政府鐵路投資項目績效審計評價指標(biāo)體系研究(上)

政府鐵路投資項目績效審計評價指標(biāo)體系研究(上)一、引言近年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和投資體制改革的轉(zhuǎn)變，政府投資公共工程項目支出在整個政府財政支出的占比呈上升的趨勢。特別是2008年國際金融危機以來，我國推出了“4萬億新增投資”計劃，政府投資公共工程項目所承擔(dān)的公共責(zé)任日益增強。而在政府投資公共工程項目中，鐵路項目是政府支出的一個重要組成部分。與此同時，隨著國民綜合素質(zhì)進一步得到提升，人們不僅關(guān)心政府支出的真實性、合法性，還想知道政府支出是否具有效益，是否考慮到環(huán)境問題等。傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計已經(jīng)不能回答人們所提出的這一系列問題，而績效審計能對政府支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審查和評價，作為政府支出的重要組成部分之一的政府公共投資工程項目的績效審計也有越來越多人來研究。然而，政府鐵路投資項目績效審計的有關(guān)理論和實務(wù)尚處于探索發(fā)展階段，沒有形成一套完成的指標(biāo)評價體系。筆者結(jié)合實際案列，基于平衡計分卡的理論，針對政府鐵路投資項目的運營階段，構(gòu)建績效審計評價指標(biāo)體系，以規(guī)范我國政府鐵路投資項目績效審計評價。二、文獻綜述（一）國外政府公共投資項目績效審計研究英國在開展政府公共投資項目績效審計中有其鮮明的特點：一是風(fēng)險意識很高，二是審計的對象是全方位的，三是充分發(fā)揮社會公眾的作用。而澳大利亞大部分的社會公共設(shè)施都是使用民間資本，政府投資往往在一個項目中的占比不高，因此澳大利亞的政府公共投資項目績效審計將重點放在招投標(biāo)審計和合同管理審計中。澳大利亞的招投標(biāo)績效審計主要關(guān)注三個方面：一是對招投標(biāo)的效益性進行評價，就是在保證項目的竣工時間和工程質(zhì)量的前提下，如何降低標(biāo)價；二是對項目是否符合政府的規(guī)劃，是否符合長遠發(fā)展做出評價，評價的主要對象是標(biāo)書；三是對項目的統(tǒng)一性進行評價。印度對政府公共投資項目績效審計的范圍較廣，由于目前印度的財務(wù)管理并不是很完善，印度對政府公共投資項目績效審計首先要保證項目收支的真實和合法性，指出違法違規(guī)的事項。在真實、合法的基礎(chǔ)上進一步考慮項目的合理性、效益性，評價項目是否按照既定的目標(biāo)實施并完成，在實施和管理的過程中內(nèi)控是否嚴(yán)密，項目整個過程是否存在損失浪費現(xiàn)象等。（二）我國政府公共投資項目績效審計研究近年來，隨著國家審計署對績效審計的力度加大，理論界對績效審計探討也越來越熱烈，在政府公共投資項目績效審計中也提出了很多觀點。主要觀點如下：張竹林（2006）指出我國政府工程投資績效評價存在指標(biāo)系統(tǒng)不可續(xù)、指標(biāo)橫向?qū)Ρ刃圆?、缺乏專門的行業(yè)細化指標(biāo)、定量指標(biāo)少、數(shù)據(jù)庫不健全等問題，構(gòu)建了經(jīng)濟性和效率性兩類的指標(biāo)，最后指出指標(biāo)體系的構(gòu)建需要一個很長的過程，而且需要動態(tài)的調(diào)整。賀劍波（2007）提出政府公共工程的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括總體評價標(biāo)準(zhǔn)以及具體評價標(biāo)準(zhǔn)兩方面?？傮w評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮經(jīng)濟效益、公平問題、再分配問題、適應(yīng)性問題等方面；而具體評價標(biāo)準(zhǔn)則包括計劃標(biāo)準(zhǔn)、定額標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、先進標(biāo)準(zhǔn)等。同時設(shè)計了我國政府公共項目績效審計評價的有關(guān)指標(biāo)。高明（2008）指出政府性公共投資項目的決策審計的主要內(nèi)容包括查核可研報告的合法合規(guī)性，查核項目的決策人是否尊重科學(xué)規(guī)律、是否按照可研報告開展工作等方面。