關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整城市總體規(guī)劃 強(qiáng)制性內(nèi)容的思考

1、關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整城市總體規(guī)劃 強(qiáng)制性內(nèi)容的思考按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求，建設(shè)單位和個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)利用土地，進(jìn)行工程建設(shè)必須依法取得城市規(guī)劃主管部門頒發(fā)的規(guī)劃許可方能進(jìn)行。城市規(guī)劃行政主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃審查土地利用和建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案，對符合城市規(guī)劃的項(xiàng)目頒發(fā)規(guī)劃許可，這是我國城市規(guī)劃實(shí)施的基本制度。城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃都是法定規(guī)劃，他們之間的關(guān)系是上位規(guī)劃和下位規(guī)劃的關(guān)系。下位規(guī)劃是對上位規(guī)劃的深化、細(xì)化和具體化，下位規(guī)劃應(yīng)服從上位規(guī)劃。上位規(guī)劃是下位規(guī)劃編制的依據(jù)。從城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的性質(zhì)、作用、內(nèi)容來看，城市總體規(guī)劃是屬于戰(zhàn)略性的，控制性詳細(xì)規(guī)劃是屬于戰(zhàn)術(shù)性

2、的（操作性的）?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃作為我國法定城市規(guī)劃體系中的重要層次是城市規(guī)劃科學(xué)的巨大進(jìn)步?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃已經(jīng)成為城市具體規(guī)劃與建設(shè)實(shí)施之間從戰(zhàn)略性控制到實(shí)施性控制的核心層次和重要手段，是引導(dǎo)和控制城市建設(shè)發(fā)展最直接的法定依據(jù)，也是城市規(guī)劃主管部門實(shí)施規(guī)劃管理最為直接的法律依據(jù)。從全國城市規(guī)劃工作中存在的問題進(jìn)行分析，控制性詳細(xì)規(guī)劃在編制中調(diào)整城市總體規(guī)劃特別是調(diào)整總體規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容具有一定普遍性。按照有關(guān)規(guī)定，調(diào)整城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的，城市人民政府必須組織論證，就調(diào)整的必要性向原規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，經(jīng)審查批準(zhǔn)后方可進(jìn)行調(diào)整（城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定2002年8月29日建設(shè)部頒

3、發(fā)），這一規(guī)定基本上沒有得到執(zhí)行落實(shí)。從國家到地方（省主管部門）對此有著不同的看法和認(rèn)識：一是控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容是違規(guī)，問題突出，必須查處；二是控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容應(yīng)區(qū)別對待，具體情況具體分析。從科學(xué)的角度，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是，本人更傾向于后者。一、應(yīng)當(dāng)允許控制性詳細(xì)規(guī)劃對城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容予以適當(dāng)調(diào)整，這個(gè)裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)是地方政府的。城市總體規(guī)劃的主要內(nèi)容是城市的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項(xiàng)規(guī)劃等。第一，城市總體規(guī)劃屬于戰(zhàn)略層面，其內(nèi)容、深度的規(guī)定有很多是概括性的要求，很多內(nèi)容做不到具體指導(dǎo)實(shí)施、引

4、導(dǎo)和調(diào)整城市建設(shè)發(fā)展的要求，達(dá)到這種要求和深度只能是通過控制性詳細(xì)規(guī)劃去深化、具體化和實(shí)現(xiàn)。第二，由于小比例尺地形圖的限制，在城市總體規(guī)劃中，也難以對各類性質(zhì)用地邊界具體確定，包括總體規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容。城市用地性質(zhì)（包括用地兼容）、用地邊界大都是通過控制性詳細(xì)規(guī)劃規(guī)劃去落實(shí)的。第三，在城市總體規(guī)劃編制中對有些用地性質(zhì)的劃定很少考慮或不考慮用地的產(chǎn)權(quán)、改變用地性質(zhì)的可能性、經(jīng)濟(jì)分析等，這就為城市規(guī)劃的實(shí)施留下了變數(shù)。從而可以認(rèn)為，控制性詳細(xì)規(guī)劃依城市總體規(guī)劃進(jìn)行編制，控制性詳細(xì)規(guī)劃對城市總體規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行深化、細(xì)化，并予以適當(dāng)調(diào)整是正常的，就是對城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行一定的、必要的調(diào)整也是

