論立法法對行政立法的規(guī)定及其完善

1、論立法法對行政立法的規(guī)定及 其完善論立法法對行政立法的規(guī)定及 其完善行政立法的規(guī)范化，是指我國有權(quán)制定行政法 規(guī)范的國家機關(guān)，在各自的權(quán)限內(nèi)對過去所發(fā)布 的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行審查，確定哪些法律、法 規(guī)、規(guī)章已全部或部分不適應(yīng)現(xiàn)實需要， 應(yīng)予以 全部或部分廢止；下位法律規(guī)范是否與上位法律 規(guī)范存在抵觸，發(fā)現(xiàn)抵觸，應(yīng)盡快修正；同一層級的法律規(guī)范之間是否有不和諧或相互矛盾 處，要力求和諧并消除矛盾。盡管法律規(guī)范的實 施具有穩(wěn)定性的要求，但這種穩(wěn)定性不是絕對 的、無條件的，而是相對的、有條件的。任何法 律、法規(guī)、規(guī)章都應(yīng)隨著社會 政治、經(jīng)濟、文 化等實際情況的變化而不斷發(fā)展變化，適時地進(jìn) 行立、改、廢

2、；下位法律規(guī)范則要與上位法律規(guī) 范適時地保持立、改、廢的一致。這是法的穩(wěn)定 性與適時變化性的辯證統(tǒng)一，也是社會主義法制 統(tǒng)一原則的必然要求。雖然立法法沒有從根本上解決行政立法 中所存在的隨意性、部門利益傾向等冋題，沒有 對行政立法在程序上規(guī)定有意義的、 具操作性的 規(guī)范措施，但是畢竟立法法的出臺對我國行 政立法中的混亂現(xiàn)象作了進(jìn)一步規(guī)范， 向行立法 規(guī)范化邁出了可貴的一步。要充分的了解我國立法法中行政立法存在的 問題，并找出解決的方案，首先，要我國的立法 法中對行政立法做出的規(guī)定進(jìn)行初步的認(rèn)知與 探究。立法法中對行政立法的規(guī)定有：一、行政立法的權(quán)限范圍我國享有行政立法權(quán)的主體包括國務(wù)院，國 務(wù)

3、院各部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府， 省、 自治區(qū)所在地的市人民政府， 經(jīng)濟特區(qū)所在地的 市人民政府，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民 政府等。在實踐中， 行政法規(guī)與法律之間的制定 權(quán)限劃分、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間的制定權(quán)限 劃分、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的制定權(quán)限劃 分，都沒有明確的法律規(guī)定， 從而導(dǎo)致多頭立法、 部門爭權(quán)、 內(nèi)容沖突的情形時有發(fā)生。 為了有效 解決這一問題，立法法對行政立法權(quán)限作出 了統(tǒng)一規(guī)定。（一）明確規(guī)定了全國人大及其常委會的專屬 立法權(quán)，限定了行政立法權(quán)的范圍立法法第 8條明確規(guī)定了必須由全國人民 代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項： （1） 國家主權(quán)的事項；（2）

4、各級人民代表大會、人民 政府、 人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、 組織和職 權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度和 基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公 民政治權(quán)利的剝奪、 限制人身自由的強制措施和 處罰；（ 6）對非國有財產(chǎn)的征收； （ 7）民事基本 制度；（ 8）基本經(jīng)濟制度以及財政、 稅收、海關(guān)、 金融和外貿(mào)的基本制度； （9）訴訟和仲裁制度； （10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其 它事項。 對上列事項尚未制定法律的， 全國人大 及其常委會有權(quán)授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要， 對其 中的部分事項先制定法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑 罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強 制措施和

5、處罰、司法制度等事項，不可以授權(quán)。（二）明確規(guī)定了國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范 圍為了明確國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍， 解 決理論和實踐中的爭議， 立法法第 56條對國 務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)作了詳細(xì)規(guī)定： “國務(wù)院根據(jù)憲法和法律， 制定行政法規(guī)。 行政 法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定： （一）為執(zhí)行法 律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項； （二）憲法 第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。 應(yīng)當(dāng)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法 律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常 務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)， 經(jīng)過實 踐檢驗， 制定法律的條件成熟時， 國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及 時提請全國人民代表大會

