廣東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)策探析(3)

1、廣東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)策探析(3)（ 一） 修改和完善廣東省實(shí)施中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法，引領(lǐng)廣東新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展珠三角與粵東西北區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化率差距懸殊，盡管近年來廣東采取了交通網(wǎng)絡(luò)外通內(nèi)連、產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴(kuò)能增效和中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)等措施振興發(fā)展粵東西北區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了一定成效，但目前城市、城鄉(xiāng)間規(guī)劃普遍存在一屆政府一張規(guī)劃;、各自為政、缺乏統(tǒng)籌、剛性不強(qiáng)、目標(biāo)抵觸、內(nèi)容重疊、產(chǎn)業(yè)趨同、產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、四化;發(fā)展不同步等系列問題，因此，建議廣東在模范遵守中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法的基礎(chǔ)上，修改和完善廣東省實(shí)施中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法，旨在變城市間、城鄉(xiāng)間規(guī)劃各自為

2、政為分工協(xié)作、有機(jī)銜接、一體化發(fā)展，促進(jìn)資源有序流動(dòng)和高效利用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展水平高級(jí)化、公共服務(wù)公平化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)化和城鄉(xiāng)空間布局有序化。修改和完善廣東省實(shí)施中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法： 一是明確規(guī)定廣東各級(jí)地方政府實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等五規(guī)合一;,避免同級(jí)政府各職能部門各自為政、目標(biāo)抵觸、內(nèi)容重疊以及管理分割等問題，形成有機(jī)銜接、功能互補(bǔ)、覆蓋全域的規(guī)劃體系。二是廣東省政府統(tǒng)籌制定珠三角、粵東、粵西和粵北區(qū)域五規(guī)合一;規(guī)劃，建立珠三角9市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)與粵東西北工業(yè)化有效銜接的體制機(jī)制，充分發(fā)揮珠三角制造業(yè)、人才、科技、信息的優(yōu)勢(shì)與粵東西北

3、勞動(dòng)力、土地、環(huán)境和農(nóng)副產(chǎn)品等資源優(yōu)勢(shì)，加快粵東西北四化;協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。三是構(gòu)建國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等規(guī)劃由上級(jí)政府審批、某城鎮(zhèn)（ 鄉(xiāng)） 政府主導(dǎo)、某城鎮(zhèn)（ 鄉(xiāng)） 人大審議、專家論證、廣泛吸收某城鎮(zhèn)（ 鄉(xiāng)） 居民智慧和相鄰?fù)?jí)城鎮(zhèn)（ 鄉(xiāng)） 政府參與的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃修編和審批制度，要求某城鎮(zhèn)（ 鄉(xiāng)） 政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和資源稟賦特征，科學(xué)確定其在較大區(qū)域中的功能定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并主動(dòng)征求同區(qū)域其他城鎮(zhèn)（ 鄉(xiāng)） 政府的建議，避免相鄰?fù)?jí)城鎮(zhèn)（ 鄉(xiāng)） 政府各自為政、內(nèi)容重疊以及惡性競(jìng)爭(zhēng)等問題，形成各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的一體化產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)有序發(fā)

4、展、分工合作、相互支撐、錯(cuò)位發(fā)展的新格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)民梯度轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。四是構(gòu)建廣東省、市、縣（ 市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級(jí)城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、生態(tài)宜居、以大帶小的原則，實(shí)現(xiàn)大中城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)的有機(jī)聯(lián)系、協(xié)調(diào)發(fā)展。（ 二） 加大戶籍等制度創(chuàng)新力度，讓農(nóng)民工進(jìn)城進(jìn)得來、留得下、有尊嚴(yán);城市戶籍福利化、土地一級(jí)市場(chǎng)政府壟斷、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度欠缺、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度固化等制度性缺陷是人口城鎮(zhèn)化;滯后于土地城鎮(zhèn)化;的根本原因，因此，加大戶籍制度、征地制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新力度是促進(jìn)廣東新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的根本對(duì)策。廣東

5、應(yīng)創(chuàng)造條件落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模;要求，按照自愿、分類、有序的原則，加快推進(jìn)廣東農(nóng)民工市民化的步伐。建議廣州市、深圳市認(rèn)真落實(shí)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見和關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工積分制入戶和融入城鎮(zhèn)工作的意見，逐步放寬居住證積分入戶制度，建立健全與居住年限、參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等條件相掛鉤的居民階梯式公共服務(wù)享受機(jī)制； 除廣州、深圳外，在其他地級(jí)市所轄區(qū)有合法穩(wěn)定職業(yè)滿一定年限（3年以上） 并有合法固定住所（ 含租賃）、同時(shí)按照有關(guān)規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的農(nóng)民工，本人及其共同

6、居住生活的配偶、未婚子女可以遷入當(dāng)?shù)爻Ｗ艨冢?在廣東中小城市（ 城鎮(zhèn)） 有合法穩(wěn)定職業(yè)（1年以上） 和合法固定住所（ 含租賃） 的農(nóng)民工，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母可申請(qǐng)遷入當(dāng)?shù)爻Ｗ艨?。長期以來，農(nóng)民在被征地過程中缺乏話語權(quán)，往往被代表;或被同意;,導(dǎo)致土地被征用時(shí)農(nóng)民收益比例低。目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20% 30% 、企業(yè)占40% 50% 、村級(jí)組織占25% 30% 、農(nóng)民僅占5% 10%（ 嚴(yán)友良，2012）。建議全國人大修改土地管理法，廣東省制定和頒布廣東省農(nóng)村集體土地征收管理?xiàng)l例，明確廣東省各級(jí)政府及其職能部門僅做城鎮(zhèn)化等發(fā)展規(guī)劃和征地收益分配