同時提出對項目資金的審計和評價應(yīng)包括四方面：資金的撥、用、管等環(huán)節(jié)是否得到有效的監(jiān)督，內(nèi)控是否到位；是否嚴(yán)格按照建設(shè)設(shè)計進行施工，有無擅自變更概算；對項目的財政收支的真實性、合法性進行審計；是否存在重復(fù)建設(shè)，搞形象工程，發(fā)現(xiàn)大案要案線索。王世成、武國（2010）指出大規(guī)模政府公共投資項目績效審計指標(biāo)體系應(yīng)按全面、前瞻、綜合、可持續(xù)、靈活、有建設(shè)性等5個方面構(gòu)建，對其指標(biāo)分成關(guān)聯(lián)、經(jīng)濟、合規(guī)、效果、可持續(xù)發(fā)展、效率等6個類別，并在每個類別提出1-2個指標(biāo)，最后對每個類別賦予分值。唐建民（2010）提出建立公共工程投資指標(biāo)體系原則應(yīng)包括系統(tǒng)性原則、可控性原則、可接受原則、成本效益原則、公平性原則等方面，同時從經(jīng)濟性、社會績效、環(huán)境評價等方面設(shè)計公共投資工程的指標(biāo)。政府公共項目投資績效審計的理論研究為實務(wù)操作提供了很多的參考，開拓了審計人員的思維，對政府公共項目投資績效審計無疑有較大的促進作用。然而從上述理論研究可以看出，研究政府公共項目投資的目的與對象的多，研究具體評價指標(biāo)的少；研究單個評價指標(biāo)的多，研究評價指標(biāo)系統(tǒng)的少；研究定性指標(biāo)的多，研究定量指標(biāo)的少。總的來說，目前仍缺乏一套完整的政府投資項目績效審計指標(biāo)評價體系。三、我國鐵路項目制度背景分析（一）我國鐵路項目的評價體系根據(jù)我國鐵路項目生命周期階段分類，可以把鐵路項目的評價體系分為前期評價、建設(shè)評價和運營評價。前期評價主要指項目單位在項目開工建設(shè)之前對項目的必要性、可行性等方面進行調(diào)查研究評價。目前大多數(shù)的前期評價都是法定的，需要有關(guān)部門批準(zhǔn)，主要包括：發(fā)展部門的立項批復(fù)、鐵道部門的可研批復(fù)、環(huán)保部門的環(huán)評批復(fù)、水利部門的水土保持方案批復(fù)、鐵道部門的開工令等。項目在取得開工令后，就可以開工建設(shè)。建設(shè)完畢就進行資產(chǎn)移交，一般包括單項移交和整個項目的竣工驗收移交。前者移交手續(xù)相對簡單，由施工方、監(jiān)理方和業(yè)主三方對工程進行調(diào)查評價，確認(rèn)即可；后者則需有鐵道部門、財政部門、審計部門、施工方、監(jiān)理方、業(yè)主等對整個項目做出綜合評價，最終形成竣工決算報告并移交資產(chǎn)，即建設(shè)評價。資產(chǎn)交至運營企業(yè)后，項目正式進入運營階段。目前我國對運營階段的評價以內(nèi)部評價為主，主要是鐵道部門評價項目是否執(zhí)行國家宏觀政策方針，是否執(zhí)行鐵道部門制定的年度工作計劃，是否執(zhí)行年度預(yù)算等。這些評價以定性為主，多為內(nèi)部評價且不是法定的。此外，財政、審計等部門會對項目的運營狀況進行不定期檢查、評價，檢查、評價的頻率由有關(guān)部門自行制定。從這三個階段的評價可以看出，前兩階段的評價多是外面評價，而且在有關(guān)學(xué)者專家探討的比較多。筆者研究的政府鐵路投資項目績效審計評價主要是運營評價階段。（二）我國鐵路項目投資體系現(xiàn)狀及改革方向我國鐵路項目投資體系經(jīng)過多年的調(diào)整有了很大的發(fā)展，但仍存在一些問題：一是計劃經(jīng)濟色彩濃厚、政企不分。鐵路系統(tǒng)在傳統(tǒng)上被稱為“鐵老大”，多年以來，鐵路形成了一個比較封閉的系統(tǒng)，計劃經(jīng)濟色彩比較濃厚，準(zhǔn)軍事化的管理模式，政府仍會干涉鐵路企業(yè)的自主經(jīng)營行為，鐵路所承載的不僅僅是一個企業(yè)的責(zé)任，還反映了政府的社會責(zé)任。二是鐵路項目的點多面廣線長，資金投入量巨大，容易滋生腐敗。隨著我國現(xiàn)代化的發(fā)展速度和城市化進程不斷加快，珠三角、長三角等三小時經(jīng)濟圈的出現(xiàn)伴隨著很多匆匆上馬的鐵路項目，密集的資金投入如果缺乏監(jiān)管就容易出現(xiàn)腐敗問題。三是對鐵路效果的評價機制不完善。我國目前比較關(guān)注項目建設(shè)是否存在違法違規(guī)，而對項目的效果評價比較少。青藏鐵路環(huán)境評價項目是一個好的開始，這表明鐵路項目審計已經(jīng)開始向績效審計方面發(fā)展。針對鐵路項目投資體制存在的問題，筆者認(rèn)為，鐵路項目投資體制的未來改革方向為：一是加快政企分開的步伐，把鐵道部門