6、及其常務(wù)委員會制定 法律。”在立法實踐中，全國人大及其常委會除 了通過特別決定的方式對國務(wù)院加以授權(quán)外， 還 存在所謂的法條授權(quán)， 即在制定的法律中專設(shè)一 條規(guī)定國務(wù)院可以就有問題制定行政法規(guī)。（三）明確規(guī)定了部門規(guī)章的制定主體及其權(quán)限 范圍為了正式明確國務(wù)院直屬機構(gòu)的立法地位， 立法法第 71條規(guī)定：“國務(wù)院各部、 委員會、 中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直 屬機構(gòu)， 可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、 決 定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。 部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國 務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。 ”因此， 部門規(guī)章必須在法律、 國務(wù)院的行政法規(guī)、 決定

7、 或命令規(guī)定的事項范圍內(nèi)制定， 這與國務(wù)院可以 自主制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)制定， 而不能超 出其權(quán)限范圍；根據(jù)第 72 條規(guī)定，涉及兩個以 上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項， 應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定 規(guī)章。二、行政立法的基本程序和監(jiān)督機制 立法實踐證明，良法的產(chǎn)生有賴于民主的立法 程序。立法過程中，要求主體具有廣范性，行為 具有制約性， 內(nèi)容平等和過程的程序性。 所謂立 法程序是指具有立法權(quán)限的國家機關(guān)創(chuàng)制規(guī)范 性法律文件所遵循的制度化的正當(dāng)過程， 是限制 立法者恣意進(jìn)而使立法活動彰顯和實現(xiàn)程序正 義的制度設(shè)置，也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益 沖突、規(guī)制社會秩序及配置

8、社會資源的合法路徑 和正當(dāng)法律程序。 立法法對制定行政法規(guī)規(guī) 定了 6 項程序：（1）立項和起草。（2）聽取意見。 （ 3）法規(guī)草案的審查。 （4）決定。（5）公布。 （6）刊登。由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的 廣泛多樣性， 因而，在實際生活中出現(xiàn)了行政機 關(guān)所立之法相互矛盾、 相互重疊的現(xiàn)象， 甚至出 現(xiàn)了行政機關(guān)超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法， 所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn) 象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機關(guān)濫用立法權(quán)，保護公民 的合法權(quán)益，必須對行政立法進(jìn)行監(jiān)督。我國實 踐中對于行政立法的監(jiān)督主要由最高國家權(quán)力 機關(guān)、最高國家行政機關(guān)、地方

9、國家權(quán)力機關(guān)和 地方國家行政機關(guān)行使，但由于缺乏具有操作性 的監(jiān)督機制，現(xiàn)有的備案、審查制度往往流于形 式，缺乏實效。我國立法法對行政立法監(jiān)督 機制的完善，主要體現(xiàn)在對行政法規(guī)和規(guī)章的備 案和審查制度上。1、備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機關(guān)依法報送有監(jiān)督權(quán) 的機關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了使接 收備案機關(guān)全面了解相關(guān)立法文件的情況，它是 接收備案機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)2、審查。接收備案機關(guān)在接收到相關(guān)立法文件后，即可以主動對其進(jìn)行審查監(jiān)督。但實踐證明, 這種主動審查受到監(jiān)督機關(guān)人力不足的較大限 制。綜上所述，立法法從多方面對我國的行政立 法進(jìn)行了規(guī)范，并在立法

10、權(quán)限、立法程序和監(jiān)督 機制、適用規(guī)則和裁決機制等方面有了一定突 破，在很大程度上健全了我國的行政立法制度。由于我國正處在新舊體制轉(zhuǎn)換時期，立法工作難 免受到各個方面因素的影響，從而使我國現(xiàn)行行 政立法存在著一些問題。如立法的統(tǒng)一性在個別 領(lǐng)域正遭到破壞，法與法之間有些規(guī)定尚不夠和 諧，有些法律法規(guī)的條文自相矛盾，運用的結(jié)果 反而侵害了公民的基本權(quán)利，有些規(guī)范缺少法律 責(zé)任的規(guī)定，導(dǎo)致后患無窮，規(guī)范的清理工作明 顯滯后等。在此，我們提出了一下幾點完善行政 立法的規(guī)定：一、建立統(tǒng)一的行政立法程序標(biāo)準(zhǔn)。這不僅有助 于規(guī)范行政機關(guān)的立法活動，更重要的是有利于 加強中央政府的宏觀控制能力。目前國務(wù)院正在