7、權(quán)的制定者，公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的界定者，土地評(píng)估機(jī)構(gòu)的管理者，征地和被征地單位談判的裁決者，不做經(jīng)營性建設(shè)用地征地的主體。當(dāng)農(nóng)用地需轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時(shí)，由用地單位與被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)和土地評(píng)估機(jī)構(gòu)土地估價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行直接談判，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶征地談判及交易的主體地位，增強(qiáng)其話語權(quán)，大幅度提高其在土地增值收益中的分配比例，為農(nóng)民帶資進(jìn)城;提供制度保障。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）已明確提出，要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本類型明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。建議廣東加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

8、力度，創(chuàng)造條件落實(shí)廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實(shí)施方案，盡快完成農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營土地、農(nóng)村宅基地和農(nóng)家房產(chǎn)的確權(quán)頒證工作，并建立規(guī)范的家庭承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)資本化，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)市民化成本的能力。廣東發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)借鑒無錫雙置換一轉(zhuǎn)化;模式，既解決了進(jìn)城農(nóng)民城鎮(zhèn)住房問題，也解決了失地農(nóng)民的城鎮(zhèn)社會(huì)保障問題?；洊|西北各地應(yīng)借鑒重慶城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地票制度創(chuàng)新模式，既緩解了城市建設(shè)用地緊張，突破了農(nóng)村建設(shè)用地難以流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地不能用于非農(nóng)建設(shè)的法律問題，又提高了進(jìn)城農(nóng)民的生活保障水平和發(fā)展能力，讓農(nóng)民工進(jìn)得來、留得下、有尊嚴(yán);,逐步平等

9、享有子女教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等市民的基本權(quán)益。（ 三） 構(gòu)建區(qū)域、城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌發(fā)展新體制機(jī)制，促使廣東各地新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展由于粵東西北區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、工業(yè)化程度偏低、財(cái)政支出壓力大，目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與珠三角地區(qū)仍存在較大差距，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化水平低。為解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題，廣東近年來采取了雙轉(zhuǎn)移;等系列政策措施，但是效果不顯著，粵東、粵西和粵北山區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后局面并未得到根本轉(zhuǎn)變。廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)除與現(xiàn)有財(cái)政和戶籍制度的僵化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制不完善和雙轉(zhuǎn)移;制度執(zhí)行不力有重要關(guān)系外，也與粵東西北城市到珠三角各市交通不便有直接關(guān)系，廣東現(xiàn)有高速公路、高速鐵路主要集中在珠三角地區(qū)。

10、2013年廣東高速公路密度為316. 8公里/平方公里，在全國僅排在第9位； 廣東高速公路車道里程密度為1613. 22公里/平方公里，在全國僅排在第7位； 廣東鐵路密度為192. 87公里/平方公里，在全國僅排在第19位； 廣東高速鐵路密度為50. 94公里/平方公里，在全國僅排在第9位。廣東東、北、西三個(gè)方向的邊緣城市直通廣州的高速公路只有一條，沒有高速鐵路和城際鐵路，從粵東潮州、粵西湛江、粵北梅州的大巴走高速到廣州的時(shí)間均在6個(gè)小時(shí)以上。在世界經(jīng)濟(jì)以溫和速度緩慢增長和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，國內(nèi)消費(fèi)將逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長的第一動(dòng)力。由于珠三角與粵東西北區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的較大差異，并且珠三 角制

11、 造業(yè)、人才、科技、信息的優(yōu)勢(shì)與粵東西北勞動(dòng)力、土地、環(huán)境和農(nóng)副產(chǎn)品等資源優(yōu)勢(shì)均很突出，廣東應(yīng)抓住當(dāng)前的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，構(gòu)建區(qū)域、城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌發(fā)展的新體制機(jī)制，促使各地新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。一是創(chuàng)新投融資體制，采用BOT、PPP、ABS等項(xiàng)目融資模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)外資、國資與民資投資廣東城市間高速鐵路或城際鐵路建設(shè)，縮短各市與廣州、深圳間的旅途時(shí)間，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域間生產(chǎn)要素的快速、自由流動(dòng)創(chuàng)造條件。二是在實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略時(shí)，創(chuàng)新雙轉(zhuǎn)移;的體制機(jī)制，凡在珠三角9市務(wù)工滿1年、有穩(wěn)定住所并要求入戶的廣東農(nóng)民工允許其入戶，入戶地政府借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，依規(guī)與入戶農(nóng)民工協(xié)商處理其承包地、宅基地和農(nóng)村房產(chǎn)。三是借鑒日本20世紀(jì)60 -80年代傾斜生產(chǎn)方式;的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)組織政策和山西省煤礦企業(yè)兼并重組的經(jīng)驗(yàn)，省政府出臺(tái)激勵(lì)兼并重組的政策措施，引導(dǎo)省內(nèi)九大支柱產(chǎn)業(yè)和各地級(jí)市支柱產(chǎn)業(yè)組建產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司，促使支柱產(chǎn)業(yè)從珠三角到粵東西北各市間、各地級(jí)市到縣市區(qū)間、縣市區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間形成梯次繼起、動(dòng)態(tài)升級(jí)的產(chǎn)業(yè)鏈，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合。四是各級(jí)