)督了。 與地方政府在資金使用上權(quán)力過大相伴而生的則是問責機制缺乏。近幾年來，國家審計署屢次發(fā)動“審計風暴”，但每當“審計風暴”過后，相關(guān)部門的負責人并沒有因為違規(guī)（或者說是違法）使用財政支出而受到處理：他們并不會因此而耽誤仕途，更不要說因此而承擔法律上的責任。也正是因為有這樣的先例，后來者才敢在土地出讓金的使用方面置國務(wù)院的規(guī)定于不顧，繼續(xù)違規(guī)使用。 以上原因?qū)е碌胤秸谕恋爻鲎尳鸬氖褂蒙蠋缀蹩梢噪S心所欲，既可將其用于國務(wù)院規(guī)定的項目，也可超越法律規(guī)定的范圍，自由用于各種項目；既可用于樓堂館所建設(shè)，還可用于增加地方政府投資的企業(yè)的注冊資本，甚至還有用于職工住宅建設(shè)等項目的。 土地出讓金“黑洞”亟待修補 一個可行之計是，強化地方人大對政府使用土地出讓金的監(jiān)督。地方政府除應(yīng)依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立專項基金以外，還應(yīng)隨時接受地方人大的監(jiān)督，明確相關(guān)資金的使用情況。讓土地出讓金真正成為公共財政的一部分，而不是變?yōu)閭€別部門可以隨意取用的小金庫，這一點非常重要。 今后土地出讓金使用的情況報告更多應(yīng)出現(xiàn)在地方審計部門提交給地方人大的報告中，而不是出現(xiàn)在國家審計署的審計調(diào)查結(jié)果中。盡管國家審計署的審計可能更加權(quán)威，但國家審計署任務(wù)繁多，不可能對每個地方都進行調(diào)查。指望由遠在北京的國家審計署來調(diào)查地方的土地出讓金使用情況是不可靠的，只有充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督功能，才能從制度上杜絕土地出讓金的違規(guī)使用。 如果從根子上追究，1994年進行分稅制改革之后地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配。經(jīng)過1994年的分稅制改革，中央財政收入占全國財政總收入的比重從1994年改革前的20%多攀升至50%左右，而中央財政支出占全國財政總支出的比重則基本維持在30%左右，與改革前變化不大，特別是xx年以來中央財政支出比重還有些下滑，xx年下降到了21.4%，相應(yīng)的地方政府支出比重占到了70%80%。目前事權(quán)和財權(quán)扭曲最嚴重的就是在省市和縣鄉(xiāng)級政府之間，這導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府或者通過賣地搞房地產(chǎn)來彌補資金缺口，或者通過地方投融資平臺大舉借債。 在這種財政體制下，地方政府樂見房地產(chǎn)價格上漲。從而可獲得更多的土地出讓金收入。在土地出讓金未納入預(yù)算內(nèi)管理的時候，地方政府還可以將該部分資金挪用于各種途徑。 如此看來，之所以會發(fā)生各種土地出讓金遭挪用的現(xiàn)象，與有關(guān)法律對土地出讓金用途方面的不當規(guī)定也有關(guān)系，如土地管理法規(guī)定新增建設(shè)用地的土地有償使用費必須專項用于耕地開發(fā)。這個規(guī)定在不少地方既無實行的可能，也不必要，因為很多地方已經(jīng)無地可耕，當然也就沒有開發(fā)耕地的必要。而在耕地上投入過多的資金，顯然不比投入到其他公共支出中更為有效率。 要徹底糾正地方政府在土地出讓金使用上的失范，當務(wù)之急是要建立公共財政體制，讓地方政府的資金使用情況（并不局限于財政預(yù)算）接受地方人大的監(jiān)督。同時，還有必要理順1994年分稅制改