5、正常的，這是其工作階段、內(nèi)容、深度、需求所決定的，這個(gè)行政自由裁量權(quán)應(yīng)該和城市規(guī)劃的事權(quán)相對應(yīng)，應(yīng)該是地方政府的權(quán)力。二、要牢牢守住城市規(guī)劃的“底線”，切實(shí)保證城市的公眾利益、公共安全和可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃編制、實(shí)施、管理、督察要牢牢守住“綠線”、“藍(lán)線”、“黃線”、“紫線”等強(qiáng)制性內(nèi)容這個(gè)“底線”，嚴(yán)格落實(shí)對城市綠地、河湖水系、基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝資源等敏感地區(qū)的空間管制，切實(shí)保護(hù)好城市不可再生的各類資源，保證城市的成長、運(yùn)行和供給，維護(hù)城市公眾利益、公共安全、公平和公正，保證城市按照規(guī)劃健康可持續(xù)發(fā)展。綠線：是指城市規(guī)劃中確定的山體綠地、公園綠地、濱水綠地、道路綠地、防護(hù)綠地、

6、水源地保護(hù)區(qū)、專用綠地等各類綠地的保護(hù)和控制的地域界限。藍(lán)線：是指城市規(guī)劃中確定的海、江、河、湖、庫、渠和濕地等城市地表水體保護(hù)和控制的地域界限。黃線：是指城市規(guī)劃中確定的對城市發(fā)展全局有影響的，必須控制的城市基礎(chǔ)設(shè)施用地的控制線。城市黃線中內(nèi)容較多，其中在城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中不確定性因素及可能性較大，需要城市規(guī)劃對應(yīng)該且能夠控制的一定要控制住，需留下彈性的應(yīng)該有一定的靈活性。紫線：是指城市規(guī)劃中確定的歷史文化名城、歷史文化街區(qū)、歷史優(yōu)秀建筑，有關(guān)文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍和界線?！八木€”等強(qiáng)制性內(nèi)容的規(guī)定要與不同階段城市規(guī)劃內(nèi)容及深度保持一致，其控制范圍、界限要界定清晰并明確建設(shè)控制要求。城市總體

7、規(guī)劃階段應(yīng)盡力把“四線”等強(qiáng)制性內(nèi)容的劃定具體化，增強(qiáng)其可操作性，控制性詳細(xì)規(guī)劃階段對“四線”等強(qiáng)制性內(nèi)容的劃定應(yīng)十分明確、具體。城市規(guī)劃的“底線”在不同的城市規(guī)劃階段對其內(nèi)容、深度有不同的要求，應(yīng)區(qū)別對待。牢牢守住城市規(guī)劃的“底線”，保證城市的公眾利益、公共安全和可持續(xù)發(fā)展的要求必須強(qiáng)化，在城市規(guī)劃實(shí)施管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察中這個(gè)底線必須守住、不能退讓，對不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃擅自侵占強(qiáng)制性內(nèi)容的違法建設(shè)必須嚴(yán)肅依法查處。城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定、城市綠線管理辦法、城市紫線管理辦法、城市藍(lán)線管理辦法、城市黃線管理辦法等部令和規(guī)范性文件都是在城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實(shí)施前制定的，應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的要求和城市

8、規(guī)劃工作的實(shí)際對其進(jìn)行修訂完善，進(jìn)一步明確城市規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化和明確“四線”等強(qiáng)制性內(nèi)容規(guī)定的具體要求，進(jìn)一步規(guī)范城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容修改的程序和規(guī)定，按照城市規(guī)劃事權(quán)劃分的原則，進(jìn)一步明確國家、地方對城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容修改的責(zé)任和權(quán)限。三、控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容要按一定的程序進(jìn)行，不得隨意調(diào)整。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，尤其是經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)未來發(fā)展過程及目標(biāo)都具有相當(dāng)程度的不確定性，城市規(guī)劃的基本矛盾如何處理未來的不確定性，這是各個(gè)國家各城市普遍遇到的問題。英國的經(jīng)驗(yàn)是采用指導(dǎo)性的規(guī)劃與自由裁量式來應(yīng)對市場變化,還要有嚴(yán)格的程序和透明的制度。城市規(guī)劃即要有嚴(yán)肅的剛性,也應(yīng)具有相應(yīng)的靈活性和適應(yīng)性。城市規(guī)劃的變是絕對的，不變是相對的，城市規(guī)劃工作中應(yīng)正確把握和對待，在城市規(guī)劃編制、上下層級規(guī)劃的銜接中也有類似情況，需要妥善處理?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃不得隨意調(diào)整城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，確需調(diào)整的應(yīng)按一定程序進(jìn)行。在控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、維護(hù)、實(shí)施中如需要調(diào)整城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由城市規(guī)劃主管部門提出調(diào)整的理由，組織專家論證和征求公眾意見，報(bào)城市規(guī)劃委員會(huì)審議，并按法定程序批準(zhǔn)后方可實(shí)施。后記，今年7月上旬，部稽查