11、 研究制定有關(guān)的條例。近年來，全國人大已經(jīng)先 后制定了行政處罰法、行政復(fù)議法等單行行政程 序法律。二、建立嚴(yán)格的行政立法規(guī)劃、審查制度。由于 資源有限，管理所需規(guī)則甚多，而且每一項立法 的發(fā)展都是一個過程，因此，根據(jù)輕重緩急制訂 立法規(guī)劃意義重大。加強對法規(guī)規(guī)章草案的審查 是對行政立法活動進(jìn)行事中控制的重要措施。審 查分為兩個環(huán)節(jié)，一是立法機關(guān)的法制部門對法規(guī)或者規(guī)章草案的初步審查，二是制定機關(guān)對法 規(guī)或規(guī)章草案的審議。三、樹立成本效益觀念。管理是有成本的，同時 也會產(chǎn)生效益。在我國似乎還很少在立法時對實 施法規(guī)或者規(guī)章的成本和效益進(jìn)行分析。由于規(guī) 章的制定不是建立在對其成本和效益的定量分 析

12、基礎(chǔ)上，因此，決策者在審議規(guī)章草案時往往 不對立法的必要性作深入的審查，不對實施規(guī)章 的成本作出估量，也基本上不關(guān)心規(guī)章的實施可 能產(chǎn)生的后果。因此，應(yīng)當(dāng)將成本效益觀念引入 行政立法并有相應(yīng)的程序保障。四、賦予行政管理相對人參與行政立法的程序權(quán) 利。首先，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政法規(guī)或者規(guī) 章的制定、修改和廢除的建議權(quán)?，F(xiàn)在啟動行政 立法程序基本上屬于行政機關(guān)的自由裁量權(quán)， 管 理相對人沒有要求制定、修改或者廢除行政法 規(guī)、規(guī)章的法定的程序權(quán)利。 因此應(yīng)當(dāng)賦予行政 管理相對人要求發(fā)布、修改或廢除行政法規(guī)或規(guī) 章的程序權(quán)利。第二，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政 立法的實際參與權(quán)。第三，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有

13、請求審查、撤銷行政法規(guī)規(guī)章的程序權(quán)利。五、重視法律專家的作用。行政立法是一項技術(shù) 性很強的專業(yè)工作。法律專家包括行政法專家參 與制定行政法規(guī)規(guī)章的過程具有特別重要的意 義。就起草行政法規(guī)或者規(guī)章而言， 法制部門的 工作人員、具有豐富實踐經(jīng)驗的行政人員加上法 律專家其中包括行政法專家可能才是一個最佳 的組合。由這樣的群體起草法規(guī)規(guī)章不僅能降低 立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此， 在行政立法程序中，法律專家參與法規(guī)或者規(guī)章 的起草或者咨詢法律專家應(yīng)當(dāng)作為強制性程序 規(guī)則并有相應(yīng)的保障。六、完善立法工作方式，推進(jìn)立法公開，提高公 眾和專家參與程度，不斷提高立法質(zhì)量。要堅持 群眾路線，從切實維護最廣大人民群眾的根本利 益出發(fā)，廣泛聽取各方面的意見，特別要重視聽 取基層單位和基本群眾的意見，協(xié)調(diào)兼顧各方面 各階層群眾的具體利益；要做到立法計劃編制、 起草、征求意見、協(xié)調(diào)論證、審議等各個立法環(huán) 節(jié)上的公開，調(diào)動和發(fā)揮廣大人民群眾的積極性 和創(chuàng)造性，使立法工作體現(xiàn)廣大人民群眾的智慧 和意志。建立行政立法聯(lián)系人制度。選擇部分基 層人大代表和政協(xié)委員、法律工作者等作為行政 立法聯(lián)系人，定期進(jìn)行工作聯(lián)系，征求他們對行政立法工作的建議和意見孫中山先生有言：世界潮流，浩浩蕩蕩；順 之者昌，逆之者亡?！苯裉斓?時代 正在步入一 個全球化的時代，我國的經(jīng)濟、社會